我國法治轉型：挑戰與任務——基于政治生態學分析

王 穎 曾 旭

（湖北大學政法與公共管理學院,湖北武漢430062）

我國法治轉型：挑戰與任務——基于政治生態學分析

王 穎 曾 旭

（湖北大學政法與公共管理學院,湖北武漢430062）

黨的十八大以來,我國的法治建設展現出新的景象,開始步入法治轉型的關鍵發展時期。全面推進法治中國建設的法治轉型開啟了我國民主政治建設的新階段,在深刻改變我國國家治理方式的同時,也面臨著前所未有的挑戰。本文將我國的法治轉型視為一個獨立的政治生態系統,分析市場經濟高速發展引發的原有政治生態系統結構失衡和功能異化現象,提出發展經濟、完善體制、引導文化、全面優化政治生態的應對方案。

法治；法治轉型；政治生態學；功能異化；優化

自黨的十五大提出“依法治國”,到十八大闡述全面推進依法治國的國家治理理念,我國在法治轉型這條道路上又邁出了重要的一步,開啟了民主政治建設的新階段。法治化是伴隨經濟、社會不斷發展而同時推進的歷史過程,在我國社會主義法治國家建設不斷深化的進程中,法治轉型不僅是法治建設本身的內生變量演進,也面臨著外在政治生態環境的制約和挑戰。只有優化政治生態系統,推動經濟、體制和文化的整體、平衡發展,才能實現我國法治轉型的任務。

一、我國法治轉型的政治生態學分析

（一）法治轉型的政治生態系統構成

作為一種科學的思維方法和理論研究的工具,政治生態學將生態學里的“整生”“競生”“互生”等概念以及生態平衡、生態互動等原理引入到政治發展的研究中,實現了政治學與生態學的對接。政治生態學將政治主體內部各要素與外部經濟、社會、文化等環境因素視為一個有機的和整體的生態系統,在政治生態系統內,所有的子系統通過“輸入——信息轉換——輸出”模式進行信息反饋和能量交換,輸入和輸出的能量經過系統自身調適,整體構成平衡、協作、穩定的生態關系。當經濟、社會、文化的變量發展超出系統自身調節能力時,就會導致原有系統失衡,引發政治系統結構和功能的相應調整與更新。

我國法治轉型的政治生態系統構成主要包括經濟子系統、體制子系統與文化子系統,經濟、體制、文化的變量發展和生態關聯影響和制約著法治轉型的進程和結果,實現法治轉型反過來又能夠保障以及促進經濟、體制、文化的穩定和可持續發展。

（二）法治轉型進程中生態系統的結構——功能分析

1.經濟子系統——決定因素

經濟子系統在法治轉型的整體生態系統中具有基礎性的決定作用。市場經濟不斷縱深發展與突破是我國實現法治轉型的基礎條件,我國的法治轉型源于改革開放以來我國市場經濟的發育和發展,經濟發展是我國法治轉型的“內在動力”。經濟的高速發展和經濟的全球化不斷對法律制度、法治能力提出新的要求,由此不斷推動我國法律制度和法治能力的突破與更新。市場經濟的發展程度決定著我國法治轉型的實現程度和優化程度,法治建設既不能超越也不能滯后于經濟發展的水平。法治轉型是市場經濟發展的內在要求,但沒有法治的保障,市場經濟也不可能持續、健康地發展。

2.體制子系統——基本保證

體制往往是在一定的經濟發展水平和歷史傳承中構建的,一旦形成,就具有相對的穩定性和延續性。體制本身具有激勵和懲戒的功能,完善的體制和成熟定型的制度是法治轉型的基本保障。我國現有的體制機制是在一定的歷史傳承中長期發展、逐步改進形成的,是法治化發展的基石,但隨著經濟社會的不斷變遷,現有體制也需要不斷創新和完善。如果沒有完備的法律制度和有效的法律運行體系、沒有政府權力清單制度、沒有高素養的執法機構及其隊伍、沒有良好的體制環境,我國的法治建設將是無本之木。鄧小平在改革開放初期就指出,好的制度下壞人不能任意橫行,不好的制度下好人也會被動犯錯誤,只有穩定有效的制度才能擺脫依靠個人威權和偏好決定國家命運的風險。從根本上講,完善與落實頂層制度設計是建設法治中國的根本要求,顯性層面的體制是我國法治轉型的基本保證。

3.文化子系統——動機導向

法治文化對法治轉型具有內在的和深遠的影響力。法治觀念、法律意識和法律信仰在法律制定、法律執行、法律監督中都會產生隱性的持續影響,因此,衡量一個國家的法治化水平,不能只看這個國家的法律數量指標,關鍵還要看這個國家公民的法律意識,看公民有無對法律的尊崇和敬畏之心,它將直接影響法律執行的質量和最終效果,否則再好的法律條文在執行中都有可能變形走樣。改革開放以來,隨著經濟社會的發展,我國開始從傳統社會走向現代社會,在這種時代和經濟背景下,我國法治轉型漸入多元復合型文化形態之中,人們對政治發展的認知、情感、意志和評價也不斷發生變化,傳統法治文化偏好也隨之不斷改變。只有不斷提升法治文化水平,增加人們的法治觀念和法律意識,才能真正把法治文本轉化為法治行為,形成推進我國法治轉型的持續動力。

二、我國法治轉型面臨的挑戰：政治生態系統的異化

當前,我國雖然在法治化的進程中不斷推進,但整體上還不是一個法治強國,一些領域的法治化水平和有效性尚且不高,法治實施效果也不容樂觀,還需要進一步改革與完善。

（一）經濟子系統的功能異化

1.市場經濟快速發展和全球化引發新的內外矛盾

維護社會主義市場經濟秩序是當代中國法治建設最重要的任務。在經濟全球化背景下,社會分工日益細化,企業組織體持續擴張,經濟發展中新的內部矛盾和外部矛盾不斷增加且日趨復雜,而我國的法治建設在總體上卻滯后于市場經濟的發展水平,從而制約了經濟的進一步發展。從內部矛盾看,我國正處于經濟發展和社會轉型期,不同經濟主體的利益訴求千差萬別,市場經濟成為一個多元矛盾的復合體,市場經濟利益分化后,各經濟主體的利益訴求迫切需要通過法治來進行調節和整合。從外部矛盾看,經濟全球化發展趨勢加速,國際形勢復雜多變,我國還存在許多不適應國際合作與競爭規則的相關法律、政策以及處理經濟爭端的習慣和偏好,如不進行調整勢必會影響我國對外經濟的健康發展。

2.政府與市場邊界的模糊不定導致市場秩序失衡

發展市場經濟,需要構建公平競爭和鼓勵競爭的市場秩序。當前,我國政府在市場資源配置中仍發揮主導作用,政府與市場的邊界比較模糊,政府對經濟活動的干預較多,經濟活動中有法不依的情況依然存在,制約了市場主體發揮資源配置作用。“看得見的手”不時有干預經濟的沖動,但往往力不從心,甚至好心辦壞事；“看不見的手”則因為各種束縛而“帶著鐐銬跳舞”,在經濟活動中難以施展效率魔法。此外,轉型時期還存在各種制度缺位和法律漏洞,行政力量仍然在項目審批、優惠特許、定點試驗等方面干預市場,一些政府官員趁機產生尋租的沖動,這種非生產性干預,不僅降低了資源配置的效率,擾亂了市場機制的有效運行,造成了社會財富的不合理分配,而且還會對我國政治經濟發展造成惡劣的負面影響,阻礙我國法治轉型的進程。

3.無序的市場競爭削弱了經濟發展的內生動力

只有在公平的市場競爭環境下,市場主體才能平等分享市場機會,激活競爭創新的內生動力。由于法治監管不足,壟斷經營依然存在,市場主體缺乏穩定、安全的經營預期,因此更偏好短期利益,甚至在僥幸心理驅使下,不惜觸犯法律,導致市場的無序競爭。規則意識、信譽意識的缺失以及對失信的監督、震懾、懲戒力度不夠,市場自身的局限性和消極因素逐漸凸顯,在利益驅動下產生的無序惡性競爭,導致經濟活動中坑蒙拐騙行為和假冒偽劣產品屢禁不止,權力尋租現象依然存在空間,隱性交易成本增加,影響了守法經營者在經濟活動中的信心,市場主體活力受到遏制。

（二）體制子系統的功能異化

1.現存體制機制尚不健全

我國法治建設中還存在相關體制機制供給不足和不均衡等現象,導致利益訴求渠道不暢。首先,立法中存在傳統的“管理”“管制“色彩,有的立法不夠充分,存在一些法律空白,甚至出現法律法規間相互抵牾。立法的碎片化狀態,不僅影響立法質量,使法律法規失去公正性、權威性和可操作性,而且會造成法治運行體系制約機制的缺失,一些領域的行為無法可依。其次,政府各部門權力界限不明確,容易造成部門之間權力不清、責任不明,成為消極行政權力,而消極行政權力會使我國法治轉型偏離正確的方向和軌道,產生負面效應。最后,政府的機構設置還不夠規范,缺乏穩定、明確的設置標準和法律的全面規制,導致不應設立的機構亂設立,而應設立的機構卻不設立,一些組織機構人員的法治素養和能力不高,各機構之間缺乏協調,各自為政,沒有形成有效的整合機制。

2.制度體系運行存在變形和失范現象

首先,我國的法治建設中,執法環節還有許多不足之處,執法中濫用權力、推卸責任、多頭執法、不公正執法等非制度化的執法現象依然存在。實現依法治國不僅要健全和完善體制機制,而且在制度體系的運行環節也要按照一定的程序、規范執行。當前,一些政府機構的工作人員習慣于按領導意圖或憑個人主觀意愿辦事,有法不依、執法不嚴的現象依然突出。其次,司法活動中還存在不規范、不透明、不文明的現象。司法是公正解決社會各種矛盾的最后防線,如果公眾懷疑司法不公就會嚴重損害法治建設的信心。其三,遵紀守法、依法用法的認知和意識不強,一些國家工作人員法律意識淡薄,知法犯法、以權壓法、徇私枉法,嚴重干擾了我國社會主義法治化建設的進程,損害了廣大人民群眾的合法利益,妨礙了我國的法治轉型。此外,改革開放以來,我國不斷加強內部監督系統和外部監督體系的建設,但運行過程中變形和失范的現象仍屢禁不止,個別領導用權力干預經濟和司法的現象依然存在。

（三）文化子系統的功能異化

1.“人治”與“法治”的認知錯位

雖然我國傳統文化中有“奉法者強則國強,奉法者弱則國弱”的法治認知和法治智慧,但卻缺少法治實踐的傳統,我國傳統的國家治理手段主要是封建專權統治和宗法制度控制,社會治理主要采用禮治、德治、人治等非理性主導的治理方式,直到現在,家長制、人情觀念和“人治”習慣還在一些地方存在并具有一定的影響力。“人治”依然存在,說明法治理念的缺失,顯示法治意識的不足,這種認知錯位是法治建設的隱性阻力。隨著我國社會主義市場經濟的發展,人們的個性獲得了極大的解放,雖然我國已經明確了民主法治的治國理念,但基于根深蒂固的錯誤認知,在我國的法律制度建設和法律實踐中,落后的“人治”、威權文化仍然發揮著潛在的負面影響。

2.社會公眾法治情感淡薄

法治情感是社會公眾在對法律價值深刻認知基礎上建立的一種對法律的神圣情感,它是一種具有個體性、穩定性、長期性、內在性的心理特質,這種特質的形成源于人們對法律的認同和需要,源于對法治精神的信任和尊重。我國公眾傳統的人際關系和日常生活交往多基于血緣和熟人,遵循內在道德上的自我約束和外部宗法禮教的禮儀規范,而不太依靠國家正式的法律規定。隨著市場經濟環境的變化,過去那種基于傳統血緣和熟人關系上的認知、情感、評價等文化價值觀,已不足以維系市場經濟下理性框架主導的人際交往,淡薄的法治情感導致一些人缺乏公民意識和現代法治觀念,缺少尊法、守法的自律性,喪失了對法治價值的評判能力。

3.政治評價的非理性傾向

政治評價是人們依據一定的準則、信念對政治體系進行的價值判斷。一些缺乏責任感的社會輿論、新聞媒體在市場經濟背景下,為博取眼球,用各種能夠引人注目的信息以偏概全,把一些負面的新聞放大,迎合那些喜歡獵奇的受眾,如各種政治丑聞、經濟市場的混亂、政府官員尋租、腐敗的行為以及一切污濁不良的社會現象等,過度的負面渲染可能使人們對法治失去信心,導致社會心理失衡,產生對政治生活的不滿,表現出非理性的評價傾向,干擾了我國法治轉型中特別需要的理性認知。

三、我國法治轉型的任務：政治生態系統的優化

（一）加強法治市場經濟的建設與改革

我國法治轉型是以市場經濟發展為基礎的,必須解決市場內、外部矛盾,建立法治的市場經濟秩序。

1.優化內部矛盾,軟化外部矛盾

首先,要優化內部矛盾。對轉型社會而言,優化市場經濟的內部矛盾也是一個不斷學習和調整的過程。在社會主義市場經濟建設的過程中,當前必須厘清政府與市場的邊界,減少政府對經濟活動的過度干預,用制度把權力關進籠子,使市場在資源配置中起決定性作用,以此激發市場本身具有的內在活力,讓市場主體分享法治轉型帶來的改革紅利。其次,把統籌兼顧作為協調市場各種利益主體關系的一條重要指導原則,充分考慮國內市場各利益主體的要求,統籌兼顧不同地區、不同行業、不同階層的利益,建立企業之間的公平競爭體系,保障消費者權利,維護勞動者合法權益,充分實現市場的公平競爭,讓社會公眾在充分競爭的環境中獲得實際利益。其三,軟化市場經濟的外部矛盾,采取更加靈活開放的方式來破解當前我國在國際市場上遇到的各種難題。全球化的今天,企業在向外發展中面臨的挑戰越來越多,也越來越復雜,特別是在開放型市場經濟新體制的構建中,國際合作競爭迫使各國和各地區為營造更好的經營環境爭相改良法律,產生了制度之間的競爭。我國應積極融入經濟全球化進程,抓住戰略發展時機,利用有利的國際環境,立足國內、國際市場,適應國際貿易規則,軟化外部矛盾,提升經濟體制機制的競爭力,促進我國經濟的持續穩定增長。

2.規范市場競爭行為,建立法治的市場經濟

市場經濟的目的是按照一定的規范,把人、財、物、信息流動起來,提高經濟效率,以實現經濟主體利益的最大化。要提高經濟效率,必須穩定市場秩序,規范企業競爭行為,避免無序的、不擇手段的惡性競爭。建立法治的市場經濟,就是要在法律的框架內,依法保障正當的經濟行為,懲戒不正當的經濟行為,激勵提升效率的經濟行為。

首先,要完善社會主義市場經濟的法律制度,依據相關的法律法規,建立良好的市場秩序。要完善市場準入規則、競爭規則和自愿、平等、公平、誠實守信的交易規則,建立法治的市場經濟體系。其次,要加強市場監管,維護公平競爭的市場秩序。倡導誠實守信的品質,建立以道德為基礎、以法治為后盾的社會信用機制,用相關的制度規范和道德規范引導經濟活動的參與者學法、懂法、守法、用法,在法治保障下開展合法的經濟活動,維護合理的經濟權益。最后,增加經濟活動的內生動力。要完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制,不斷激發市場主體的創新潛能。

（二）加快法治體制的完善與落實

我國法治轉型的關鍵是相關體制的建設與落實。全面推進法治建設,必須建立并完善我國法治建設的體制機制,同時把各項政策制度落實到法治運行的各個環節中,通過制度建設推進國家治理體系的現代化。

1.建立科學完善的體制機制

首先,必須全面深化改革,完善法治轉型的體制機制,革除現存體制機制弊端,解決制約經濟社會發展的體制障礙,形成制度優勢,在全球化過程中提高制度競爭力。完善法律制度規范和法治運行體系,加強在經濟、政治、文化、社會、生態等重點領域法治建設的科學性和精準性,為我國法治轉型的實施體系、監督體系、保障體系提供依據。其次,加強頂層制度設計和整體規劃,科學配置政府各部門權力,正確劃分權力界限。權力的配置是一個國家權力內部的制度設計,它關系到國家權力的運行結構、運行效率,關系到社會發展與民眾權利,更關系到我國法治轉型的成敗。推進我國法治轉型最根本的任務就是要建構一個配置合理的權力體系,政府權力清單制度的推行,就是對國家權力既有限又有效的一種制度安排。其三,完善以憲法為核心的法律制度體系建設,構建法治化的組織機構體系。國家權力的配置是通過行使國家權力的各個組織機構體系實現的,組織機構體系的法治化需要我國的體制機制不斷適應市場經濟和改革開放帶來的機遇與挑戰,不僅是組織體系的構建,組織機構人員的法治素質與能力也需要不斷提升,否則會影響法治轉型的進程和效率。現代法治國家要求一切權力和組織機構都要有制度的基礎和依據,否則,權力會失去合法性、組織機構會失去合理性；同時,還需要形成既相互制約和監督又相互配合和支持的權力與組織規范。

2.保障法治體系的有序運行

首先,執法、司法、守法、監督活動之間要彼此聯系、相互影響,共同推進我國法治轉型。嚴格執法是我國實施法治轉型的核心,體現了法治的權威。執行機關的執法水平也直接影響國家法律實施的質量,因為大部分國家法律政策都要靠執行機關來落實。司法機關是解決糾紛、實施法律、實現公正、保障權利的后盾,是實現社會主義和諧社會的關鍵因素。為實現我國法治轉型,必須堅守公正司法,完善司法管理體制和司法權力運行機制。其二,在法治實施中,全民守法是基礎,要弘揚社會主義法治理念,調動廣大人民群眾投身法治建設的積極性和主動性。全體公民崇尚、遵守、捍衛、宣揚社會主義法治是落實法治轉型的基礎。其三,構建嚴密的法治監督體系,防止權力濫用和權力尋租。我國的法治監督體系具有“中國特色”,包含了中國傳統的國家治理經驗。法治監督就是對法治的實施過程、結果進行監督,是法治建設的重要環節,其核心就是制約和監督權力,通過重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制等制度安排,防止權力腐敗和蛻變,保證所有權力在陽光下運行,并接受人民群眾的有效監督。

（三）加快法治文化的培育與引導

法治既是一種治國理政的體制系統,也是一種精神信仰,只有在全體公民中形成對法治的認同和尊崇,形成人人信仰法治、人人堅信法治、人人捍衛法治的社會氛圍,我國法治轉型才能夠真正實現。

1.培育法治文化,倡導法治精神

我國法治文化建設最基本的任務,就是要培育公民意識和法治觀念,倡導民主的法治文化。法治文化建設不能離開特定的文化土壤,一個國家的文化傳統會對一個國家的法治建設產生潛在的深遠的影響。中國歷史上不乏法治思想,秦代商鞅就提出“以治法者,強；以治政者,削”,漢代王符也指出“法令行則國治,法令弛則國亂”,但在治國理政實踐中卻鮮見法治的影子,更多見的是統治文化,人們寄希望于“圣主”“清官”“賢臣”的出現。當前,我國在法治文化建設中,需要進一步挖掘、吸收傳統法治文化中治國理政和解決糾紛的經驗和智慧,摒棄“人治”、專制等統治文化的糟粕。從本土資源中吸收優秀的法治精神,實現傳統的統治文化向現代法治文化轉型,任重而道遠。全球化背景下的中國不可能與世隔絕,我們還要吸收人類法治文明的優秀成果,借鑒不同民族的優秀文化,強化公民教育,深化法治觀念。只有當公民對法治的基本價值和法治精神高度認同時,才能真正凝聚人心,法治建設才能成為人們的內在需求而獲得持久而穩固的發展,我國的法治轉型才有可能成為現實。

2.增強公民法治觀念,提高公民法治素養

法治是當今世界普遍認同的一種較為理想的社會秩序,也是迄今為止人類實踐中被多數人接受的最有效的治國理政方式。法治是法律至上的良法善治。在當代中國,要提高全民的法治素養并非易事,這就要求在培養公民法治情感意志的過程中,除了大力推進市場經濟和民主法治建設外,還要特別注重對公民進行現代法治教育,普法教育不能僅僅停留在使公民懂得一些法治知識的層面上,更應該加強對法治情感意志的培養,不斷啟發和鼓勵民眾增強主人翁責任感,樹立正確的法治價值觀,深刻理解遵守法律對保障國家、社會及個人利益的重要性。只有全體公民具備了法治意識、法治精神、法治思維,人人崇尚、敬畏法律,形成全民尊法、守法的社會氛圍,才能真正把法律文本落實為法治行為。

3.加強全社會信用建設,編織社會的信用網絡

法治社會是誠信社會,信用是提高經濟運行效率、降低交易成本、維護社會和諧的基石。隨著改革開放的深入和市場經濟的進一步發展,建立健全社會信用體系引發了全社會的普遍關注。首先,要提高政府信用度建設。政府信用是社會主體對政府行為的一種主觀評價,它是社會主體對政府形象的主觀評價。政府信用度的高低直接影響政府在民眾心目中的地位,繼而影響到整個社會信用體系的建立,所以,必須加快政治體制改革,深化人事制度改革,健全干部管理體制,把誠信作為考核各級政府及其工作人員的重要依據。其二,提高社會主義市場經濟的信用水平。市場經濟也是信用經濟,誠實守信是現代文明社會的重要品性,也是整個社會得以有效運轉的基石。企業作為重要的責任主體,在社會主義市場經濟的信用建設中要培育企業的信用文化,提高員工的自律意識。信用問題不僅是道德問題,也是法治問題,要通過法治建設,加大對失信人員的懲戒力度,增加其失信的成本,充分營造守法、守信的社會環境。

總之,作為一種與人治相對的治理手段,法治是我國治國理政的必然選擇。在我國的法治轉型中,經濟、體制、文化子系統中還存在諸多功能異化現象,要實現法治轉型,必須優化法治建設的整體生態環境系統,建設法治的市場經濟、法治的體制機制、法治的公民文化。

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［責任編輯 李丹葵］

D422.6

A

1009-3699（2016）05-0499-05

2016-07-01

王 穎,湖北大學政法與公共管理學院教授,法學博士,博士生導師,主要從事中外政治制度與公共管理研究.