日本和越南邊遠海島管理政策探析

李曉冬，劉亮，張鳳成

(國家海洋技術中心　天津　300112)

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日本和越南邊遠海島管理政策探析

李曉冬，劉亮，張鳳成

(國家海洋技術中心天津300112)

作為我國周邊的海洋國家，日本和越南都非常重視對邊遠海島的管理，針對包括邊遠海島在內的海島開發與保護管理，建立了涵蓋立法及相關配套政策在內的制度體系。通過規劃管理等手段，促進邊遠海島優勢產業發展和資源環境保護，不斷加大對邊遠海島基礎設施建設的投入，提高社會事業發展水平，鼓勵居民到邊遠海島定居，改善邊遠海島人居環境，加強對邊遠海島的實際管控，將邊遠海島作為推動海洋經濟發展的重要增長點和維護國家海洋安全的戰略平臺。這些經驗為我國今后提高邊遠海島管理水平，強化對邊遠海島管控能力等方面具有借鑒意義。

日本；越南；邊遠海島；管理政策；啟示

為了協調國家間的海洋管理關系，建立新的國際海洋秩序，1982年聯合國大會通過了《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)。很多國家海洋管理政策的制定是以《公約》的規定為依據和參考。《公約》對島嶼制度的規定成為世界各沿海國家重視和發展海島的重要依據。隨著很多沿海國家對海島重視程度的不斷加深，包括邊遠海島在內的海島在維護國家安全和海洋權益、保障海上交通和生態安全、促進海洋經濟發展和資源利用等方面發揮著越來越重要的作用。我國周邊海洋國家(如日本、越南等國)也通過立法、規劃、強化投入和保障等手段，不斷加強對邊遠海島的管理。

1　日本邊遠海島管理政策分析

1.1日本邊遠海島的管理概況

在日本《海洋基本法》頒布實施前，包括離島(含邊遠海島)在內的日本海洋管理體制采用的是分散管理的模式，主要由國土交通省負責，國土交通省下設的國土政策局所屬的離島振興課根據國土開發利用和保護要求，推進離島振興綜合政策的籌劃(特別地域離島除外)；小笠原諸島、奄美群島等海島的振興由特別地域振興官負責；國土交通省下設的港灣局所屬的海洋環境課負責特定離島港灣設施的維護、利用、保護和管理事務[1]。其他相關職能則分散于環境省、農林水產省、外務省、文部科學省等部門。

為了加強日本海洋管理，明確有關海洋的基本計劃和基本原則，有效保護海洋資源環境，日本政府于2007年頒布了《海洋基本法》，將之前的分散管理模式改為集中管理模式，設立了海洋綜合政策本部，統一負責推進與海洋基本計劃的制訂及實施有關的工作，綜合協調有關行政機構基于海洋基本計劃而實施的政策，綜合處理規定之外的與海洋政策有關的重要規劃和事項。在官員配備方面規格較高，由內閣總理大臣擔任部長、內閣官房長官和海洋政策擔當大臣擔任副部長，其他成員為首相、官房長官指定的國務大臣及有識之士[2]。

2005年和2006年，日本海洋政策研究財團先后提交了兩份政策建議書，分別是《海洋與日本：21世紀海洋政策建議》(以下簡稱《政策建議》)和《日本海洋政策大綱：以新的海洋立國為目標》(以下簡稱《政策大綱》)，都提出了制定《海洋基本法》的重要性和迫切需求。其中，《政策建議》針對離島還提出要加強對離島及其周邊海域的管理。離島是日本管轄海域的據點，在維護國土安全上具有重要地位，應以這些島嶼為基點，對其周邊廣闊海域實施合理管理，國家海洋政策對此應予明確規定。此外，還應重視安全保障，海洋環境保護以及經濟活動等其他方面的問題。目前尚缺乏管理這些區域所需的信息和情況，因此，國家應盡快組織對離島和無人島及其周圍海域的調查。以上建議在2007年出臺的《海洋基本法》中得到了印證，在該法第二十六條中就明確了日本孤島(也稱離島)的重要地位和管理方向，規定“孤島承擔著確保我國領海及專屬經濟區、海上交通安全及海洋資源的開發和利用、保護海洋環境等重要作用，國家應采取必要措施，在確保海岸及海上交通安全的同時，建立開發及利用海洋資源的設施、保護周邊海域的自然環境、保障當地居民的生活基礎” 。為了加強對離島的保護和管理，落實《海洋基本法》中關于離島的規定，近些年，日本政府又出臺或修改完善了相關的制度和政策，如2009年12月出臺的《為進行海洋管理而制定的有關離島保護和管理的基本方針》，以及《離島振興法》《離島振興法實行令》《離島振興對策實施區域的基本方針》《奄美群島振興開發特別措施法》及《奄美群島振興開發特別措施法實行令》《小笠原諸島振興開發特別措施法》及《小笠原諸島振興開發特別措施法實行令》《沖繩振興特別措施法》及《沖繩振興特別措施法實行令》等多項振興法規和政策。逐步構建起包括邊遠海島在內的日本離島管理政策體系。

1.2日本邊遠海島的管理制度和措施

1.2.1總體要求

為了落實《海洋基本法》中關于制定“海洋基本計劃”的要求，2008年3月，日本內閣會議批準了《海洋基本計劃》，有效期為5年，其中針對保護離島提出了“確保海上安全，支援開發和利用海洋資源，保護離島周邊海域自然環境，制定保護和管理方針”以及“振興離島”的管理要求。2013年4月，在2008年《海洋基本計劃》的基礎上，日本內閣會議修訂并頒布了新的《海洋基本計劃(2013—2017)》。修訂計劃中對離島的保護和振興提出了新的要求，特別是針對保護用于劃定領海和專屬經濟區的離島以及對在保護國土安全和維護海洋秩序方面具有重要作用的離島開展相關管理工作[3]。為了落實《海洋基本法》中對離島的管理規定，2009年日本出臺了《為進行海洋管理而制定的有關離島保護和管理的基本方針》(以下簡稱《方針》)[4]。明確了離島在日本通過對其管轄海域行使權利及履行義務來管控海洋中所占據的重要地位，切實加強對離島進行保護和管理。《方針》針對邊遠海島明確了5個方面的管理基本思路：一是加強對地處日本專屬經濟區外延的邊遠海島的測繪，通過最新的調查方法測繪低潮線等位置來更新海圖，掌握邊遠海島的位置等基本情況；二是采取措施加固穩定邊遠海島的島體資源，防止自然因素對島體的侵蝕和破壞；三是強化對邊遠海島及周邊海域保護和開發的監視監測，有效維持管理秩序；四是積極拓展在邊遠海島的開發活動，捕捉并激發潛在的邊遠海島開發需求，并將邊遠海島作為開展海洋活動的平臺；五是在尊重和傳承歷史與傳統習俗的前提下，發揮邊遠海島作為開展廣泛國際合作和交流的重要媒介作用。

在5條基本思路的指導下，《方針》提出了具體的管理要求。一是明確離島是海洋管轄權的依據，應采取妥善的措施掌握邊遠海島的基本情況，明確對部分利用行為的限制要求，加強穩固島體的保護工程措施，旨在確保邊遠海島島體長期穩定的存續。二是在保障海上安全和避免災害影響的前提下，根據不同的作用和功能，因島制宜地在邊遠海島開展開發利用活動，同時還要確保海洋安全。三是邊遠海島及其周邊海域作為海洋資源的重要組成部分和基礎，一方面要掌握邊遠海島及其周邊海域的資源環境狀況；另一方面要采取以下措施，加強對邊遠海島及其周邊海域資源環境的保護。①在現有自然公園法、鳥獸保護法等法律法規規定的基礎上，擴大各種保護區域以及依據文化財產保護法對天然紀念物等進行妥善保護，其中就將邊遠海島及周邊海域的資源納入其保護范圍；②在第①項措施之外，通過設立海洋保護區的方式建立一體化的保護管理體系，特別是通過修訂自然公園法及自然環境保護法的內容，將設立的海域公園地區和海域特別地區增加至過去的海中公園地區和海中特別地區的范圍內；③針對邊遠海島的開發，要根據不同海島的特性，降低開發活動對海島資源環境的負面影響，同時，避免因開發行為帶來的島體改變、種群移入以及廢棄物排放等所造成的海島水土流失和環境污染等現象；④加強邊遠海島及周邊海域資源環境保護宣傳，帶動邊遠海島當地居民和漁民對海藻地、泥灘和珊瑚礁等資源的保護，同時加強防治海島水土流失、森林和植被保護、垃圾污染物處理等方面措施。加強對邊遠海島歷史和傳統習俗的保護和評價，注重文化的傳承。

1.2.2日本邊遠海島的開發和保護管理

針對日本離島(包括邊遠海島)的開發和保護管理主要是由《離島振興法》及相關的配套法規進行規范。1953年7月22日，日本頒布了第72號法律《離島振興法》，主要規定了離島振興基本方針、離島振興計劃以及具體的振興措施。隨著時代的發展，該法不斷進行修訂，目前施行的是2012年6月27日法律第40號。《離島振興法》的出臺主要是基于保護日本的領土和專屬經濟區，推動海洋資源的利用和文化的傳承，加強資源環境的保護，增進日本國民利益等理念，其目的是為了改善離島的生產生活條件，增進區域間交流，促進國民向離島定居，防止離島人口流失和無人島增加等。該法所確定的離島振興的基本方針主要包含以下4個方面。

(1)基礎設施建設方面。為了縮小振興區域與其他區域間的發展差距，提升振興海島居民的生活條件，改善產業發展環境，《離島振興法》中明確要求，對振興區域內的海、陸、空等交通設施以及信息通信網絡和其他通信體系進行完善，同時在人員往來和物資流通等方面給予充足保障，降低流通成本。

(2)產業開發方面。要求農林水產業開發要適合振興區域的特點，充分考慮強化生產基礎、區域特產開發、增進流通和消費能力以及與旅游業協調發展等方面因素，同時為了穩定振興區域內漁民的穩定生產和經營，側重于對水產動植物的生長環境進行保護和改善。優先推動對提高振興區域內產業生產率、產業發展所需人才培養、先進技術的引進以及相關產業間的協調發展等方面措施。

(3)社會事業發展方面。①針對醫療保障，《離島振興法》提出加強在振興區域內設置診所、整治患者運送工具、定期巡回治療、加強日常保健指導、完善醫療機構合作機制，保障醫護人員和設施等措施，必要時，還可要求醫療機構的管理者在派遣醫師和巡回診療車等方面提供便利。同時，對所需保障資金，明確了國家和地方的職責范圍和負擔比例。立法中還特別對振興區域內的孕婦檢查和生育服務提出具體要求。②針對養老保障，要求在《老人福利法》的規定范圍內，對振興區域內老年人生活補助、看護人員、設施和服務等方面提出要求，完善老年人的居住設施的保障，并有效降低老年人為看護服務所支出的費用負擔。③針對教育保障，提出充分保障振興區域內兒童的入學機會，對以走讀或住校等形式在振興區域外上學的情況給予適當的補助，保障振興區域內從事教育事業的教職工編制，因地制宜地推動振興區域內終身學習事業的發展。④針對就業保障，對振興區域內就業居民以及遷居到振興區域內就業的居民，在擴大就業機會和提升職能能力等方面給予政策保障。⑤針對文化發展和區域交流，注重對振興區域文化的傳承和發展給予保護，努力擴大離島與其他地域間的交流。

(4)資源環境保護方面。①為了促進振興區域內的離島及其周邊海域的自然環境保護和資源的可持續利用，加強對海岸漂浮物進行處理，積極防備有害于離島生態系統的外來物種和傳染病入侵，推動振興區域內的資源環境的維護和恢復。②積極推動可再生能源的開發和利用，減少傳統能源利用對資源環境造成的負面影響，改善傳統的能源結構，有效降低傳統能源的價格。③加強防災減災設施建設，完善國土保護設施、避難設施、儲備倉庫、防災行政無線設備、利用人造衛星的通信設備及其他設施設備，推動災難來臨前居民的轉移、防災所要求的教育訓練等工作，提高對受災者的救助及其他保護措施，建立有關部門間的合作機制。

(5)制度保障方面。地方政府可根據振興區域內地方公共團體的申請，在振興區域內創設區域適用特殊措施、特別措施等。另外，為了促進離島自主發展，縮小振興區域與其他區域間的發展差距，防止邊遠海島人口流失，按照日本租稅特別措施法(1957年法律第26號)等的規定，在稅制上給予振興區域支持；同時，在制造業、旅館業、信息服務業等方面給予免稅或減稅的優惠政策。

此外，《離島振興法》中還提出制訂離島振興計劃的要求。離島振興計劃是由都道府縣(類似于中國的省、自治區、直轄市)在所屬市町村上報的計劃草案基礎上制訂的，同時，《離島振興法》中也規定了離島振興計劃的報批程序，并在財政預算上對計劃的實施予以充分的保障。該法還對在財政補助方面國家負擔的部分以及補助資金的使用進行了詳細的規定。

2　越南邊遠海島管理政策分析

2.1越南邊遠海島的管理概況

目前，越南初步建立了從中央到地方、各級、各部委之間的配合管理模式，當前共有15個部委參與直接管理或者有管理職能[5]，許多機構和部門的職能與任務存在相互重疊、相互沖突的地方。為了有效解決職責交叉的問題，2008年8月27日，越南總理簽發了第116號文件，決定設立獨立的海洋和海島專門管理機構——越南海洋與海島管理總局，隸屬于越南自然資源與環境管理局。具體負責以下工作：①參與在涉及越南主權和國家裁判權的海島和海洋領域的國防、安全、外交戰略和政策的制定；②對海洋和海島開發利用進行綜合管理；③對海洋和海島資源與環境進行基本調查；④開展海洋海島和大洋的考察、勘探與研究；⑤對海洋和海島的環境進行保護。該總局下設6個行政單位和5個事業單位，將越南海洋海島行政權集中于一個部門。此外，針對海島、海洋環境保護和資源綜合管理，越南政府也出臺了具體制度，明確了涉島部門間的職責分工和協調機制。

越南沒有針對邊遠海島出臺專門的管理政策，對于邊遠海島的管理都作為其海洋及海島發展戰略或管理政策的組成部分。20世紀90年代越南就確定了海洋強國的海洋戰略目標。進入21世紀之后，隨著戰略中心的轉移，越南政府愈加重視海洋及海島的發展，提出多項政策與法規，加強對海洋的管理和建設，并將海洋戰略作為其國家戰略之一重點推進。2006年對越南的海洋戰略進行了完善和提升；2007年1月，出臺了《至2020年越南海洋戰略》[7]； 2009年5月1日，越南政府頒布實施了《越南海洋、海島自然資源綜合管理及環境保護條例》；為落實《至2020年越南海洋戰略》的行動計劃，2010年2月5日，越南政府批準實施了《至2020年越南島嶼經濟發展總體規劃》；2012年6月，越南國會通過并頒布了《越南海洋法》；2013年，越南發布了《到2020年和面向2030年海洋資源可持續開發利用與海洋環境保護戰略》，逐漸建立起越南海洋及海島保護與開發利用的政策體系。

2.2越南邊遠海島的管理制度和措施

2.2.1總體要求

《越南海洋法》是越南各界開展海島保護與開發利用的法律依據，確定了越南海洋事業的大政方針。其中，在“海洋管理與保護政策”中明確了對海島開發與保護的規劃管理要求，即“制定和實施可持續管理、利用、開發和保護各海域、海島和群島的戰略、規劃和計劃，作為國家建設、經濟與社會發展和國家安全目標服務” ，以及資金和政策支持要求，即“提供財政支撐，保障海上巡航監視力量的正常運轉，加強后勤基礎設施建設，為在海上、島嶼和群島開展活動服務，發展海洋人力資源；對生活在島嶼和群島的人群實行優惠政策，對參與各海域、島嶼和群島的管理與保護的力量給予優惠待遇” 。該法還提出要優先發展島嶼經濟，鼓勵組織和個人投資開發島嶼，并在稅收和資金優惠方面創造有利條件，保護公民在島上的活動[6]。

《越南至2020年海洋戰略》是越南對其長期海洋政策和實踐的總結與升華，是指導今后一個時期越南海洋事業發展的全面戰略[8]。其中，主要設定了越南海洋經濟到2020年的發展目標和優先發展領域，如海洋旅游、石油與天然氣生產與加工，海洋服務等，并明確了提高海洋意識、加強海洋執法、推進基礎調查、制定總體規劃、完善政策機制、建立管理機構、加強對外交流、強化人才建設、鼓勵投資海洋等具體舉措。該戰略也為后來越南出臺島嶼經濟發展總體規劃提供了依據和指引。

《越南到2020年和面向2030年海洋資源可持續開發利用與海洋環境保護戰略》是越南出臺的，能夠反映較為近期的越南官方對包括海島在內的海洋資源開發與保護的總體戰略。該戰略將島陸聯動、邊遠海島基本調查等作為其理念的重要組成部分，將推動島嶼經濟社會發展和防止海島環境污染作為具體目標之一，解決包括海島在內的海洋資源開發與保護之間的矛盾，實現資源的最大優勢和污染的最低程度。并通過采取提高民眾海洋及海島環境意識，完善海洋與海島資源和環境綜合管理法規與機制，注重培養、調動和使用人力資源，加大對海洋與海島資源基礎調查、管理和環境保護方面的投入，實現投資來源多樣化，推進海洋與海島科學研究和高科技應用以及推動海洋與海島國際合作等措施具體實現。

2.2.2越南邊遠海島的開發和保護管理

(1)越南邊遠海島開發管理。越南對包括邊遠海島在內的海島的開發管理主要體現在其2010年批準實施的《至2020年越南島嶼經濟發展總體規劃》中。該規劃是為了落實越共中央十屆四中全會《至2020年越南海洋戰略》要求的行動計劃而制定的，旨在“快速、有效、可持續地發展海島經濟，實現我國海洋、海島和沿海經濟的突破發展，同時把海島建設成為保護國家海洋主權的穩固防線”。該規劃對于島嶼經濟發展的要求主要體現在3個方面：①明確提出要加快越南島嶼的基礎設施建設，吸引投資。規劃提出要建設必要的基礎設施，包括橋梁、港口、交通、供電、供水、通信等。以此為突破，吸引投資，同時也鼓勵居民到島嶼定居生活，強化在海島特別是邊遠海島的實際存在，尤其針對一些重點海島，創造條件著力發展經濟，同時注重島陸的統籌發展。在交通設施建設方面，規劃要求“重點發展連接陸地的工程以及對各海島經濟發展具有決定性作用的主要交通線，優先發展居民兩用工程” 。這些工程不僅僅為經濟社會發展服務，而且也為保障國防安全服務。由此看出，規劃中所確立的基礎設施建設要求，將國防安全作為其發展的更深層次目的。對于島陸交通，對目前已有的港口主要采取升級擴建的方式，將面積較大的有居民海島作為連接陸地交通工程的樞紐，重點升級分布較為零散的小島的碼頭。同時，加快發展高質量海上交通工具，為未來開發海島提供基礎條件。對目前的航空系統，則要求著力提升已有機場海島的等級水平，同時在部分海島上發展微型機場或水上機場，以滿足未來開發海島旅游的需求。對于海島內部交通設施，則提出“爭取到2020年，所有的海島縣、海島鄉和重要海島具備完整的道路交通系統” 。在重要的旅游海島修建現代化市區道路系統，繼續升級和新建連接各海島中心至各旅游區、經濟區、居民區的分支道路、連接道路。在供電設施建設方面，從電力供應和電力傳輸網絡兩個方面發展海島供電系統。在距離中心較遠的區域、獨立的島嶼和其他零星島嶼重點發展風能、太陽能、潮汐能、沼氣能等各種新能源和清潔能源。目標是到2020年，滿足各縣、鄉級海島全部居民用電需求。針對邊遠海島的供電設施建設，要求加快實施電力投資計劃，同時明確了一些重點邊遠海島的電力投資計劃指標，此外，還要求同步建設從海島中心到海島鄉、消費用戶的電力傳輸網絡，以滿足一些重點海島的未來發展需求。在給排水設施建設方面，提出要在一些重點海島，特別是邊遠海島，要新擴建水庫，同時加快對海島地下水儲量的勘察和制訂開采計劃，研究面積較小島嶼的雨水收集、地下水開采方法。同步建設海島中心區域、海島工業集中區域、漁業后勤服務區和重點旅游區的排水和污水處理系統。在通信設施建設方面，要求建設現代化程度高、覆蓋范圍廣、速度快的通信設施。保障有居民海島在任何氣候條件下都能獲得暢通的通信聯絡，在邊遠海島上發展衛星通信方式。提出“到2015年，實現有居民海島移動通信信號全覆蓋，能夠提供郵政、電信和國際互聯網服務”的目標。②努力實現海島經濟結構的穩定轉變，重點發展優勢產業。規劃提出要建設發展符合海島利益的高端產業，如旅游業、海洋服務業、海洋捕撈和養殖，2010—2020年期間，海島經濟(按增加值)年均增長達到14%～15%，其中旅游和服務業年均增長20%以上，海島經濟對全國經濟的貢獻水平從當前的0.2%提高到2020年的0.5%。在海洋水產業方面，規劃要求合理轉變生產結構，大力發展遠洋捕撈、海水養殖和漁業服務，推動近海、沿海捕撈漁業向遠洋捕撈漁業的結構轉變，嚴格控制海島近岸海域捕撈活動。同時，根據漁業資源的蘊藏特點，對一些水產業發展重點區域進行發展定位，明確了不同的發展方向，將一些邊遠海島作為遠洋捕撈漁業發展的重要支點。在海島旅游業方面，旨在將旅游業培養成為海島發展的主要產業，并加強與沿海城市和旅游區的聯系。根據不同海島區域的資源稟賦進行發展級別定位，形成體育旅游和休閑旅游等多樣化海島旅游發展模式，打造一批具有世界影響力的海島旅游區，推出部分在國內或本地具有較高聲譽的海島旅游產品，重點發展一批海釣、潛水、海底觀賞珊瑚等高端、特色旅游產品。建立連接海島與沿海大型旅游中心和本地區旅游中心的旅游路線，吸引國內外投資，在重點旅游海島投資建設和完善旅游服務基礎設施。另外，規劃還注重要求對海島歷史文化遺跡的保護、修繕和海島高素質人才培養，為發展海島旅游奠定基礎。在海島服務業方面，著力發展漁業服務，在有條件的海島建設若干漁業服務中心，并明確了一些海島的建設要求，多樣化發展各種服務形式；鞏固并提高海上運輸質量，將升級、建設新港口與加強海島與陸地之間航線的高質量運輸工具相結合，加強島陸連接；加強海上搜尋救助服務，保障海上活動人員和工具的安全；同時，按照經濟成分多樣化、服務形式多樣化方向，大力發展貿易、金融、通信等其他服務產業。在海島工業和手工業方面，要求優先發展環境污染低和淡水消耗少的行業，充分利用海產品原料，發展海產品粗加工和加工，提高海產品的高附加值；在一些具有條件的海島建設適當規模的船只維修基地；因地制宜發展工藝美術品行業等其他小手工業。在海島農林業方面，要求持續發展生態農業，優先發展莊園種養模式，在部分海島大力發展具有優勢的特色作物，結合開展農業觀光旅游，以養殖業為海島農業生產的主要發展方向；按照防護目標、經濟目標以及旅游活動相結合的原則恢復發展林業，要求到2020年森林覆蓋面積要達到65%以上，嚴格管理現有國家森林公園、森林保護區、生態圈保護區。在海島社會事業發展方面，要求努力提高目前海島地區的教育水平，在缺少學校的海島投資新建學校；著力推動海島人才培訓發展，爭取到2020年島上通過教育培訓的勞動力達到40%～45%；逐步完善物質基礎、裝備設備和醫療人員方面的海島縣醫療網絡；加快發展文化、體育運動和其他社會事業，提高海島地區人民的精神生活。另外，規劃還提出了保障國防安全的要求，特別是針對一些邊遠海島，要加強對海島重要防守區域設施和裝備投資，確保較高的機動性和戰備水平，將發展海島經濟與鞏固國防安全相結合，注重海島特別是邊遠海島所建設施的軍民兩用功能。③設定一些重要海島或島群的發展方向。規劃對越南一些重要海島或島群的發展建設方向進行了定位，大體分為兩種：一種是重點發展經濟的海島或島群；另一種是發展經濟和保障國防安全相結合的海島。

規劃提出要集中建設若干個以經濟發展為重點的海島，以海島旅游為引擎，將這些海島打造成為具有地區和國際影響力的海島，如加快投資發展富國島使之成為南方經濟三角(富國—金甌—河仙)的亮點，同時提出了發展富國島經濟的具體要求和產業定位，設定了一些定量發展指標。其他的重點發展經濟的島群包括云屯島群和昆侖島群，其中就涵蓋了很多邊遠海島。發展這些島群主要是通過“以海島旅游為產業龍頭，其他相關產業協調配合”的發展模式，側重區域協調發展，打造部分海島成為島群區域發展核心，帶動區域內其他海島發展，同時在海島基礎設施建設方面注重海島間的功能配合。

針對發展經濟和保障國防相結合的海島，規劃針對越南的姑蘇—青鄰島群、吉婆—吉海島群、李山島、富貴島以及其他一些小島明確了發展經濟和保障國防安全相結合的特性。針對這些島群或海島，規劃進行了差異化的功能定位，提出了不同產業的發展要求，由于這些島群中的很多海島包括其他一些小島等都是邊遠海島，因此，規劃在對這些海島或島群提出發展要求時，尤其是基礎設施建設方面，都明確了民用和軍用功能的兼容要求，一方面是要推動這些海島或島群的經濟社會發展；另一方面也要確保這些海島或島群的國防安全潛力能夠得到最大限度的利用。另外，對于一些邊遠海島，規劃還提出“建設青年島”的模式，逐步組織居民移民到海島穩定生活，在發展經濟的同時，為維護國防安全服務。

另外，規劃還在制度建設、人才培養、科技支撐、資金支持等方面提出了具體的保障措施，并明確了涉及的相關部門的具體職責分工，為越南包括邊遠海島在內的海島開發規劃目標的實現提供堅實的基礎。

(2)越南邊遠海島保護管理。越南對其國內包括邊遠海島在內的海島保護管理主要體現在2009年頒布的《越南海洋、海島自然資源綜合管理及環境保護條例》(以下簡稱《條例》)中。該《條例》規定了越南沿海地區、海域及島嶼范圍內海洋、海島自然資源綜合管理及環境保護工作的具體內容，將海洋海島發展與內陸發展相結合，經濟發展與環境保護相結合，發展海島經濟、保護海洋海島環境，減少海洋海島環境污染、保護海洋海島生態系統等作為其保護的基本原則。《條例》明確了開展海洋海島自然資源綜合管理和環境保護工作的基本內容，包括制定相關政策、擬定相關保護規劃、協調資源基本調查和相關活動、開展相關國際合作、預防海洋海島環境污染等。

制訂海洋、海島自然資源開發利用及環境保護規劃是開展海島保護管理工作的重要方式。《條例》規定了制訂規劃的基本原則，規劃所明確的海洋與海島自然資源的開發利用和環境保護工作須保持其統一性和系統性，須符合越南海域、沿海及島嶼的特點、地理位置和自然規律；在開發利用海洋、海島自然資源的過程中，須確保國家利益，同時兼顧各行業、各部門和地方的利益，須符合國家經濟發展總體戰略規劃；海洋和海島的開發利用活動應控制不利影響，同時保護和改善環境質量，確保海洋和海島自然資源的可持續利用，促進海洋及島嶼的經濟發展。《條例》也規定了規劃的主要內容，應在充分分析和評估海洋、海島的自然條件、經濟條件、自然資源開發利用及環境保護現狀的基礎上，確定海洋與海島環境保護的方向和目標，合理劃定海島的禁止開發區、限制性開發區以及特別保護區域，界定自然環境脆弱的沿海區域的緩沖區，制定適當的保護和管理措施，并擬定規劃的具體實施方案。同時，《條例》中還明確了規劃實施過程中的組織實施措施，界定了涉及的單位和個人的相關責任。

《條例》中對海洋、海島自然資源保護規定的另一個內容是海洋和海島環境污染防治管理。在海洋和海島環境污染預防、處理和控制以及環境污染事故的應對和處理等方面制定了一些措施，包括海上作業的廢物處理；海上油氣開采、航道、海港疏浚所產生的污染物處理等內容，同時對相關部門在監測預報、國際合作以及生態修復等方面職責，建立了自然災害風險保險、生態補償等措施，加強了對污染事故的應對和處理要求。

《條例》在海洋、海島自然資源開發利用及環境保護方面所需的資金、人才、科技、宣傳教育、公眾參與、國際合作等方面的支持都作出了明確規定。明確了保護資金來源和嚴格支出方向；建立了相對完善的人才培養體系和津貼鼓勵措施；開拓了各種渠道和各種媒介的宣傳途徑，并予以經費保障；鼓勵公共團體和個人參與到保護的各環節，并對相關項目進行投資，研究推廣以社區為基礎的管理模式；推動先進技術在保護工作中的應用，建立有關的政策和技術體系；加強在保護政策制定、資源調查、污染防治、生物多樣性保護以及海上搜救等方面的國際合作。發揮各種措施的綜合效應，強化對海洋、海島自然資源和環境的保護。

3　啟示

日本和越南是我國周邊國家中擁有海島數量較多的國家，通過對日本和越南在邊遠海島的管理體制、制度體系以及開發和保護管理具體措施等方面進行考察，兩國在對邊遠海島的管理上存在一些相似和相異之處。

3.1建立了相對集中且統一的管理體制和完善的政策體系

日本在頒布《海洋基本法》之后，設立了海洋綜合政策本部，作為其國內海洋管理的統一機構，同時配備了比較高規格的管理人員。同樣，越南在設立了獨立的越南海洋與海島管理總局，作為其國內海洋和海島專門管理機構，但在人員配備方面不如日本的規格高。另外，兩國在涉島管理部門協調方面也做了大量工作，出臺政策協調相關部門工作，明確責任分工，建立協調機制，有效避免了職責交叉、管理低效等問題。

隨著近些年對海島管理的逐漸重視，日本和越南在海島管理方面都逐步建立了相關制度體系，在頂層立法方面都出臺了海洋法，為包括邊遠海島在內的海島管理提供了頂層依據，雖然兩國在對邊遠海島管理方面沒有出臺專門的政策制度，但都將邊遠海島作為其海島管理政策的重要組成內容。日本在制度建設方面則更進一步，還制定了《離島振興法》等規范海島開發利用和保護的專門立法。同時，為了貫徹實施立法，還配套出臺了相關政策和規劃，完善了海島管理制度體系。

3.2將規劃管理作為邊遠海島管理的重要方式

規劃管理作為目前世界范圍內各沿海國家在海洋管理體系中采用的較為普遍的管理方式，通過將未來一定時期內的管理思路和要求以規劃的形式具體實施，確保管理的科學性和規范性，同時也可以根據實際情況和管理需求的變化對規劃進行調整。日本在2008年制訂了《海洋基本計劃》，同時在《離島振興法》中也提出了制訂離島振興計劃的要求。越南則在規劃管理方面發展較為成熟，在其發布的海洋法及涉海涉島發展國家戰略中都提到制定涉島規劃，后又出臺了促進島嶼經濟發展的總體規劃。

3.3將邊遠海島的基礎設施建設和產業發展作為管理重點

在日本和越南涉及邊遠海島管理的政策中，都將基礎設施建設和產業開發作為重要的管理內容，兩國都意識到通過完善包括邊遠海島在內的海島的基礎設施條件，可以為吸引國內外投資，促進海島產業開發和資源保護奠定堅實的基礎，因此，日本和越南都在其立法或規劃中對基礎設施建設提出明確要求，越南則更為詳細地規定了交通、通信、港口、水電等方面基礎設施建設的發展目標。在對包括邊遠海島在內的海島的開發與保護管理中，日本和越南更側重于開發，通過促進邊遠海島的產業發展，吸引國內外投資，一方面可以推動其國內海洋經濟發展；另一方面也可以鞏固并拓展對邊遠海島，尤其是一些具有權益價值邊遠海島的實際管控。在具體的產業類型方面，日本和越南都將旅游業作為海島產業發展的重要方向，同時兼顧工農業及服務業等其他產業發展。另外，越南在對其管轄范圍內的包括邊遠海島在內的海島的產業開發進行分類管理，對一些重要海島或島群的產業發展方向進行了明確定位和提出了具體要求，更具指導性。

3.4注重邊遠海島資源環境保護與經濟社會協調發展

資源環境保護雖然也是日本和韓國對邊遠海島管理的重要內容，但體現的是保護與開發協調發展的思想。日本和越南在包括邊遠海島在內的海島資源環境保護管理中，都注重對邊遠海島開發利用污染防治的管理，明確對開發過程中產生的廢棄物的處置要求，同時，在資金、人才、科技、政策等方面都明確了保障要求。除此之外，兩國在管理方式和管理內容上還存在不同：日本除了加強對邊遠海島的污染防治管理外，還從可再生能源的開發利用和防災減災建設等方面加強對邊遠海島資源的保護，而越南還將規劃管理作為對包括邊遠海島在內的海島資源環境保護管理的重要方式，提出具體的規劃目標和要求，提高管理的科學性。

綜上，通過對日本和越南在邊遠海島開發與保護管理方面經驗的總結，結合我國目前在邊遠海島管理方面的進展情況，今后我國邊遠海島的開發與保護管理應該加強以下方向。

(1)政府要高度重視對邊遠海島的開發與保護管理。邊遠海島一般都遠離陸地，對其進行保護和開發相比陸地需要投入更多的人、財、技術等資源，日本和越南都不惜高額成本，將大量的人力、物力和財力投向邊遠海島，尤其是一些具有權益價值的海島，目的就是為了提高對這些重要海島的管控能力。

(2)要加強制度建設。越南出臺的島嶼經濟發展總體規劃，提出了較為詳細的規劃要求和重點海島、島群的發展方向，這為今后完善我國海島規劃對邊遠海島的規劃內容，制定邊遠海島發展政策有參考價值。

(3)強化邊遠海島基礎設施建設。由于人為活動較少，邊遠海島上的基礎設施條件都較差，水電、交通、通信等設施建設都比陸地滯后，而且邊遠海島的基礎設施建設和維護存在大投入、高成本和高風險等特點，因此，日本和越南等國家為了強化對邊遠海島尤其是權益海島的實際管控，鼓勵居民向邊遠海島移居，減少人口流失以體現實際存在，都不斷加大邊遠海島的基礎設施建設投入，改善島上人居環境。

(4)注重邊遠海島的資源環境保護。邊遠海島受地理位置和自然條件限制，其生態系統較為獨立且脆弱。日本和越南都將邊遠海島的資源環境保護與經濟社會發展協調發展，加強對開發利用過程中的污染防治管理，推動可再生能源在邊遠海島的開發利用，促進邊遠海島的資源環境保護。

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[6]李長群.我國南海無居民海島的行政建制研究[D].青島:中國海洋大學，2012.

On the Management Policies of Remote Islands in Japan and Vietnam

LI Xiaodong，LIU Liang，ZHANG Fengcheng

(National Ocean Technology Center, Tianjin 300112，China)

As China’s surrounding marine countries, Japan and Vietnam have attached great importance to the management of the remote islands for island development and conservation management, and established an institutional system, which covers legislation and related policies. They used planning and management, and other means to promote the development of competitive industries, resources and environmental protection in remote islands, increase the infrastructure investment, improve the development of social undertakings, encourage residents to settle in, improve the living environment and strengthen the actual control of remote islands etc. These experiences will help to promote the marine remote islands to be an important economic growth engine and maritime security strategy maintaining platform. The experiences will be valuable for the future improvement and strengthen the control ability of remote islands management in China.

Japan，Vietnam，Remote islands，Management policy，Implications

中國海洋發展研究會青年項目(CAMAQN201412).

李曉冬，助理研究員，碩士研究生，研究方向為海島管理政策、海島權益研究，電子信箱：haiyuntianlan@163.com

P7；D9

A

1005-9857(2016)02-0067-09