海洋保護區管理有效性評估體系研究進展

洪曉巧，方秦華，2

(1.廈門大學 環境與生態學院　廈門　361102； 2.廈門大學 海洋與海岸帶發展研究院　廈門　361102)

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海洋保護區管理有效性評估體系研究進展

洪曉巧1，方秦華1，2

(1.廈門大學 環境與生態學院廈門361102； 2.廈門大學 海洋與海岸帶發展研究院廈門361102)

管理有效性評估是了解保護區管理情況、提升管理水平的重要途徑。國內外主要的海洋保護區管理有效性評估方法體系包括WCPA框架、RAPPAM、METT、Marine Tracking Tool、IUCN海洋保護區績效評估指南、中國《海洋自然保護區管理技術規范》等。文章對這些方法的特點以及在海洋保護區評估工作中的適用性和局限性進行總結，討論了當前評估方法與評估工作中存在的問題，為進一步研究提供參考。

海洋保護區；管理有效性；評估體系

保護區是保護典型生態系統、保護生物多樣性、拯救珍稀瀕危物種的有效措施和重要工具。大量事實表明，盡管全球保護區數量和面積不斷增加，但生物多樣性卻仍在銳減。因此在注重數量提升的同時，保護區建設和管理的質量格外重要。1992年第四屆世界公園大會 (World Parks Congress)建議為保護區管理者制定評估工具，以幫助評價和改進保護區的管理；《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)的保護區工作計劃也要求：各國應于2010年前對本國至少30%的保護區進行管理有效性評估[1]。自然保護區管理評估成為全球保護區的重要課題之一。對常用的保護區管理有效性評估體系進行系統介紹和比較，有利于為海洋保護區管理有效性評估工作及其研究發展提供參考。

1　保護區管理有效性的概念與內涵

有效管理的概念最早出現在企業管理的研究領域，是指對企業管理的績效進行評價，主要反映測評單位由于經營管理而產生效益的行為特性。而保護區的管理有效性評估(Management Effectiveness Evaluation，MEE)是對保護區被管理程度的評估，主要關注管理行動達到保護區的總體目標和具體目標的程度[2]。

保護區管理有效性評估關注的內容包括3個方面：① 保護區的規劃設計，主要包括其大小、形狀、緩沖區管理、聯系、生態代表性等；② 保護區管理系統，著眼于如何開展管理、應對挑戰，如能力建設、社會關系、實施過程，不僅要考慮是否充分管理，還要考慮管理行為過程是否恰當；③ 保護區目標完成情況，了解目前的行動與總體目標的差距，從而改進行動，使之朝著總體目標前進[2-3]。

管理有效性評估是對保護區管理狀況進行評價最主要的方法。建立在監測基礎上的保護區管理有效性評估能夠說明保護區各方面的狀態，了解總體保護效果，識別影響因素、主要威脅和危害程度；從而有利于適時調整管理策略、改善規劃、適應變化的需要、促進適應性管理[4]，這對于保護區的成功是非常必要的。

2　保護區管理有效性評估的主要體系

據不完全統計，國際和地區尺度上使用的保護區管理有效性評價方法有50多種[5]，這些方法多數是基于國際自然保護聯盟世界保護區委員會(WCPA)提出的保護區管理過程框架衍生的，主要通過建立適當指標對保護區的規劃、管理體制、管理過程的實施情況與合理性進行評價，以達到實現保護區保護價值和預期保護目標的目的[6]。20世紀90年代后保護區管理有效性評估由單一保護區轉向區域或全球層次[7]，形成了一些全球層次的保護區管理有效性評估指標體系，如RAPPEM、METT、EOH[8]、CATIE[9]等；多數地方尺度的保護區管理有效性評價方法，則是在全球常用體系的基礎上調整構建，以適應當地特點。

目前多數方法是針對陸地保護區，尤其是森林類型的保護區進行設計，而海洋保護區管理有效性評估的研究和實踐發展較晚，成果較少。目前國際上針對海洋保護區的主要是《IUCN海洋保護區績效評估指南》和《Marine Tracking Tool》。海洋保護區管理有效性評估中參考和應用最多的方法體系總結如下。

2.1WCPA框架

1997年，為了規范和統一保護區管理評價工作，WCPA提出了保護區管理過程中的5個環節(設計、管理、監測、評估、調整)和6個要素(背景、規劃、投入、過程、結果、效果)以構建保護區管理有效性的評價框架(表1)[2]。WCPA框架是國際公認的保護區管理評估研究的基礎框架，許多國家和地區的學者結合評價目的、保護區對象和保護區層次等方面的實際需要，開發了更加詳盡的評價方法[9-12]。

表1　WCPA評估框架

2.2自然保護區管理快速評估和優先性確定方法(RAPPAM)

2003年，WCPA和世界自然基金會(WWF)提出“自然保護區管理快速評估和優先性確定方法”(Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management，RAPPAM)[12]。

RAPPAM采用在利益相關者研討會上填寫“快速評估問卷”的方法進行評估。“問卷”參照WCPA框架的思路，包含背景、壓力與威脅、規劃、投入、過程、保護區系統等6個方面的19個要素、121個指標，通過問題引導評估者依據指標范圍、影響程度及持久性的高低分4個級別進行評價(y，m/y，m/n，n)，然后量化評估管理績效，并確定優先性。

該體系的指標雖多，但評價標準簡單，且采用基于經驗的評分方式，是一種快速的整體評價法。全球27個國家的1 000多個保護區已運用該方法進行管理評估實踐[13]。

該體系對海洋保護區評估具有一定的借鑒價值。應用于海洋保護區的管理評估中，可以使決策者對保護區系統面臨的威脅與管理現狀有一個快速的整體了解，識別管理工作的薄弱環節，明確未來管理工作的優先方向，方便保護區系統內各保護區的比較[13-14]，促進改善保護區管理質量提升。但是該體系在管理結果方面的指標很薄弱，管理活動在社會、生態方面造成的影響方面的指標數量少，評價標準的也很籠統，不適用于單個保護區的詳細評價，對海洋保護區缺乏針對性。

2.3保護區管理有效性跟蹤工具(METT)

2003年，世界銀行(WB)和世界自然基金會(WWF)聯合發布“保護區管理有效性跟蹤工具”(Management Effectiveness Tracking Tool，METT)，該方法也是基于WCPA框架開發的[15]。

該方法首先根據數據清單收集各方面威脅因素的詳細情況。評價體系包含法規、規劃設計、投入、管理過程、社會與經濟影響、生態價值等方面的30個指標；每個指標設置4級評價標準，評價者參照標準描述對指標進行4級打分(0，1，2，3)；再結合加分項，最終得到各指標得分占總分的比例。

METT在指標設置和實際操作上注重定期回顧性評價，通過多次重復評估對管理有效性進行動態跟蹤，分析管理水平的變化趨勢并識別相關影響因素[15]；與RAPPAM相比，更加注重對過程的監測，還涉及了土地與水資源規劃、保護區經濟效益、生態價值的考量。該方法在至少86個國家的1 150個保護區做過1 500次評估實踐[16]。

將該方法體系應用于海洋保護區管理有效性評價中，可以跟蹤保護區的動態變化，分析管理水平的變化趨勢并識別相關影響因素。若應用于海洋保護區，還應根據海洋保護區的特性進行調整，如保護區內“交通與服務廊道”“棲息地分隔”“保護區破碎化”等指標可能不符合海洋保護區水域開放性和連通性的特點。

2.4海洋保護區打分卡(Marine Tracking Tool)

世界銀行與世界自然基金會在2004年發布的“海洋保護區打分卡”(Score Card to Assess Progress in Achieving Management Effectiveness Goals for Marine protected Areas)是基于WCPA 框架和METT方法體系調整而來[17]。

該法廣泛使用保護區文獻數據、保護區管理員評價和其他獨立個人評價等數據來源，評估前需要列一個保護區數據清單，說明保護區概況，然后由保護區管理人員打分、利益相關方進行快速、簡易、低成本評價[17]。評價分為背景、規劃、投入、過程、結果、效果6類管理要素，設置34 個問題，給定4級賦分(0，1，2，3)的評價標準，部分要素還增加加分項。最后6類管理要素被分別計算以評估管理績效。

與METT相比，增加了利益相關者參與機制、環境意識、利益相關者滿意度等指標，體現對保護區社會關系、社會影響的關注。該法在歐洲有較廣泛的應用[18]。

該體系針對海洋保護區調整了指標的設定，但是總體來看與WCPA框架和METT大同小異，大部分指標評價標準中僅是將“保護區”替換成“海洋保護區”，對于海洋的特殊屬性沒有充分的反映，缺乏針對性。如缺乏反映水質、沉積物底質等具有海洋生境特點的指標，管理的生態效果方面的評估也仍然薄弱。

2.5IUCN海洋保護區管理績效評估指南

2004年，世界自然保護區委員會(IUCN)編寫的《海洋保護區管理績效評估指南》(《How is Your MPA Doing》)中基于WCPA框架提出了一套指標體系[19]。

該體系包括生物物理、社會經濟、管治3個方面的42個指標，用于評估保護區目標的實現程度。各個指標與保護區的總體目標及具體目標相互聯系，每個指標對應反映一個或多個具體目標的完成情況。該方法體系不僅闡述了實施評價的流程，還包括對所有指標的逐一介紹、評價結果呈現等，是一個工具箱式的方法體系。其評價方式包括多種手段的協調使用，包括定性描述、定量打分、實際監測等。

與其他方法體系相比，IUCN指南的最大特點在于同時關注生物物理指標、社會經濟指標和管治指標，指標體系有較大差別。IUCN評估指標體系是目前國際上最為權威和全面的海洋保護區管理績效評估體系，為世界各地的海洋保護區管理者和保護者實施適應性管理，提高管理效率提供了參考[19]。據不完全統計，截至2013年，全球已有200多個保護區使用了該評估體系。此后的海洋保護區管理評估研究多參考這一體系[20]。

該體系的指標針對海洋保護區的特點進行設計，針對性強，能夠反映海洋保護區的特點；而且能夠較全面地評價海洋保護區生態、社會經濟、管治等方面的效果。但由于指標評估方法和結果呈現復雜，定量和定性摻雜，最終評估結果不能用一個量化的值呈現，不利于多個保護區的對比和單個保護區的跟蹤測評。

2.6中國《海洋自然保護區管理技術規范》

2004年國家海洋局發布的《海洋自然保護區管理技術規范》(GB/T 19571-2004)中提出一套“海洋自然保護區管理質量評價方法”，是我國首個全國性的由權威機構發布的海洋保護區管理評價方法[21]。

“方法”中設置了13個指標，提供每項指標狀態的描述及相應的賦分標準供評價者參考。評價過程中由保護區工作人員填寫“管理績效追蹤調查表”中的數據單、評估表、指標賦值、其他說明。指標總分100分，將質量評價總分結果劃分為4個等級，評定優劣。

該評價體系采用工作人員基于經驗的主觀評價，指標簡易，概括性強，對中國各地相關研究和實踐提供了參考。但是完整原樣地應用該方法的案例比較少見，中國多數保護區管理績效評估案例是參考國內外主要評估體系，結合當地特點調整，構建適合案例本身的評估體系來使用。

該體系針對海洋保護區設計，尤其是“資源保護效果現狀”指標中還考慮到不同海洋保護區類型的差異，對野生生物、生態系統、自然歷史遺跡等不同類型海洋保護區的差異，對資源狀態進行有區別的描述和評價。但是該法缺乏利益相關者參與機制、保護區監測評估、管理的社會和生態效果方面的評價；評估主體是保護區工作人員，比較單一，缺乏全面性、客觀性；指標評分標準中雖然對指標狀態進行描述，但是表述比較籠統，可能使評分者感到模棱兩可，不夠明確。

3　討論

基于上述，對保護區管理有效性的理論基礎、評估指標體系和海洋保護區管理有效性評估研究和實踐等方面的問題進行討論。

(1)目前國內外海洋保護區評估方法研究漸增，包括各國各地的組織機構開展的研討實踐，以及專家學者的研究，但大部分借鑒WCPA框架和原有全球通用體系，缺乏有力的理論基礎。理論基礎的缺失將影響管理有效性的全面和深入評估，因此有必要開展保護區管理有效性理論基礎的研究，從而明確有效性評估的內涵和評估內容，并指導評估指標體系的構建。

(2)多數評估方法體系側重于管理背景、投入和行為的評估。然而，無論管理步驟做得多么完善，如果保護區生境一直沒有得到改善，生物多樣性不斷下降，那么保護區就沒有達到它的目標，不能稱之為有效管理[22-23]。目前大部分體系對保護對象實際保護狀況的評估比較薄弱，評價指標體系中缺乏生態完整性評價指標。另外，社會協調發展也是評估海洋保護區管理的重要方面，應該適當增加社會影響，特別是利益相關者影響方面的評估指標。

(3)盡管WCPA框架和國際常用評估體系一定程度上為海洋保護區的管理有效性評估提供了基礎和參考，但是海洋環境與陸地有很大差異，水域環境更具開放性和連通性、水質和沉積物底質的變化對保護對象及其生存環境影響顯著[6]，海洋保護區涉及的保護物種更豐富，在新的發展形勢下與漁民生計、海洋經濟發展等各方的矛盾更為復雜，加上目前各國各地各層級的海洋保護區管理狀況參差不齊，種種狀況使得海洋保護區管理面臨更為嚴峻的挑戰，大量海洋保護區的管理有效性需要得到恰當、完整的評估。因此需要更多針對海洋保護區甚至不同類型海洋保護區的管理有效性評估體系的研究和實踐。

總的說來，盡管目前海洋保護區評估普遍關注了管理投入、管理計劃的制訂和落實以及保護區管理的結果和效果，能夠發現管理上的不足和需要，但由于各評估體系側重點、適用情況和面向海洋生態環境特點的針對性存在差異，加之各地海洋保護區的自然條件、保護區分類方式、管理模式和評價需求等不盡相同，當前國內外并沒有一種普適的海洋保護區評價體系[22，24]。基于海洋保護區管理有效性評估存在的問題，相關的研究和實踐需要進一步尋求理論基礎，詳細研究和甄別海洋保護區的特性，構建針對海洋保護區的海洋保護區管理有效性量化評估體系，以適應日益增長的海洋保護區管理的監測評估需求，推動海洋保護區管理水平和管理成效的提升。

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On the Progress of Management Effectiveness Evaluation Systems for Marine Protected Area

HONG Xiaoqiao1，FANG Qinhua1，2

(1. College of the Environment and Ecology，Xiamen University，Xiamen 361102,China；2. Coastal and Ocean Management Institute，Xiamen University，Xiamen 361102,China)

Management effectiveness evaluation is vital to understand the management situation and improve the management level of marine protected area. The prevailing evaluation systems include WCPA framework, RAPPAM, METT, Marine Tracking Tool, IUCN Guidebook for evaluating marine protected area management effectiveness and China’s “Technical Specification for the Management of Marine Protected Areas”. In this paper, the differences of characteristics, applicability and deficiency in evaluating practice of the above systems were reviewed, and the problems existing in current evaluation systems and practices were discussed to provide a reference for further study.

Marine protected area，Management effectiveness，Evaluation systems

洪曉巧，碩士研究生，研究方向為環境系統評估，電子信箱：hxqjdi2012@163.com

方秦華，副教授，博士,研究方向為海洋環境管理,電子信箱: qhfang@xmu.edu.cn

P7

A

1005-9857(2016)02-0095-06