社區應急管理的定位研究

余樹華，周林生

（廣東省綜合改革發展研究院，廣東廣州510410）

社區應急管理的定位研究

余樹華，周林生

（廣東省綜合改革發展研究院，廣東廣州510410）

社區在應急管理體系中的定位問題，本質上也是政府應急管理與社區應急管理的關系問題。社區居委會、村委會是基層應急管理的主體，是我國基層應急管理體系中最重要的組成部分，是通過協議與政府進行應急管理緊密合作的伙伴，是基層政府綜合應急指揮中心或指揮部領導團體的核心成員。在應急準備、預測預警、應急處置、恢復重建全過程中，社區發揮著重要的組織、指揮、協調和輔助作用，直接關系到社區應急管理的效率乃至成敗。

社區；應急管理；定位

在政府主導和行政強制性特征突出的應急管理體系中，基層社區應急管理的定位往往會被弱化。但是，在地震、臺風、洪澇、雪災、流行性疫情等涉及面廣、破壞力大的災難事件過后，人們常常都會反思一個問題：社區的力量在哪里？社區是否只能充當被救援的對象？社區在應急管理和救援中是否應該有所作為？大量的應急救援實踐表明，政府和專業救援隊伍的應急管理和救援行動，無論在時間上還是在空間上都存在一定的局限性。社區不應該僅僅作為突發事件的發生地，社區居民也不能僅僅作為突發事件的當事人或被救助對象，社區更應該成為應急管理的一個前沿陣地，處于陣地前沿的、與自身生命和財產利益攸關的社區居民更應該成為應急管理和救援的第一響應人，成為自救互救的一支主力軍。社區能否積極參與、有效配合，甚至在某些關鍵環節主導本轄區的應急管理和救援工作，直接關系到應急管理的效率乃至成敗。正是應急實踐對社區全程、全力參與應急管理和救援有一種剛性需求，決定了社區在應急管理體系中的定位不僅不能被弱化，而且還應該賦予社區超出一般社會組織定位的體制安排，這就是本文要重點研究的問題。

一、專家學者對社區應急管理定位的研究

研究社區應急管理定位，有三個重要因素是必須考慮的：（1）政策和法律對社區相關組織的定性和定位；（2）國家應急管理體系對各有關應急機構、應急主體的制度安排；（3）社區應急管理本身的特點和客觀需要。

社區應急管理的定位首先取決于政策與法律對社區相關組織的定性和定位。民政部 《關于在全國推進城市社區建設的意見》（2000）中，對社區的性質和范圍做了規定：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”［1］《中華人民共和國城市居委會組織法》（1990）第二條對社區相關組織進行了定性和定位：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。［2］

需要說明的是，組織法沒有對社區進行定位。《中華人民共和國突發事件應對法》（2007）［3］中甚至沒有提及社區的概念，原因主要在于社區不是一個法定組織。但是，《國家突發公共事件總體應急預案》（2006）［4］、《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》（2007）［5］等文件中都采用了社區的表述，并把社區作為一個相對獨立的主體，與企事業單位等概念并列，針對性地提出了很多具體工作要求。實踐中以社區代指居 （村）委會等社會組織及其轄區，已經約定俗成。因此，本文研究的社區，從區域意義講，是指一定范圍內人們所組成的社會生活共同體；從組織意義講，是指轄區的主體為居 （村）委會等社會相關組織。法律對居 （村）委會的定性和定位，可以理解為對社區的定性和定位。

社區居委會、村委會的定性和定位，對專家學者關于社區應急管理定位的研究產生了重要的影響。很多專家以此定位為基點，對我國應急管理體制機制、管理機構和各類社會組織包括社區的定位問題進行了大量研究。不過，到目前為止，還沒有發現有關社區應急管理定位的統一、完整和明確的描述，只有一些類似定位的觀點或概念，大體有以下幾種：

（一）基層、基礎、輔助、動員、引導

這是很多研究者立足社區居 （村）委會的基層和自治地位，對社區應急管理定位的通常表述。如董瑞華 （2004）［6］、劉嚴萍、王震等表述為（2014）［7］“基礎作用”。鄭毛景、劉欣等 （2014）提出的社區全員參與。［8］而陶鵬 （2015）則強調，動員社會力量參與，同時要對社會力量的介入行為進行有效引導，避免造成失靈情況。［9］社區的 “基層、基礎、輔助、被動員、被引導”角色，幾乎成為政府應急管理的主流意見和大多數專家的代表性觀點。

（二）主體、主導

社區是否為應急管理主體？政府是否應該把社區應急管理權力交給社區？這是社區定位的一個關鍵問題。王俊東、楊濤 （2014）等不少專家學者對在應急管理中政府作為 “唯一主體”提出了異議，認為 “這種處理危機主體過于單一的應對模式限制了應急體系的作用。”［10］鑒于單一主體的弊端，王慶丹 （2014）［11］、韓喜雙 （2009）［12］等不少專家學者提出了構建應急管理多元主體、強化橫向應急協作的觀點。強調應急管理主體多元化，主要是為了激發社區、社會組織這些最基層、應急救援最前沿力量的活力，健全完善我國公共安全應急管理體系。邱孝 （2009）認為：“政府應急管理不應該僅僅是政府的應急管理，也是全社會的應急管理，政府應急管理的組織結構設計不能僅僅針對政府自身，還應該包括公民、企業、非盈利性組織等其他危機應對主體。”［13］

一般認為，應急指揮、主導一定是政府的功能，但是有些專家不以為然。在危險預防、發生、處置、恢復等環節中，社區內部應有一個指揮、主導與協調的功能，否則內部就會是一盤散沙。因此，比主體一說更激進的是，認為社區甚至成為應急管理的主導。馬英楠 （2007）在分析了社區應急管理存在的問題之后指出，社區 “在國家應急管理體系中發揮著重要的輔助甚至主導作用”。［14］

（三）分工、互補、合作

李菲菲、龐素琳 （2015）等是比較明確地提出社區組織在應急管理體系中定位問題的專家之一，她們認為政府、社區、居民、企業等多種應急管理主體的角色定位問題是困擾社區應急管理的難題，主張在治理理論視角下，重新定位各主體的角色，構建一個 “開放、協作、功能互補的”治理網絡和社區應急管理建設模式。［15］申霞 （2012）則基于政府管理體制有時難免出現僵化的特點，提出政府和非政府組織必須分工應對災難的看法，認為災難的發生往往無前兆，單靠政府的處置往往會出現低效、資源浪費、公眾的特殊需求被忽視的情況，這樣社會自治組織的靈活、專業、貼身服務可彌補政府缺陷：“政府處理框架性的工作，非政府組織則關注更能體現人文關懷的細節。”［16］王慶丹（2014）［17］，岳經綸、李甜妹 （2009）等提倡構建政府與社區及各種社會組織的 “應急管理合作式治理模式”。［18］

（四）角色多重、互換

也有些專家從動態的角度看待主導權問題，他們認為在各個應急管理環節中，應急指揮、主導與協調的主體是動態的，應急管理過程中的角色不是固定的，而是根據需要進行互換的，表現為多重角色。美國威廉·L．沃教授 （2008）在我國報刊上撰文提出，災害應急響應是很特別的活動，在大的應急管理活動中，應急管理者或指揮者是首席執行官或其代理人，而在小的應急場合中，應急管理、指揮和應急響應的角色也許是重合的，“消防隊長、警長或他們的下屬不僅是應急管理者，也是應急響應者”，二者的邊界并不一定是確定的，“它需要有組織的非政府行動者、政府行動者以及組織良好、長期存在的應急團體共同參與。沒有哪一種力量擁有全部的控制權……不管政府是否許可，非政府組織都會做出響應；不管有無政府的邀請，志愿者都會到場”。［19］

二、政策和法律關于社區應急管理的定位

國家應急管理體系對各有關應急機構、應急主體的安排，直接關系到社區應急管理的屬性問題，也關系到政府應急管理與社區應急管理的關系問題。因此，應急管理的政策和法律對社區應急管理的定位，是研究社區應急管理定位問題的重要依據。然而，縱觀我國目前應急管理的相關政策和法律，除對體制內各應急主體的性質、責任和權重有所界定外，對體制外的社區等自治組織，政策和法律方面僅提出了一些具體的要求及其應該發揮的作用，這些要求和作用有的比較接近或類似于定性和定位，但仍然沒有發現有關社區應急管理定位的統一、完整和明確的描述。這些近似定位的表述主要有以下幾種。

（一）基層應急管理

《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（2006）中提出：“要以社區、鄉村、學校、企業等基層單位為重點，全面加強應急管理工作。充分發揮基層組織在應急管理中的作用。……地方各級人民政府和有關部門要加強對基層應急管理工作的指導和檢查，及時協調解決人力、物力、財力等方面的問題，促進基層應急管理能力的全面提高”。［20］

這里，社區被劃歸為 “基層應急管理”的范疇。這種表述非常接近于一種定位，但嚴格來說，這還不算地位。“基層應急管理”僅僅是對社區應急管理所處層級的一種表述，不是對社區應急主體性質、責任和權重的描述。而且，這個概念是在“提高基層應急管理能力”的環節中提出的，不是在 “加強應急管理體制和機制建設”環節中提出的，因而不是應急管理體制意義上的定位或安排。

這一點，在國務院辦公廳 《關于加強基層應急管理工作的意見》（2007）中表示得較為明顯。意見在 “建立健全基層應急管理組織體系”環節中，明確提到的單位有：縣級人民政府、街道辦事處、鄉級人民政府、居委會和村委會等基層群眾自治組織、基層機關、社會團體和企事業單位。［5］意味著這些單位都屬于 “基層應急管理”的范疇。這中間有體制內的基層地方政府以及企事業單位、上級部門的派駐單位、國有企業等，也有體制外的居委會和村委會、社會團體和民營經濟組織等。很顯然，在基層里面，體制內的基層政府和組織，與體制外的居委會和村委會等基層群眾自治組織，二者在應急管理體系中的定位是不同的，意見雖沒有對它們進行不同的定位，但對它們各自的任務作了不同的規定。這進一步證明 “基層應急管理”不是一種定位，無法以此來區分各應急主體的性質、責任和權重。

（二）重要作用

強調充分發揮基層社區組織在應急管理中的重要作用，是政策和法律文件中對社區最多的類似定位的表述。

《中華人民共和國突發事件應對法》（2007）第五十五條強調：“突發事件發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當地人民政府的決定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序”。［3］

國務院 《國家突發公共事件總體應急預案》（2006）在快速反應、協同應對環節提到：“加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制”。［4］

值得注意的是，在國家總體應急預案關于組織體系、運行機制及其先期處置、應急響應、恢復與重建等關鍵環節中，均找不到社區的身影以及體制安排。僅在 “人力資源”環節提到 “要加強以鄉鎮和社區為單位的公眾應急能力建設，發揮其在應對突發公共事件中的重要作用”［4］，至于如何發揮作用，是在政府的這些 “辦事機構、工作機構”的外圍發揮 “重要作用”，還是與政府的這些機構一同戰斗、協同發揮作用，預案中也沒有明確規定。

可見，“重要作用”也不是社區的定位，僅僅是其重要性的一種表述。

（三）指揮和安排

《中華人民共和國突發事件應對法》第五十七條提到：“突發事件發生地的公民應當服從人民政府、居民委員會、村民委員會或者所屬單位的指揮和安排，配合人民政府采取的應急處置措施，積極參加應急救援工作，協助維護社會秩序”。［3］這里，賦予了社區居 （村）委會 “指揮和安排”地位，這是目前在應急管理的法律文本中給予社區最高的地位。

然而，在國人權力、權威意識較濃厚的氛圍之中，讓沒有行政權力或權威的社區肩負 “指揮和安排”權力依然難以想象。所以，嚴格地說，上述五十七條關于 “指揮和安排”的表述，屬于一種含混籠統、不甚嚴謹的說法。這句話一是可以理解為：“人民政府、社區居 （村）委會或者所屬單位 ‘協同’進行指揮和安排”；二是可以拆開來理解：“服從人民政府的 ‘指揮’和社區居 （村）委會或者所屬單位的 ‘安排’”。

這第二種理解在突發事件應對法第八條得到了印證：“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作；根據實際需要，設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件應對工作”。［3］可見，在真正的體制性 “指揮”安排中，“指揮”與社區居 （村）委會是不沾邊的。五十七條所謂的 “指揮和安排”，對于社區的意義重在“安排”，而不在 “指揮”，最多含有一些在社區局部范圍內指揮調度的意思或成分。因此，“指揮和安排”仍算不上對社區一種體制性的定位或安排。

三、國外社區在應急管理體系中的定位

發達國家的社區實行的是高度社會化管理體制，與我國社區在應急管理中的定位情況不同，發達國家的社區在應急管理體系中的定位比較清晰，所處地位也比較高，因而，社區在應急管理工作中的作用也很突出。主要原因是發達國家的社區社會化管理起步早，發育較為成熟，社區自治的權力相對較大，自治能力也比較強，政府財政以及社會慈善機構的支持也使社區獲得較多的經費來源。

美國社區工作的核心機構是社區委員會，委員必須是居住或工作在本社區、并具有一定號召力和威望的人，他們都是兼職和義務的。社區委員會的權力很大，“主要負責社區福利，參與社區財政預算的評估，制定社區需求目標和工作計劃，選舉社區委員會主席，確定社區會議日程和議題，與社區顧問團合作制定社區服務計劃，向市財政申請資金，提出社區管理人員雇用建議，監督社區工作人員的工作，處理社區辦公室日常工作和居民對社區服務的意見，監督社區資金使用等”。［21］

正因為社區在發達國家社會管理中所占分量比較重，所以，社區在這些國家應急管理體系中的定位也比較突出，主要有如下幾種表述：

（一）基本力量

社區、各類社會組織、企業、甚至家庭，在一些發達國家中被定位為應急管理的基本力量，受到各國的高度重視。這一定位與我們賦予社區的地位基本一致。

澳大利亞將社區定位為應急管理的 “基本力量”，為此，澳大利亞緊急事態管理署推行 “有準備的社區”計劃，要求社區或家庭做好應急物資、人力、預案準備，并使社區預案與地方政府應急預案相銜接，組織社區開展應急預案演習。

法國的消防隊伍是承擔救助任務的最重要力量，法國消防隊伍有24萬人，其中的85%為志愿者。可見社區和民間的救助力量在法國是重要力量。［22］丹麥也非常重視社區應急工作，他們創建的鄰里守望制度引起發達國家的普遍重視和廣泛推廣。9·11恐怖襲擊事件后，美國政府大力推廣這一計劃，旨在創造一種社區安全文化，讓 “每個人都為他人的安全著想”。［23］美國在推行社區版的“可持續減災計劃”的同時，還大力推廣 “有恢復能力的社區”計劃，他們強調社區在災害應急、災后恢復中的 “基礎性作用”，提倡社區利用自身資源開展自我救助的活動。［24］與此類似的社區睦鄰組織運動、市民梯隊行動計劃、社區應急反應小組、街區守護者、輔助警察、醫療預備隊等各種形式的志愿者應急服務也在發達國家廣為流行。

由民間志愿者組成的以色列國民護衛隊活躍在各個社區，成為政府應急的得力助手。

（二）協議合作

在應急管理過程中，一些發達國家通過政府制定相應的應急計劃，并與社區等社會組織簽訂災前雙邊或多邊互助協議的方式，明確雙方在應急管理中的權力和責任、應急物資征用程序及費用負擔方式等，建立起應急互助合作的關系，從而解決了社會動員的法制路徑和有效提升應急管理效率的問題。

美國各級政府通過與社區、民間組織、企業、應急專業人員、志愿者簽訂協議，構建了一個多方合作、共同應對危機的管理機制。［25］美國的應急協議合作方式甚至延伸到了政府之間，如 《州際應急管理互助協議》（EMAC），這是其政府管理體制的性質決定的。日本的政府部門通過簽署 《全國都道府縣在災害時的廣域救援協定》、都道府縣和市町村簽訂 《72小時相互援助協議》等方式，把政府與基層組織、社區、村等方面的聯合防災救災行動統籌起來，形成了全國范圍的重大突發事件應急聯動體系。［26］

協議合作是一種平等合作關系，不是上下級的命令與服從的關系，這種方式最適合、也最有利于理順政府應急活動與社區自治組織的關系。政府與社區建立協議合作關系，并不會降低政府的身份和權威，相反，還從法律層面理順了政府與社區的關系，強化了雙方的合作。事實上我國地方政府間已經建立了這種協議合作機制，《泛珠三角區域內地九省 （區）應急管理合作協議》就是一個很好的嘗試。如果 “條塊結合”的體制不能有效解決應急橫向合作問題，參考發達國家協議合作的模式，建立部門應急協議合作的機制，應該是一個比較好的出路。

（三）主持聯盟

以論壇、圓桌會議形式構建應急協調聯動聯盟，并由社區擔任主要領導角色之一，參與并主持聯盟的活動，是英國應急管理體系的一大特色。

英國有很多這樣的聯盟，其中2002年建立的“倫敦應急管理伙伴關系”聯盟頗具特色。這個聯盟與英國其他地方的聯盟所不同的是，它突出了社區的地位，“由社區和地方政府部部長和倫敦事務大臣共同擔任主席，大倫敦市市長擔任副主席”［27］，該聯盟通過區域應急管理論壇或圓桌會議方式開展活動，制定應急計劃，向中央政府報告工作，協調警務、消防、交通、公用設施等職能管理機構以及社區、志愿者等各方應急力量的關系。

英國的這種做法有兩點值得我們認真反思：一是把社區在應急管理體系中的定位提升到如此的高度，社區領導可以比大倫敦市市長的職務更高，這是難以想象的；二是這種以論壇、圓桌會議形式構建的應急協調聯動聯盟，也能有效解決應急橫向聯動協調問題。那么，我們依靠政府主導和強制性的行政力，更應該能夠解決聯動協調問題，恰恰相反，由于條塊分割，以不同災種構建的應急體系，在橫向聯動協調中往往出現一些問題，這里的癥結在哪里值得深究。國外的論壇、圓桌會議聯動協調模式值得我們借鑒。

（四）指揮動員

由于政府應急行動受到地域的限制，社區作為第一應急響應單位，在社區內擔負起指揮動員社區居民應對危機的角色，可以大大減輕危機的傷害程度，為政府和正規救援隊伍的工作創造良好的條件。

美國推行的社區版 “可持續減災計劃”中，除了示警、醫療急救等系統外，更重要的是還包括社區的應急管理指揮系統。美國的城市社區或村，與各級地方政府、駐軍、專業危機管理機構一樣，都擁有 “不同程度的危機管理指揮動員職責”。［28］社區是地區應急反應小組的重要成員之一，社區應急聯系部門由信息、行政或后勤、培訓等負責官員組成，他們可以直接向聯邦應急管理協調官匯報工作，也能與進駐社區應急救災現場辦公室的其他機構進行及時交流。可見，社區在美國應急管理體系占有舉足輕重的地位，政府并不擔心將部分應急管理的指揮權交給社區，或者與社區聯合共同執行應急處置的指揮職責，會導致什么混亂或失靈情況。

四、應急管理特點對社區定位的影響

從發達國家對社區應急管理的定位可以看出，影響社區應急管理定位的三個重要因素中，最重要的并不是社區自身的定位，否則在應急聯盟中社區領導的位置不可能比市長高，社區不可能與各級地方政府、駐軍、專業危機管理機構一樣，都擁有不同程度的指揮動員地位。災害、危機的慘痛教訓逼迫他們從實際出發，從社區應急管理本身的特點出發，認真考慮和滿足社區應急管理的需要，系統設計社區應急管理的功能和定位。他們還特別注重實際作用和地位的匹配，不會空談社區的重要作用，很少有那種 “作用大、地位小”的扭曲設計。在政策和法律方面，也能適應社區應急管理的特點和需要進行適時調整。

可見，社區應急管理本身的特點和需求，對社區定位應該具有決定性的影響。忽視這種影響，不僅僅是降低社區應急管理的地位，更危險的是降低了社區應急準備的等級，嚴重忽略了社區自救互救的功能與作用。

社區最貼近事發現場，是應急管理的前沿陣地，與政府、專業救援機構等應急主體相比較，社區應急管理至少具有以下五大優勢和特點。

（一）應急準備針對性和效果最佳

“防重于救”，這是應急管理的首要特征或最高境界。社區應急準備做得好，便可以達到很強的針對性，所產生的效果也可能最好。因為，除地震等不可抗力的自然災害外，社區的突發事件多是人為制造的災害，或者說多半是社區內部的安全隱患未能排除所導致的人為災害。天津港爆炸事件后，天津市政府決心全力推進安全天津建設，提出實施“主體責任、制度規范、設施建設、全員教育、信息管理和專家檢查 “5＋1’”安全監管措施”，并且寫進了政府工作報告。這個 “5＋1’”安全監管措施總體是值得肯定的，不過其中 “全員教育”的提法值得商榷。群眾當然需要安全教育，但是，如果群眾不了解自己生活在一種怎樣的危險環境中，群眾又如何有針對地采取預防措施呢？所以，社區中生活的群眾需要對自己生活環境的危險有知情權，對這些危險的監督、預防有參與權，因為這事關群眾自身的安全。深圳光明新區渣土受納場究竟可以壘多高？除了專家論證之外，有沒有公眾聽證的環節？有沒有動員群眾監督這些極度危險的渣土山？現在看來，群眾不僅僅需要安全教育，更需要的是公共安全 “全民動員或全員參與”。社區的安全隱患只有社區最清楚。如果想避免社區成為人為失誤造成的突發事件發生地，關鍵的就是要依托社區來做應急準備，甚至依托社區居民家庭來做應急準備，及時排除安全隱患，廣泛開展應急知識宣傳培訓。這樣的應急準備成本最低，效果最好。如果應急準備一直在社區的外部做，由政府控制在手里，這種應急準備對于社區來說就不是準備，不是預防，只能是事發后的應急救援。

回顧2006年國家頒布總體應急預案以來社區的狀況，很難發現社區在應急準備方面得到了明顯的改善，除增加了一紙預案外，很多社區在危險源識別與排除、應急隊伍建設、應急物資儲備、居民應急培訓演練等方面依然是無所作為，預案多是官樣文章，預測預警機制形同虛設。有專家對某地區進行調查發現，除了少量的防火設施，其他的裝備幾乎是空白。［29］這種狀況其實很普遍，而且至今沒有多大的改觀。這其中重要的原因，首先是與應急準備的資源由政府和專業機構控制分不開，也與社區應急準備不屬于國家指令性應急準備的范疇或定位有關，應急管理的全民動員或全員參與計劃要得到真正的落實還有很大的困難。

（二）社區可以做到第一應急響應

公共突發事件 “表現出高度的破壞性、衍生性、快速擴散性和不確定性等特征”［30］，使應急管理和救援的難度加大。因此，贏得救援時間，就是贏得生命，這是突發事件應急救援的重要特點和要求。在汶川、玉樹大地震的救援中 ，由于道路不通，政府和一些專業的救援力量無法及時趕赴現場，以致失去了許多救援的最佳時機。而社區就在救援現場，有條件做到第一應急響應，在最短的時間內開展救援活動。但是，對于沒有準備的社區來說，這個天然的優勢也形有實無。尤其在政府的救援形成一種習慣之后，居民除了等待和依靠外援，不可能做到積極作為。況且救援也是一種專業活動，對于傷員的院前救援，如果沒有一定的培訓和藥品、器械儲備，社區居民基本也是無法開展的。

這就表明，如果政府全包應急救援活動，沒有在體制和救援設施、物資安排上給予社區一定的空間和權限，多數社區就必然在應急第一響應中缺位。如果社區在政府組織的救援隊伍到達前，不能進行先期處置，開展及時有效的自救互救、社會疏導、控制事態的發展蔓延、減輕災害的損失，那么接下來的政府應急救援難度就會增大，負擔也會更重，災害的破壞力就會更大。

（三）社區掌握救援信息準確全面

在單位人向社會人轉變的過程中，城市在不斷發展壯大，社區外來人口、陌生人口日益增多，人流速度加快，新舊社區鄰里關系復雜、信息溝通困難。隨時掌握社情民意，是社區的基本職能。在災害爆發時，專業隊伍突然涌入社區，假如沒有社區的信息支持，社區現場救援指揮部里假如沒有社區的工作人員協同工作，救援行動很可能是盲人摸象。很多發達國家之所以吸收社區參與應急救援的指揮和組織工作，最重要的一點就是看中了社區的信息資源。同時，由于社區最貼近居民，相互了解且信任度高，社區應急組織者又是社區中比較有能力和威望的人，所以，社區在組織群眾轉移、救援中具有人情化的號召力，這是外來救援力量所不具備的。因此，是否賦予社區有限的指揮和組織職能，不僅僅是顯示政府有沒有胸懷的問題，更重要的是顯示政府的應急管理是否符合社區應急管理的特點和實際需要的問題。

（四）社區取得救援物資方便快捷

救援物資能否快速抵達，成為救援行動成敗的關鍵。如果能夠就近取材，社區是救援物資抵達的最快路徑。因此，國家應急救援物資儲備庫是集中在政府指定的區域，還是分散在社區之中，需要根據應急救援的特點和需要來做出決斷。我們認為，社區應該成為救援物資儲備的大本營，社區避難場所甚至可以與應急救援物質儲備功能進行整合利用，這是快速獲取救援物資最方便的途徑。居民家庭也應該進行一些基本的應急物資儲備，如滅火器、應急照明燈、急救藥包、急救斧、逃生繩等。

（五）社區參與恢復計劃事半功倍

社區災后恢復屬于社區應急管理工作的一部分，參與恢復計劃應屬社區本分或職能。災后恢復不能由政府包攬包辦，一是政府資金有限，二是重建恢復工作千頭萬緒，事無巨細都由政府來做，既做不了也做不好。我們在某市民政部門做應急物資儲備調研時聽到一個有趣而感覺無奈的事：一個農民的老房子被大水淹垮了，她兒子的獨棟樓房安然無恙，而且就在不遠處，她不去兒子家住，而是向民政救災官員哭訴：說自己沒有房子住，請政府趕緊幫忙蓋新房。政府官員明知如此，也只好出錢蓋房，而且要限期完成，不然上級要追責。對此，有的街坊戲說：現在是政府幫兒子盡孝。其實，這個也難怪群眾，社區缺乏災后自我恢復能力，政府就難以改變大包大攬的救災機制，因此，如何構筑有恢復能力的社區，也是當前急需研究解決的一個問題。所以，如果社區自我恢復力強，社區在災害恢復中的作用發揮得好，就能大大減輕政府的財政壓力，起到事半功倍的效果。

美國建設 “有恢復能力的社區”意在提高政府災害恢復決策的準確性，培育社區自我恢復力。在計劃中，社區占據非常重要的位置，社區的應急指揮部負責協助政府的災害重建工作。在災后重建資金方面，私人資金占主要成分，以北嶺的震后重建為例，私人資金占65．3%，主要從保險理賠渠道獲得，公共撥款和貸款僅占34．7%。［31］公共撥款主要針對需要照顧的困難家庭，貸款主要支持住房和小型商業的恢復。保險理賠之所以達到如此高的比例，這與社區在災前的宣傳推廣和居民防災意識強有直接的聯系，體現了社區的自我恢復力。

社區的應急優勢還遠不止這些，在動員群眾、巡防監測、預警報警、鄰里守望、處理糾紛、心理安撫等方面，社區都可以做到無微不至，實現自己的家園自己看護、社區的安全社區維護的良好格局。

五、我國社區應急管理定位的體制建構

從上述分析可以看出，社區應急管理的特點和實際需要，才是確定社區應急管理定位的最重要因素，這就是以實際出發，而不是從現存的體制、理念出發。因此，我們應該更新觀念，深化體制改革，尤其是深化國家應急管理體制改革，從而理順政府與社區、政府應急管理與社區應急管理的關系，立足于社區應急管理的特點和實際需要，進一步審視和優化國家應急管理體系的總體架構，從主體性質、結構成分、關聯模式、權力配給、功能義務等社區應急管理定位的幾個基本維度或方面，對社區體制、應急管理體制、社區應急管理的定位進行綜合的思考和建構。

（一）主體性質

社區的主體性質可從兩方面得到印證：

（1）從組織性質看，社區居 （村）委會作為自治組織，具有自主開展應急管理的屬性。

（2）從社區應急管理的特點和客觀需要來看，社區也具有自主性和主體性。因為，社區應急管理的工作量大、內容復雜，社區外其他的應急主體無法代替；社區應急準備和預防是社區自身的事情，其他應急主體準備和預防做得怎么好，也替代不了社區自身的準備和預防；社區應急響應和災害的早期處置力，也是其他主體無法替代的。在災害初期、政府救援力量還未來得及抵達的時間段內，社區除了依據群眾自己的力量，獨立自主地開展災害早期處置和自救互救行動外，別無更好的選擇。如果從屬于、依附于政府或社區以外的其他單位，缺乏應急管理的自主動員力、支配力，社區應急響應的速度和效率就會大打折扣。

總之，結合社區自治組織的屬性、社區應急管理的特點和客觀需要來定位：社區居 （村）委會應該是基層應急管理的主體之一。

社區居 （村）委會定位為基層群眾自治組織沒有疑議，但定位為基層應急管理的主體之一，在認識上和現行政社管理體制上都存在一定的阻力。李靈芝 （2015）將目前政府與社區的依附關系概括為六化：即志愿責任化、服務指令化、工作內容指標化、組織活動 “運動化”、工作人員官僚化、共建單位政績化。［32］政府與社區的關系不順，社區自治地位模糊，社區應急管理缺乏自主性和主體性已是不爭的事實。

鑒此，社區居 （村）委會要定位為基層應急管理的主體，前提條件是必須深入推進社區體制改革，改變過去政府與社區之間依靠行政指令建立的代理或依附關系，建立新型平等的委托代理合作關系。還原社區的自治權，包括還給社區決策權、監督權、財務權、人事權。尤其是在提供人財物保障的前提下，充實社區應急管理的自主權，釋放社區的活力，從而提升社區應急管理的能力。

有人可能會說，社區從來就沒有被削弱應急管理的自主權。但是，對于一個沒有人財物保障的社區，泛談應急管理的自主權是毫無實際意義的。

當然，社區定位為基層應急管理的主體之一，不等于可以一意孤行地開展應急管理活動，因為，應急管理是一個需要高度協調配合的行動，在缺乏外援的極端困難情況下，我們提倡社區獨立自主地應對，盡量組織實施自救互救；在外援到來之后，社區應該主動接受政府指揮體系和專業救援隊伍的指導，從應急管理的需要出發，與政府和其他有關單位協同配合，共同做好應急管理工作。

（二）結構成分

結構成分主要反映社區應急管理在我國應急管理體系中所占的位置或權重。

就我國應急管理的體系結構來說，不少專家建議應該有一個中央高層綜合應急指揮平臺的頂層設計。2008年華中地區大雪災，盡管國家各職能部門都在全力應對，但因各自為政、缺乏協調，造成了很多不應該有的問題和損失。有專家在天津8．12大爆炸現場調研時發現，現場各種指揮部有十多個。這種分行業、部門、災種的應急管理體制，急需有一個宏觀層面的應急指揮中心，統領各級政府、各部門、各專業機構包括武警消防等應急管理和救援單位的行動。有了這樣一個中心，其他應急組織和機構的定位和相互關系才有可能逐級弄清楚。當然，這種更高層次的指揮中心，涉及武警、特警等方面的體制改革，難度更大，限于篇幅，只能另文探討。本文的結構成分，只就基層應急管理結構中，社區所在的位置及其重要性進行探討。

我國目前的應急管理組織結構是依據行政層級劃分的。在基層應急管理的組織結構中，主要包括縣級人民政府、街道辦事處、鄉級人民政府，基層行政機關、企事業單位、上級部門的派駐單位、國有企業、民營企業、社區居 （村）委會、社會團體等成分。這其中有體制內的成分，也有體制外的成分。

社區居 （村）委會雖然屬于體制外的成分，但是就其所轄的區域范圍、面積、人口、房屋、土地、山川、湖泊、道路、公共設施等等的數量，以及所承擔的社會工作分量來講，遠遠大過基層組織體系中的任何單位。甚至連體制內的大型企事業單位、軍工單位的生活區、商業及公共場所，乃至居民的所有活動場所，也基本屬于社區的治安管轄范圍。雖然其中有些是社區與駐地單位共管共建的區域，但無可否認的是，社區居 （村）委會應急管理覆蓋的范圍之大、觸角之長、防護標的之多、應急管理工作的復雜程度和工作量之大，堪稱基層應急單位之首。可以說，凡有居民，蓋為社區；社區無憂，天下安穩。

因此，結合社區應急管理的優勢和特點，從應急管理的結構成分來定位，可以說，社區應急管理是我國基層應急管理體系中最重要的組成部分。

（三）關聯模式

關聯模式既反映主體與主體之間的關系，也決定一個主體在體系中的地位。例如，相互間的指令性關聯模式與協議性關聯模式就有很大的不同，前者體現的是從屬或依附關系，后者體現的是平等的協議合作關系。

國務院辦公廳 《關于加強基層應急管理工作的意見》，要求社區等單位加強公共安全基礎設施建設，配備各類應急器材，包括電子監控設備等，但并沒有明確這些任務的落實路徑，只是籠統提出“根據有關要求和實際情況”或 “有條件的社區”［5］等概念。這里 “有條件的社區”，是指社區所在地的基層政府 “有條件”？還是指社區自身“有條件”？意見并不明確。

就目前社區與基層政府是一種指令性關聯模式的實際情況，對社區所有需要經費的應急任務，指向應該主要是社區所在地的基層政府，不應該是指社區自身 “有條件”。即使還原社區完整的自治地位，不再是一種行政依附關系，基層政府在社區應急的基礎設施建設和基本的應急準備方面仍然肩負相當大的責任。

這一方面是由于維護社會整體安全，主要還是政府的責任。另一方面，城市社區居委會多數沒有經濟實體支撐，缺乏經濟來源。農村村委會雖有經濟實體支撐，但是，公共積累普遍不足，真正“有條件”建設公共安全基礎設施、配備各類應急器材，包括電子監控設備的社區還是極少。如果意見是指社區自身 “有條件”，那么這些極少數社區的應急準備，對于社區整體應該有的應急準備來說只是杯水車薪。目前政府向社區轉移了大量的行政事務，但據了解社區從政府獲取的經濟來源僅占8%左右［33］，社區經費短缺嚴重制約了應急管理活動的開展。佘廉教授認為：“在很多調查中，我們發現最好的效率就是自救、互救，真正等到救援部隊來的比例是非常小的，自救互救方面的設施、教育應該由政府來提供。”［34］

可見，社區應急管理的責任具有雙重性，它既是社區自己的事務，是社區保家護院的自治義務，是社區義不容辭的責任，同時它也是政府的事務和責任，而且政府的責任要遠遠大于社區。從這個意義來說，社區的應急管理事務在很大程度上可以視為替政府從事社會管理或服務。

我國政府購買服務的改革已經比較成熟，應該推廣到政府向社區購買一部分應急管理服務的領域。在這方面，應該借鑒發達國家與社區簽訂協議、合作應對危機的方式，建立政府與社區的公共安全服務定向購買、緊密合作關系，以此分清基層政府與社區在應急基礎設施建設、應急功能建設、應急處置各個主要環節中的權利和義務。這樣就將目前基層政府與社區的指令性關聯模式，轉化為協議性關聯模式，并以此明確各自的責任和定位。

在政府與社區的應急投入協議中，可以安排政府投入一部分，相應要求社區自籌一部分。內部自籌不夠的，社區可以尋求社會援助，社會援助也可以采取協議方式，以保證救助資金和物資的正確使用和救助的可持續性。國家可通過稅收和相關政策，對于應急準備的社會協議援助予以鼓勵。對社區的應急準備給予援助，是一種事前支援，可以有效防止事件的發生和降低災害破壞的程度，比事后救助的意義更為重大。所以，要改變慈善機構和行善者過去那種 “救災不防災，救難不防難”的事后救助理念，重構 “防災第一、應急救援第二”的應急管理原則和救援文化理念。

因此，以關聯模式來定位，社區是通過協議與政府進行應急管理緊密合作的伙伴。

（四）權力配給

主體在體系中的權力配給狀況，是衡量一個主體地位的關鍵指數。

前面的研究顯示，西方國家的社區在應急體系中權力配給很高，在各種形式的地區應急聯盟、現場應急指揮部中，社區可以與其他高層領導平起平坐，共同擔負本轄區應急管理的組織、指揮、協調職責。

我國的社區要做到這一點，目前還有些困難。主要原因還是社區的自治地位不落實，人員素質差，自治能力普遍偏低。但是不能因為社區目前的各種條件差，就弱化社區在應急管理體系中的定位，相反，應該以社區應急管理體制改革作為一個契機，以改革創新的精神，切實突破現有社區管理體制的困局，在改善社區治理環境、培植自治能力、提升人員素質、增強社區應急管理能力的基礎上，提升社區在應急管理體系中的權力配給，賦予社區超出一般社會組織定位的體制安排。

1．推行社區應急反應管委會計劃

本計劃中，社區應急反應管委會是社區應急管理的核心。由居 （村）委會組織，通過民主協商和社區內部公開競選的方式，選出社區中有能力、有威望、有責任心、有奉獻精神的人來擔任管委會主席，并接受基層政府委任和授權。管委會成員由居委會或村委會工作人員、黨員、民眾、志愿者團體、慈善組織、醫院、學校、企事業駐地單位等本社區各行業的代表組成。管委會主席及成員均為自愿者，兼職義務工作，不領工資。管委會依據國家法律、社區公共安全應急管理標準、以及管委會章程，辦理社區應急管理事務，與基層政府簽訂應急管理合作協議，履行協議中的權力和義務，管理社區內應急基礎設施和物資，組建應急救援小分隊，全程開展應急管理活動。管委會主席參與所在地基層政府綜合應急指揮中心或政府在社區設立的現場應急指揮部的管理工作，并擔任副職。管委會成員任期屆滿需要經過改選，以保持管委會的活力。在條件不夠成熟、規模比較小的社區，名稱上也可以為社區應急反應小組，不宜一律采用管委會的名稱。

2．按照應急管理的特點和需要改組居 （村）委會

在社區應急反應管委會發展的初級階段，在組織形式上不能表現為另起爐灶，而是作為居 （村）委會組織的延伸形式和新鮮力量，與居 （村）委會合署辦公，協同工作。這樣有利于減少改革的震動。居 （村）委會現有的職能工作、人員暫時不做大的變動，但是需要按照應急管理的特點和需要適當進行改組，如增設應急管理的職能部門，加強社區應急管理的分類管理。居 （村）委會現職主要領導仍然為專職，原有職權待遇不變。居 （村）委會主任兼任管委會副主席。管委會從應急管理需要出發，對居 （村）委會現有的應急資源、物資、信息、人員擁有支配權。管委會不負責居 （村）委會有關應急管理事務以外的日常事務性工作。

3．管委會民主自治管理的探索將全面影響居（村）委會的改革

在社區應急反應管委會發展的中高級階段，由于應急管理工作性質特別、地位突出，此階段的管委會與居 （村）委會相比，應急工作顯得較為強勢，而且管委會的民主自治管理探索試驗逐步成熟，民主辦會、能人治會、義務助會風氣逐步得到廣泛認同。條件成熟的社區應急反應管委會還可以依法進行登記，成為社團法人組織，專職管理社區應急管理事務。政府與社區的關系也逐步理順，政府不僅與管委會簽約，而且也與居 （村）委會簽約，建立起平等協商、互聯互助的新型政社關系。管委會與居 （村）委會的關系將進行重構，管委會成熟的民主自治管理模式將全面影響居 （村）委會的改革，在應急管理體制改革的強勢誘導下，居 （村）委會民主自治管理模式將逐步趨于完善，真正成為自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的社區群眾性自冶組織。

因此，在改善社區治理環境、提升人員素質、增強社區應急管理能力的基礎上，社區在應急管理體系中權力配給的定位將得到大幅提升：社區應急反應管委會參與基層政府綜合應急指揮中心或指揮部的管理工作，管委會主席是領導團體中的核心成員，協同擔負本轄區應急管理的組織、指揮、協調職責。

（五）功能義務

社區作為應急管理的主體，必須匹配與主體定位相適應的功能義務，切實提升社區應急管理的能力。因此，功能義務是完整體現社區應急管理定位的一個重要內容。

社區應急管理平時的主要任務是制訂與落實社區應急預案和進行應急器材物資準備，實施應急監測、預測、預警、預報，開展應急知識宣傳培訓和演練。在發生重大災難事件時，及時動員組織和指揮群眾開展避險、逃生、自救、互救等先期救援行動，密切配合公安、消防、交通和醫療急救等應急救援機構和現場指揮部，做好道路疏通、險情排除、次生災害防控以及受災群眾的生活安排、心理安撫、矛盾調解、恢復重建方面的工作。因此，就功能義務進行定位，社區在應急準備、預測預警、應急處置、恢復重建全過程中發揮著重要的組織、指揮、協調和輔助作用。

綜上所述，本研究最后就社區在我國應急管理體系中的定位做出以下概括：

社區居委會、村委會是基層應急管理的主體，是我國基層應急管理體系中最重要的組成部分，是通過協議與政府進行應急管理緊密合作的伙伴，是基層政府綜合應急指揮中心或指揮部領導團體的核心成員，在應急準備、預測預警、應急處置、恢復重建全過程中，社區發揮著重要的組織、指揮、協調和輔助作用。

［1］中華人民共和國民政部．關于在全國推進城市社區建設的意見 ［J］．中國民政，2001（1）：4－6．

［2］全國人大常委會．中華人民共和國城市居民委員會組織法（1989年12月26日主席令第21號公布）［EB／OL］．（2007－11－10）［2015－10－18］．http：／／www．mca．gov．cn／article／zwgk／fvfg／jczqhsqjs／200709／20070900001716．shtml．

［3］全國人大常委會．中華人民共和國突發事件應對法 ［J］．司法業務文選，2007（31）：14－27．

［4］國務院．國家突發公共事件總體應急預案 （2006）［J］．安全與健康，2006（7）：附1－4．

［5］國務院辦公廳．關于加強基層應急管理工作的意見 ［J］．安全，2007（9）：61－63．

［6］董瑞華．論社區在災害危機應急管理中的基礎作用 ［J］．理論前沿，2004（10）：46－47．

［7］劉嚴萍，王震．城市自然災害風險應急管理多元參與體制架構設計 ［J］．河北聯合大學學報 （社會科學版），2014（2）：165－168．

［8］鄭毛景，劉欣，佟瑞鵬．淺析安全社區全員參與機制 ［J］．安全，2014（9）：58－59．

［9］陶鵬．讓社會力量成為提升應急管理能力的有效增量 ［J］．中國社會組織，2015（17）：12．

［10］王俊東，楊濤．國內和國際應急機制的比較 ［J］．河北聯合大學學報 （社會科學版），2014（4）：22－25

［11］王慶丹．多元協作視閾下政府應急管理聯動機制 ［J］．濱州學院學報，2014（2）：62－66．

［12］韓喜雙．城市突發事件政府應急管理決策模型與運行機制研究 ［D］．哈爾濱：哈爾濱工業大學，2009．

［13］邱孝．政府應急管理組織結構分析 ［J］．生產力研究，2009（19）：181－183．

［14］馬英楠．社區應急管理現狀分析與對策研究 ［J］．安全，2007（6）：65－67．

［15］李菲菲，龐素琳．基于治理理論視角的我國社區應急管理建設模式分析 ［J］．管理評論，2015（2）：197－208．

［16］申霞．基于利益相關者參與的區域應急管理模式研究［J］．新視野，2012（4）：63－66．

［17］王慶丹．多元協作視閾下政府應急管理聯動機制 ［J］．濱州學院學報，2014（2）：62－66．

［18］岳經綸，李甜妹．合作式應急治理機制的構建：香港模式的啟示 ［J］．公共行政評論，2009（6）：89－101．

［19］［美］威廉·L．沃，格利高里·斯特雷布．有效應急管理的合作與領導 ［J］．國家行政學院學報，2008（3）：108－111．

［20］國務院．國務院關于全面加強應急管理工作的意見（2006）［J］．勞動保護，2006（8）：1－4．

［21］陳澤水．美國社會化社區管理模式探析與思考 ［J］．江西行政學院學報，2005（3）：24－26．

［22］劉文儉，井敏．法國應急管理的特點與啟示 ［J］．行政論壇，2011（3）：92－96．

［23］趙成根．發達國家大城市危機管理中的社會參與機制［J］．北京行政學院學報，2006（4）：13－17．

［24］吳曉濤，楊桂英，程書波等．城市社區應急準備研究評述及展望 ［J］．河南理工大學學報 （社會科學版），2013（1）：43－45．

［25］劉霞，向良云，嚴曉．公共危機治理網絡：框架與戰略［J］．軟科學，2009（4）：1－12．

［26］曹海峰．重大突發事件應急管理聯動機制建設路徑探析［J］．中州學刊，2013（12）：14－18．

［27］萬鵬飛．大倫敦應急管理體系建設及啟示 ［J］．北京規劃建設，2012（1）：120－127．

［28］金磊．美國城市公共安全應急體系建設方法研究 ［J］．規劃師，2008（2）：81－84．

［29］王成軍．企業與城市社區在國家應急管理中的地位與作用分析 ［J］．西安建筑科技大學學報 （自然科學版），2008（5）：678－681．

［30］佘廉，張明紅，黃超．公共突發事件案例表達結構化探討［J］．華南理工大學學報 （社會科學版），2015（6）：69－75．

［31］萬小媛，張純，滿燕云．防災規劃體系在社區重建中的作用：美國北嶺的案例 ［J］．國際城市規劃，2011（4）：10－15．

［32］李靈芝．政府與社區內源性互動關系的構建——以內蒙古包頭市 “鹿景苑”社區建設為例 ［J］．人民論壇，2015（23）：228－230．

［33］龍新輝，李靜．政府向社區社會組織購買公共服務探析［J］．經濟與社會發展，2009（3）：24－27．

［34］佘廉．在廣東省應急避險和應急救助教育專題研討會上的講話 ［EB／OL］（2012－05－08）［2015－10－28］廣東省應 急管理 學會網http：／／www．gdemo．gov．cn／zt／yjglxh／．

A Study on the Role of Communities in Emergency Administration

YU Shu-huaZHOU Lin-sheng
（Guangdong Comprehensive Reform and Development Research Institute，Guangzhou 510410，Guangdong，China）

The role of communities in emergency administration reflects the relationship between the government and the individual community in emergency administration．Acting as the most important work force at the grassroot level，and the partner of the government，the Community Neighborhood Committee and the Village Committee should play a central role in emergency administration．When emergency occurs，the community plays the role of organizing，directing，coordinating and facilitating the work of emergency preparation，prediction，management and restoration，which exerts most essential influence on the efficiency and effect of emergency administration．

community；emergency administration；positioning

D035：D638

A

1009－055X（2016）01－0046－11

2015－11－08

余樹華 （1956－），男，廣東省綜合改革發展研究院常務副院長，中國應急管理學會公共安全標準化專業委員會委員，廣州市重大行政決策論證專家，華南理工大學未來與發展研究中心副主任、學報編審 （教授），主要研究方向為體制改革、應急管理；周林生 （1960－），男，中國經濟體制改革研究會副會長，廣東省綜合改革發展研究院執行理事長，廣東省體制改革研究會會長，主要研究方向為體制改革、應急管理。