新常態下農村基層治理模式轉型

李圣軍

(濟南大學 商學院，山東 濟南 250002)

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新常態下農村基層治理模式轉型

李圣軍

(濟南大學 商學院，山東 濟南 250002)

目前，中國農村治理進入新常態，主要表現為城鄉人口雙向流動、農村財產權市場化、農村成員權二元化和農村黨建工作重要性日益突顯，農村開始從“靜”向“動”轉變。農村政經社“三位一體”的傳統治理模式建立于“靜”的基礎之上，呈現出政經社高度一體，治理方式行政化、決策方式集權化、管理內容綜合化的特點；而新型“協商民主”治理模式則建立于“動”的基礎之上，其特點概括為：黨支部統一領導、政經社相對分離、群眾組織積極參與。在“協商民主”治理模式下，各類組織宏觀一體、微觀獨立，保持“形散而神不散”。

新常態；農村基層治理；模式轉型

黨的“十八大”以來，我國經濟社會發展進入一種新常態，“四個全面”戰略即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨成為新時期我國經濟社會發展的新指導思想。在新常態下，我國農村基層治理也面臨著前所未有的挑戰，傳統的農村基層治理模式是以人口不流動、財產不轉移、集體經濟不發達為前提的，采取的是政經社“三位一體”的治理模式；而在新常態下，城鄉一體化、人口城鎮化、財產權市場化、成員權二元化日益強化并形成趨勢和潮流，傳統治理模式因其運行條件逐步消失已不適應農村經濟社會發展出現的各種新情況和新問題，急需向政經社相對分離的“協商民主”治理模式轉型。

一、農村治理“新常態”

農村治理是整個國家治理的重要組成部分，其具體治理模式則因時因勢而不同，在 “四個全面”戰略深入推進的宏觀背景下，農村經濟社會的一系列變化和城市經濟社會發展方式的轉型都對農村治理提出了新的挑戰，農村治理也終將隨著整個國家經濟社會發展的形勢變化進入一種新常態。從內容角度，農村治理的“新常態”可以概括為以下四個方面，分別為城鄉人口雙向流動、農村財產權市場化、農村成員權二元化、農村黨建工作重要性日益突顯。

(一)城鄉人口雙向流動

在傳統城鄉分割的二元經濟社會體制下，城鄉人口流動渠道少，流動規模小，城鄉之間存在一條難以逾越的鴻溝，鄉村人口基本穩定。而在新的歷史時期，城鄉人口流動成為一種新常態。2014年，我國流動人口達到2.53億。同時，我國目前正處在城鎮化加速推進的階段，在以“人口城鎮化”為核心的新型城鎮化推動下，我國未來三十年將出現大規模的人口城鎮化浪潮，大量的農村人口將向城鎮轉移；此外，由城到鄉的人口“單向流動”模式最終會轉變為城鄉人口“雙向流動”的模式，“逆城鎮化”與“城鎮化”將并行推進，農村基層組織的服務對象將由戶籍人口向常住人口轉變。

(二)農村財產權市場化

在歷史積累和土地集體所有的共同作用下，農村沉淀了大量集體資產，在主體權能受限、市場發育滯后和政府嚴格管控等多種因素作用下，農村大量財產權沒有成為農民增收的來源。而在新的歷史時期，增加農民財產性收入已成農民增收的戰略舉措，各種農村財產在確權頒證的基礎上，權能逐步增加，可流動性日益增強，農村土地承包經營權物權化，開始大規模流轉并逐步賦予抵押權能，宅基地使用權允許村內交易并逐步完善退出機制、集體經營性建設用地開始允許直接入市、集體經營性資產逐步推進股份化改制，在市場化的推動下，農村大量資產開始與農村社區脫鉤，農村財產與農民脫鉤，從而面向城鄉直接入市交易成為大勢所趨。

(三)農村成員權二元化

在農村人口不流動和集體財產不能交易的前提下，農民的經濟成員權和社區成員權高度同構化，兩種成員權基本是合二為一的，住在農村的農民作為一個集體擁有其所在社區的所有集體資產，既是社區成員又是集體財產的所有者，以社區成員權獲取社區集體財產的所有權或使用權。而在新的歷史時期，“增人不增地，減人不減地”的原則成為一種正式的制度安排,集體經濟組織成員權與農村社區成員權分離。[1]同時，城鄉人口開始大規模流動，隨著土地承包三十年不變和集體財產確權到人及市場流轉，部分社區成員(土地承包后嫁入本村的婦女、新生兒童、住在農村的城市人和外地人等)不再是集體財產的所有者即不擁有經濟成員權，卻擁有社區成員權；而部分集體財產所有者(土地承包后外嫁他村離開的婦女、進城定居者、本村人去世后的外村繼承人等)不再是社區成員即不享有社區成員權，卻擁有經濟成員權。在農村財產確權到人且與社區脫鉤和財產人口自由流動的共同作用下，農村經濟成員權和社區成員權開始分道揚鑣，二元化的傾向日益明顯，且有逐步深化的傾向。

(四)農村黨建工作重要性日益突顯

農村黨建工作是我國基層黨組織建設的重要一環，農村黨支部直接服務于廣大群眾，屬于同群眾直接接觸的最基層組織，但由于長期以來重視程度不夠、人員素質較低，導致農村基層組織軟弱渙散、年輕黨員缺乏、村干部青黃不接現象日益突顯，帶領農村經濟社會發展的領導核心作用沒有充分發揮。同時，農村傳統“三位一體”的治理模式與市場、資本相結合，也出現大量的村干部腐敗現象。因此，在新的歷史時期，在“全面從嚴治黨”的新戰略下，加強農村黨建工作刻不容緩，黨建工作不抓，黨支部領導核心作用不發揮，農村經濟社會發展將無從談起，從嚴治黨、狠抓黨建工作已成為目前農村治理新常態之一。

總體上，在“四個全面”戰略的指引下，我國農村經濟社會發展已經進入一種新常態，財產開始確權到人，且權能逐步增加，而人開始自由流動，財產權則不隨人的流動而取消，從而導致人、財產和社區逐步脫鉤，農村開始從“靜”向“動”轉變，而就在這動靜之間，則是天壤之別，意義重大，影響深遠。建立于“靜”基礎上的農村“三位一體”的傳統治理模式開始面臨越來越多的挑戰，日益不適應農村經濟社會發展的新常態，建立于“動”基礎上的新型“協商民主”治理模式則呼之欲出。

二、農村基層“三位一體”傳統治理模式

改革開放后，人民公社改革結束了鄉一級的政社合一體制，但沒有結束村一級政社合一的體制，村級基層治理保持了政經社合一“三位一體”的治理模式，除個別集體經濟發達的地區單獨成立集體經濟組織外，大多數農村均采取了村黨支部、村委會、村集體經濟組織“三套牌子、一套人馬”的組織架構，大多數村莊的村委會主任與村黨支部書記實行“一肩挑”，村集體經濟事務則由村委會負責管理，從而形成了“三位一體”的治理模式，從人民公社時期延續至今。在政經社合一的“三位一體”治理模式下，機構運行以村黨支部為核心，政經社高度一體，治理方式呈現行政化，決策方式呈現集權化，管理內容呈現綜合化，總體呈現出“一群人總負責、單個人多崗多責”的特點。

(一)政經社高度一體

從性質角度，村黨支部屬于政治組織，根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》，村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會選舉產生。根據《村民委員會組織法》，村民委員會屬于基層群眾性自治組織，村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。村集體經濟組織顯然屬于經濟組織，包括鄉鎮級、村級和村民小組三級集體經濟組織，擁有依法獨立進行經濟活動的自主權。同時，農村還存在共青團、婦代會、民兵等群眾組織。在“三位一體”的治理模式下，農村不同類型、不同性質、不同產生方式的組織機構由同一群人統一行使，政經社高度一體；同時，在政經社“三位一體”的架構中，農村集體經濟組織虛化[2]的問題日益呈現。

(二)治理方式行政化

從治理角度，村黨支部、總支部和黨的基層委員會作為黨的組織，根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，受鄉鎮黨委領導，即村黨支部與鄉黨委之間是上下級直接領導關系。根據《村民委員會組織法》，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，即村委會與鄉政府之間是指導關系，不是領導關系。集體經濟組織的設置更是鄉、村、組各管各的集體財產，彼此之間沒有領導關系，也沒有指導關系，屬于相互獨立的經濟組織。而在政經社合一的“三位一體”治理模式下，以村黨支部和鄉黨委之間的直接領導關系為切入點，以政經社合一為組織保障，村級治理呈現高度行政化的傾向，在鄉鎮領導和村民自治之間的天平上向鄉鎮領導一邊嚴重傾斜。

(三)決策方式集權化

在村級基層治理中，由于實施政經社一體、黨組織和村委會交叉任職，尤其是支部書記和村委會主任“一肩挑”，再加上村集體經濟組織缺乏而由村委會代行職責，導致村級事務決策呈現高度集權的特點，村委會書記兼主任享有黨務、村務、經濟事務、群眾事務等全方位的決策權，真可謂是一言九鼎，這種決策方式與當前村干部腐敗有密切的關系，絕對的權利容易導致絕對的腐敗，這種高度集權的決策方式不僅容易導致決策失誤、經濟尋租、利益輸送，從而惡化干群關系，更沒有發揮村委會這一群眾自治組織的矛盾緩沖作用，而且導致矛盾集中導向政權機關，使得社會矛盾頻發，社區治理面臨嚴重挑戰。

(四)管理內容綜合化

在“三套牌子、一套人馬”的治理模式下，村黨支部管理農村方方面面的事務，由于村委會主任只能在本村戶籍人口中產生，在“一肩挑”的制約下，導致村黨支部書記、村委會主任只能在本村范圍內選拔，而村委會既要負責村級公共事務和公益事業，還要負責村集體經濟的發展和壯大，這就要求村支部書記兼主任既要懂政務、村務又要懂經濟事務，既要服務社區農民又要參與市場經營，小范圍的選拔與綜合素質的要求，導致村級治理專業化水平低、治理能力低和經營效率低。在鄉村治理難度加大、經濟形勢復雜多變、農民要求越來越高和黨建力度越來越大的形勢下，村級組織管理內容綜合化已不適應新形勢。

總體上，農村基層“三位一體”的傳統治理模式是以農村事務專業性較低、農民素質不高、人口流動較少、集體財產不流動為前提的，“三套牌子、一套人馬”的模式雖有利于節省人員成本，提高決策效率，但在新的歷史時期，政經社高度合一的模式已不適應村民民主意識增強，村級治理和經濟管理專業化要求加強，人口、財產和社區逐步分離的新趨勢，行政化、集權化和綜合化的傳統治理模式急需向協商民主的治理模式轉型。

三、農村基層“協商民主”新型治理模式

千百年來，我國農民世世代代最強的追求理念便是平均主義，新中國成立后，無論是建國初期的“平均地權”還是改革開放后的“均分土地”，都體現著強烈的平均主義理念。但在財產權確權到人并可抵押、可繼承和市場競爭日益深入的新形勢下，農村分化日益嚴重，同一個村莊內部也出現了不同的利益團體，存在不同的利益訴求，傳統“三位一體”的治理模式越來越難以適應農村治理的新形勢和新要求，而新型的“協商民主”治理模式則可以協調不同利益集團的利益訴求，并在不同利益訴求基礎上尋求最大公約數，達成共識，從而維護農村的穩定，調動農民積極性，共促農村經濟發展。基于我國農村治理現狀，新型“協商民主”治理模式可以概括為黨支部統一領導、政經社相對分離、群眾組織積極參與，村黨支部宏觀規劃整體把握，村委會專司社區公共事務，集體經濟組織專司經濟事務，群眾組織專司群體事務，各類組織宏觀一體，微觀獨立，保持“形散而神不散”。

(一)黨支部統一領導

村黨支部是農村各類組織、各類事務的領導核心，轄區范圍內的所有組織、所有人、所有事均必須在黨支部的領導之下。作為鄉黨委的下級機關，村黨支部直接接受鄉黨委領導，必要時，村黨支部書記人選可以不受本村戶籍人員的約束和限制，在鄉黨委的組織協調下，在較大范圍內統一選拔德才兼備的黨員或者干部擔任村黨支部書記，特殊村可以由鄉鎮領導干部直接擔任村黨支部書記，從而解決農村黨員人員少、素質低、年齡大的缺陷，提高村黨支部對農村事務的領導能力，帶動農村經濟社會的發展。村黨支部作為領導核心，首先要加強黨建工作，加強農村黨員隊伍的建設，真正做到“全面從嚴治黨”，切實發揮村黨支部的領導核心作用，提高農村黨員隊伍的素質，強化黨員隊伍在群眾中的良好形象。其次，制定村莊發展規劃，履行《中國共產黨農村基層組織工作條例》第九條的各項職責，村黨支部形成的決議應側重于宏觀、框架和規劃，具體事物則由村委會、集體經濟組織、群眾組織根據各自職責具體細化，按各自章程和法規辦事，切忌大包大攬，高度集權。

(二)政經社相對分離

農村政治、經濟、社會組織在各自職責權限內相對獨立運營，村黨支部按黨的規則運行，村委會按自治組織規則運行，經濟組織則按經濟規律運行，在村黨支部的統一領導下，各組織各司其責。

——村委會作為全體村民選出的自治組織，按照“全面依法治國”的要求，嚴格按照《村民委員會組織法》行使職權并履行職責。鄉政府和村黨支部都應維護并保障村民的自治權，村黨支部形成的重大決議應按規定通過村民大會或村民代表大會討論，該表決的表決，該修改的修改，形成全體村民的意志或通過村民大會的表決后，再由村委會具體實施，不能以黨決議代替村自治，按法律要求應遞交村民大會討論的事項和應公開的事項，必須嚴格依法辦事，村黨支部不僅不能以黨壓法，還必須帶頭守法，尊重并維護村委會依法辦事。村委會主任則由村民大會選舉產生，對全村常住人口負責；是黨員的進入村黨支部領導班子，不是黨員的經考核合格的發展入黨，然后進入村黨支部領導班子。同時，村委會只不過是一種農村社區的自我管理組織，既不是經濟實體又沒有法人地位，[3]因此，不能從事具體的經濟事務。

——無論是村級集體經濟組織還是村民小組集體經濟組織，在村黨支部領導下，專門負責村集體經濟的發展壯大事務，與村委會是平行機構，不受村委會的直接領導，嚴格按照經濟規律參與市場競爭，通過優勢劣汰、公平交易和市場競爭，尋求最大的經濟利益。按照《企業法》的要求設置內部機構，企業管理層對股東負責，向股東分紅，并定期召開股東大會。根據集體資產確權到人的原則，從目前農村集體資產尤其是土地集體所有的現狀出發，村委會可以從集體經濟組織收益中提取一定的比例用于社區公共事務發展。同時，黨的十八屆四中全會明確提出制定《集體經濟組織條例》的計劃，具體內容尚不得而知，但強化集體經濟組織自主權甚至享有法人財產權則是大勢所趨，村黨支部、村委會則應支持村集體經濟組織依法行事。集體經濟組織負責人可按經濟規則通過市場公開聘任的方式產生，按照經濟方式進行考核。

(三)群眾組織積極參與

婦聯、共青團和民兵是產生于群眾、服務于群眾的群眾組織，群眾組織不同于政治組織、經濟組織，也不同于自治組織，有其自身的運行規則和運行規律，必須堅持自愿參與、自由參與的原則，通過情感、利益、興趣等手段將特定群體聯系在一起，共同維護群體的利益。因此，村黨支部必須在統一領導下，充分尊重群眾組織的自主權，不采取行政方式強行干涉，命令約束，而是采用引導、指導的間接方式充分發揮群眾組織的積極作用。在農村“協商民主”的新型治理架構下，群眾組織接受同級黨支部的領導，村委會對群眾組織則沒有直接領導的權力，但是，群眾組織可以受村委會的委托具體從事一些與自身聯系群體密切相關的事務，比如委托婦聯開展婦女技能培訓、婦女創業、婦女權益保護等工作。從工作經費角度，村級群眾組織工作經費應由縣鄉財政負責解決，對于集體經濟實力較強的村莊，可以給予部分工作經費補貼。群眾組織作為黨支部聯系群眾的橋梁和紐帶，主要發揮政策宣傳、調節糾紛、權益維護、獻言獻策、矛盾化解等職能，但沒有行政強制權力。

總體上，在農村基層“協商民主”的新型治理模式中，黨支部是領導核心，村黨支部、村委會、村集體經濟組織、群眾組織負責人原則上不允許交叉任職，各按各的職責和類型運行，但村委會、村集體經濟組織負責人、群眾組織負責人原則上進入村黨支部領導班子，共同組建一個領導集體，統一在黨支部領導下開展工作，負責黨建工作和宏觀戰略規劃工作，管控村莊經濟社會發展的大方向，村委會、村集體經濟組織、群眾組織均為平級機構，彼此之間有業務交叉，但互不隸屬，各按各的法律規則辦事，在黨支部協調和統籌下，各司其責，密切配合，發揮各自的比較優勢，共同推動農村治理的科學化和現代化。除村委會主任必須由本村戶籍人員擔任外，黨支部書記、集體經濟組織負責人、群眾組織負責人原則上都可以突破村莊范圍選賢舉能，從而組建一個專業化水平高、業務素質強、分工明確、配合默契的高效村黨支部領導班子，從根本上提高村莊治理的水平和能力。

四、分析結論

目前，我國經濟社會發展進入了新的歷史階段，在經濟發展進入“新常態”的同時，農村基層治理也進入了新常態，主要表現為以下四個方面，分別為城鄉人口雙向流動、農村財產權市場化、農村成員權二元化、農村黨建工作重要性日益突顯。在新的歷史時期，農村財產開始確權到人，農村人口開始自由流動，農村人、財產和社區逐步脫鉤，農村開始從“靜”向“動”轉變，建立于“靜”基礎上的農村“三位一體”的傳統治理模式開始面臨越來越多的挑戰，建立于“動”基礎上的新型“協商民主”治理模式則呼之欲出。在傳統“三位一體”的治理模式下，政經社高度一體，治理方式行政化，決策方式集權化，管理內容綜合化，呈現“三套牌子、一套人馬”和“一群人總負責、單個人多崗多責”的特點。與此相對應，建立在“動”基礎上的新型“協商民主”治理模式可以概括為黨支部統一領導、政經社相對分離、群眾組織積極參與，村黨支部宏觀規劃整體把握，村委會專司社區公共事務，集體經濟組織專司經濟事務，群眾組織專司群體事務，各類組織宏觀一體，微觀獨立，保持“形散而神不散”。

〔1〕 高丹桂.農村土地產權制度的歷史演進及變遷趨勢—所有權和用益物權資產化進程的前提、方向和關鍵障礙[J].山西財經大學學報，2012(3):51-53.

〔2〕 李勇，楊衛忠.農村土地流轉制度創新參與主體行為研究[J].農業經濟問題，2014(2):75-80.

〔3〕 翟研寧.農村土地承包經營權流轉價格問題研究[J].農業經濟問題，2013(11):82-86.

(責任編輯吳星)

TransformationofRuralGrassrootsGovernanceundertheNewNormal

LISheng-jun

(UniversityofJinan,Ji'nan,Shandong250002)

Atpresent,Chinaruralgovernancecomesintonewnormal,whichmainlyappearsfourcharacteristics,urbanandruralpopulationtwowayflow,ruralproperlymarket,ruralmemberbinaryandruralpartyconstructionworkbecomesmoreandmoreimportance,ruralischangingfrom"static"to"dynamic".Ruraltraditiongovernancemodeofpoliticeconomicandcooperative"trinity"establishedonthebasisof"static",whichappearsfourcharacteristics,politiceconomiccooperativeintegrative,governancemethodadministrative,decision-makingcentralized,managementcontentscomprehensive,thenewgovernancemodeofdeliberativedemocracyestablishedonthebasisof"dynamic",whichappearsthreecharacteristics,unifiedleadershipofparty,relativeseparateofpoliticeconomicandcooperative,activelyparticipateofmassorganization,underthemodeofdeliberativedemocracy,allkindsoforganizationsmacro-integrationandmicro-independence,whichmaintainshapescatteredandgodintegrate.

newnormal;ruralgrassrootsgovernance;modeltransformation

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.012

2016-05-10

國家社會科學基金重點項目“農業現代化體制機制創新與工業化、信息化、城鎮化同步發展研究”(13AZD003);教育部人文社科項目“財產權市場化、成員權二元化與農村基層治理轉型研究”(15YJA790013)。

李圣軍(1981—)，男，山東齊河人，博士，濟南大學商學院講師，研究方向為：鄉村治理，產業政策分析。

C916

A

1007-6875(2016)03-0063-05

網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.012.html網絡出版時間：2016-06-2015：30