積極推進社會保障治理能力現代化

龍玉其

（首都師范大學管理學院,北京100048）

積極推進社會保障治理能力現代化

龍玉其

（首都師范大學管理學院,北京100048）

社會保障治理能力現代化要求社會保障的多元主體充分整合和運用各類社會保障資源,運用科學的方法和手段促進社會保障體系和運行機制的完善,提高社會保障的公平性、科學性與可持續性,實現社會保障效用的最大化。社會保障治理能力現代化要求理順政府、市場與社會的關系,實現不同主體平等參與、合作共治。社會保障治理能力現代化是實現國家治理能力現代化的需要,是應對各種社會保障問題、風險與挑戰的需要,是促進社會保障公平與可持續發展的需要。

社會保障；治理能力現代化；維度；標準

黨的十八屆三中全會提出了深化改革的目標和任務,明確提出要“實現國家治理體系與治理能力的現代化”。社會保障治理能力的現代化是國家治理能力現代化的重要內容之一,也是實現社會保障持續、健康發展的必然要求,因此,需要明確社會保障治理能力現代化的內涵、意義,積極推進社會保障治理能力的現代化。

一、社會保障治理能力現代化的含義

國家治理能力現代化已成為當前我國的重要話語,在黨的十八屆三中全會的基礎上,習近平指出：“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力,包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”［1］,對國家治理能力的內涵做了深刻闡述。國家治理能力的現代化是多個治理主體運用多種資源、多種方式推動國家進步的過程,治理能力現代化建設的重點是處理好政府、市場和社會的關系［2］,根本目標是促進國家經濟社會發展質量的提升、促進國民福祉水平的提升以及促進國家的永續發展。

國家治理能力現代化為社會保障治理能力現代化提供了依據和指南,社會保障治理能力的現代化務必服務于國家治理能力現代化的總目標和國家整體利益的最大化,國家治理能力現代化的方法和思路為社會保障治理能力現代化提供了宏觀指導,社會保障治理能力的現代化應該在此指導下進一步明確自身的具體發展思路和舉措。

關于社會保障治理能力現代化的概念,只有陳仰東等［3-4］少數學者在研究中涉及,但并沒有對其進行具體闡釋。到目前為止,社會保障治理能力現代化的含義并不清晰,筆者嘗試對其進行理解和闡釋。社會保障治理能力現代化置于國家治理能力現代化的框架之下,基于國家治理能力現代化總目標的基礎上,進一步明確社會保障治理的目標、理念、依據、主體、內容、方法和手段等要素,使社會保障在促進國民福祉提升的同時適應和促進國家經濟社會的發展。社會保障治理能力的現代化要求社會保障的多元主體充分整合和運用各類社會保障資源,遵循“公平優先、兼顧效率”的原則,運用科學的方法和手段促進社會保障體系和運行機制的完善,提高社會保障的科學性與可持續性,實現社會保障效用的最大化。社會保障治理能力現代化的實質就是實現社會保障的“善治”,實現國民社會保障利益的最大化。

科學的社會保障治理模式是實現社會保障治理能力現代化的總綱,社會保障治理能力現代化要求理順政府、市場與社會之間的相互關系。政府責任事關人民幸福［5］,需要充分發揮政府的主導作用、明確社會保障發展中的政府職責、理順社會保障管理體制與運行機制以及完善社會保障投入機制。市場是社會保障發展中的重要主體,是社會保障資源的重要提供者之一,是提升社會保障活力與效率的重要因素,有利于多層次社會保障體系的建立和完善,滿足差異化、多樣化的社會保障需求。政府的主導作用與市場作用的發揮以及市場機制的運用并不矛盾,但需要明確各自的職責分工,使之相互促進、相互協作而不是相互排斥。社會是社會保障的重要參與者和推動力量,社會保障立足于社會并需要社會的參與,以社會化為發展方向,社會保障的決策、籌資、管理和服務等環節均離不開社會參與。強調社會保障的社會性和社會力量參與,是實現國民社會保障權利、有效滿足國民社會保障需求的必然要求。

有效發揮政府、市場與社會在社會保障發展中的作用,既要明確各自的職責定位,不越位、不缺位,更要充分發揮三者的合力,實現三者的良性互動,強政府、強市場以及強社會,協同推進社會保障的發展,實現不同主體在社會保障發展中的平等參與、合作共治,實現社會保障的公平與效率,促進社會保障健康、持續發展。

社會保障治理能力現代化要求處理好社會保障發展與政治、經濟、社會和文化發展的關系。應該遵循獨立性與統一性相結合的原則,既需要將社會保障的發展與政治、經濟、社會和文化的發展相融合并且服務和促進這些系統的發展,同時又需要保持社會保障的適當獨立性,體現社會保障自身的發展規律,不過度受制于其他要素的影響,導致社會保障效用的過度化與泛化,扭曲社會保障的發展規律。尤其需要強調的是,不要將社會保障治理能力等同于社會保障在社會治理和社會發展中的作用,不能完全等同于社會保障的社會治理功能,這里突出強調社會保障自身的治理能力,促進社會保障的自我完善與發展。

二、社會保障治理能力現代化的意義

社會保障治理能力現代化是實現國家治理能力現代化的需要。國家治理涉及政治、經濟、文化、社會和環境等內容,社會保障治理只是國家治理子系統中的一項內容。毋庸置疑,社會保障治理能力的現代化有助于推進國家治理能力現代化的實現。社會保障的改革與發展是民生建設和社會建設的重要內容,社會保障治理能力的現代化特別有助于實現社會治理能力的現代化,通過社會保障的科學發展促進民生問題和社會問題的解決,促進社會公平正義與和諧。

社會保障治理能力現代化是應對各種社會保障問題與挑戰的需要。改革開放以來,尤其是21世紀以來,我國社會保障的改革與發展取得了重大成就,社會保障體系不斷健全和完善,社會保障的作用日益廣泛,為保障國民生活、促進經濟社會發展發揮了重要作用,但目前我國社會保障體系依然存在諸多問題,與人民群眾日益增長的社會保障需求還有較大的差距,比如制度設計不科學、公平性不足、制度碎片化、運行機制不成熟、投入機制不合理、基金保值增值難、管理與服務體系不完善,等等。“長期形成的利益失衡與利益固化的藩籬、人口老齡化所帶來的壓力、大規模的人口流動與就業高流動性、體制性障礙造成的路徑依賴以及現行社保制度存在的缺陷,又構成了重大挑戰”［6］,在人口老齡化、新型城鎮化和我國經濟社會發展進入新常態的背景下,社會保障的發展面臨著許多新的壓力和挑戰,發展社會保障的任務依然十分艱巨,因此,未來我國社會保障的發展應該積極主動適應新常態,進一步深化社會保障改革,完善制度模式與運行機制。社會保障治理能力的現代化是解決社會保障諸多問題、應對各種社會保障挑戰的需要。

社會保障治理能力現代化是促進社會保障公平與可持續發展的需要。增強公平性、促進可持續發展是社會保障改革追求的重要目標,這一目標的實現絕非易事,要求立足現實國情,全面審視我國社會保障改革的實踐,總結經驗與教訓,探索中國特色的社會保障道路,完善中國特色的社會保障體系。公平性是社會保障的根本屬性,是社會保障改革的重要目標,社會保障治理能力現代化要求更好地實現社會保障的公平屬性,讓全體國民公平共享改革發展成果。社會保障治理能力現代化要求兼顧國民社會保障的近期需要與長期可持續發展,以可持續發展為根本著眼點,對現有的社會保障制度進行改革。

三、社會保障治理能力現代化的維度

（1）改革決策能力現代化。在社會保障治理過程中,需要作出若干的改革決策,涉及社會保障改革與發展的諸多方面。改革決策能力要求建立和完善科學的決策模式與決策機制,確保社會保障決策的民主性、公開性、規范性和科學性。在社會保障的改革決策過程中,應該以合理的形式吸納不同利益主體的參與,充分考慮不同主體的利益訴求。需要完善社會保障改革決策的程序和機制,建立社會保障重大問題決策的公民參與協商機制,增強改革決策的有效性,避免決策失誤。

（2）行政管理能力現代化。科學、高效的行政管理是社會保障治理的重要內容,社會保障治理能力現代化要求增強社會保障的行政管理能力,明確政府在社會保障中的行政職責與角色定位,應該遵循集中與分散相結合的原則,基于社會保障的整體框架,需要進一步理順社會保障的管理體制,深入推進社會保障行政管理職能整合［7］。科學、適度運用行政力量推動社會保障的發展,加強社會保障的頂層設計。社會保障行政管理能力的現代化還要求增強政府在社會保障發展中的統籌規劃與協調能力,發揮政府協調不同主體關系的作用。

（3）政策執行能力現代化。社會保障目標的實現要求良好的社會保障的政策執行能力,如果沒有科學、有力的政策執行,再好的社會保障制度也是一紙空文。良好的政策執行能力有利于提升社會保障的質量和效率,相反,則有可能違背或扭曲社會保障的發展目標,違背社會保障制度設計的初衷。社會保障治理能力現代化要求準確、及時地加強社會保障政策的執行。在擴大社會保障覆蓋面、加強社會保障資金籌集、社會保障基金保值增值、社會保障待遇支付與調整等政策事項中需要具備良好的政策執行能力。良好的政策執行能力特別要求提高基層社會保障管理與服務機構的執行能力。

（4）資源聚合能力現代化。社會保障的發展需要大量的資源供給,包括物資、資金、服務和設施等方面的資源,這些資源的供給是多主體、多渠道的,政府是社會保障資源的重要供給者,除此之外,還應該堅持激勵與約束相結合,建立強有力的資源聚合機制,充分整合和利用市場、社會、家庭和個人的資源并對這些資源進行高效利用。能否高效地籌集豐富的社會保障資源直接影響甚至決定著國民社會保障需求的滿足。

（5）基金治理能力現代化。社會保障基金是社會保障治理的重要載體,良好的基金治理能力是社會保障治理現代化的重要體現,直接涉及社會保障資源的籌集與國民社會保障待遇的獲取,是社會保障體系中的敏感內容,影響社會保障制度的信譽,甚至直接決定著社會保障發展的成敗,這里說的基金治理包括基金的管理與投資,目的是確保基金安全與保值增值。良好的基金治理能力要求建立嚴密、科學的基金管理與投資體制,完善投資渠道與組合策略,提高基金投資效益。基于目前我國社會保障基金管理與投資中存在的諸多問題,提高基金治理能力是未來實現社會保障治理能力現代化的重點和難點之一。

（6）經辦服務能力現代化。社會保障目標的實現需要有完備、高效和方便的社會保障經辦服務體系。社會保障資金的籌集、基金的管理和待遇的發放等環節均需要強有力的經辦服務系統,直接影響到國民社會保障需求的滿足,影響到社會保障制度的公平性與效率性。經辦服務系統包括機構、資金、制度、人才、設施、設備和技術等要素,需要充分整合這些要素,提高社會保障的經辦服務能力。提高社會保障經辦服務能力需要堅持“管辦分開、項目整合”的原則,增強獨立性與專業性,提高經辦服務的滿意度,促進社會保障效果的提升。經辦服務能力建設的關鍵在于“四化”：機構法人化、服務專業化、手段信息化、管理精細化［］。

（7）監督糾偏能力現代化。無論制度設計如何完善,在執行和實施過程中,由于制度環境的變化和其他人為或非人為因素的影響,都有可能出現許多問題與偏差,可能違背制度設計的初衷。社會保障治理能力的現代化必定要求建立嚴密的監督體系和糾偏機制,以此來提升社會保障的監督糾偏能力、解決社會保障運行中出現的問題、防范社會保障的風險以及促進社會保障的完善。應該吸納政府、企業、個人、專家學者和中介組織等相關利益主體參與社會保障的監督與糾偏,實現社會保障發展的良性循環。

（8）法制建設能力現代化。良法是善治的前提［9］,依法治國是國家治理能力現代化的重要特征,同樣,法制化是社會保障治理能力現代化的重要體現。實現我國社會保障治理能力的現代化應該積極有序地推進法制建設,使社會保障有法可依、依法運行。社會保障的法制建設既需要有像《中華人民共和國社會保障法》一樣的母法或綜合法,也需要針對不同社會保障項目、不同社會保障運行環節（比如資金籌集、基金管理、待遇支付與調整、經辦服務、監督管理等）的子法或專項法。需要有社會保障的立法規劃,逐步制定和完善社會保障法律法規體系。

四、社會保障治理能力現代化的標準

（1）治理目標的準確性。準確的目標定位是實現社會保障治理能力現代化的根本前提,如果目標定位不準確,可能導致社會保障違背發展規律,難以可持續發展。社會保障的根本目標是提升國民的福祉水平與生活質量,促進人的發展。社會保障的科學發展有助于實現政治、經濟、社會和文化等方面的發展目標,需要在國家經濟社會發展整體目標的基礎上明確社會保障的發展目標,體現社會保障的發展規律。社會保障的發展還需要處理好近期目標與遠期目標的關系,遠水不能解決近渴,需要努力滿足當前的社會保障需求,但也要防止竭澤而漁、難以持續。

（2）治理理念的先進性。理念是行動的指南,社會保障治理能力的現代化要求具備先進的治理理念。應該樹立社會保障投資理念和社會保障權利理念,將社會保障的發展作為一項人力資本投資,而非純粹的負擔。獲得社會保障是國民的基本權利,是政府和社會理所當然的責任,而不應該是出于壓力,更不是施舍和憐憫。

（3）治理依據的權威性。社會保障治理不是隨意進行的,不同主體在社會保障中的行為需要有相應的規范和依據,因而社會保障治理能力的現代化要求強化社會保障治理的權威性、規范性,明確不同主體的權利義務關系,維護國民的社會保障權益。社會保障治理應該在準確把握國民社會保障需求的基礎上加強社會保障法制建設,形成完備的社會保障法制體系,使社會保障的發展有法可依、有法必依,實現社會保障運行的法制化。

（4）治理主體的多元性。治理意味著主體的多元性,單一的主體不能稱之為治理。在社會保障的發展過程中,需要在明確政府、市場、社會關系主線的基礎上,進一步明確政府、單位、家庭、社區和個人等不同主體的責任,讓不同主體平等參與社會保障的發展,實現社會保障責任共擔、權利共享,單一主體或者不同主體責任失衡都不利于社會保障的持續發展。

（5）治理內容的全面性。社會保障是一個復雜的系統,在社會保障供求平衡的過程中,需要充分考慮社會保障的制度建設、資金供給、管理體制、隊伍建設、設施建設和服務提供等要素,這些要素缺一不可,需要全面發展、綜合考慮,尤其在社會保障的具體項目方面,社會救助、社會保險和社會福利等項目的發展需要全面、協調推進,使其滿足不同群體差異化的社會保障需求。

（6）治理方式的科學性。準確把握國民的社會保障需求,實現公平、高效的社會保障供給,需要有科學的社會保障治理方式。由于社會保障的系統性和復雜性,科學的社會保障治理方式要求體現治理的整體性和協同性。具體來說,在社會保障決策的過程中：①需要綜合考慮各類因素；②體現出政府、市場和社會作用的協同性；③強調不同社會保障項目的整體性、協調性,實現社會保障的統籌發展；④需要將社會保障改革與其他相關配套改革協同推進；⑤強調社會保障的頂層設計與制度整合,強調物質、資金、服務、精神和醫療等保障內容的協調性,統籌考慮不同群體的社會保障權益,當然,協同性不等于不區分先后和主次。

（7）治理手段的現代性。雖然治理手段與治理設施先進與落后不等同于社會保障治理能力的現代與落后,但社會保障治理能力的現代化一定意味著治理手段、工具的時代性、先進性。陳舊、落后的社會保障治理手段與治理工具必定影響社會保障的質量和效率。社會保障治理手段的現代性要求強化和完善社會保障經辦服務系統,基于大數據的背景推進社會保障的信息化建設,加強社會保障的硬件設施建設。

（8）治理績效的可靠性。治理績效是社會保障治理能力現代化的落腳點,社會保障治理的最終目標是為了實現良好的社會保障績效。社會保障治理能力現代化要求建立科學、完備的社會保障治理績效評價體系,主觀評價與客觀評價相結合,全面評價與專項評價相結合,從公平性、效率性兩大維度以及宏觀、中觀和微觀三個層次全面評估社會保障的績效。社會保障績效評估是實現社會保障治理良性循環的聯結點,促進社會保障的不斷完善與可持續發展。

［1］ 習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來［N］.人民日報,2014-01-01（2）.

［2］ 高小平.國家治理體系與治理能力現代化的實現路徑［J］.中國行政管理,2014（1）：9.

［3］ 陳仰東.加快實現社保治理能力現代化［J］.中國醫療保險,2014（1）：9-11.

［4］ 王增文,林閩鋼.中國社會保障治理能力現代化問題［J］.貴州社會科學,2015（3）：128-132.

［5］ 俞可平.善治與幸福［J］.馬克思主義與現實,2011（2）：1-3.

［6］ 鄭功成.中國社會保障改革：機遇、挑戰與取向［J］.國家行政學院學報,2014（6）：24-32.

［7］ 何平.深化社會保障管理體制改革問題解析［J］.行政管理改革,2013（2）：26-29.

［8］ 鄭功成.“四化”是經辦服務體系建設的關鍵［J］.中國社會保障,2014（2）：14.

［9］ 張星煒.良法是善治之前提［J］.理論與改革,2014（6）：11-12.

［責任編輯 周 莉］

D632.1

A

1009-3699（2016）05-0504-04

2016-06-08

國家社會科學基金項目（編號：16CSHS024）.

龍玉其,首都師范大學管理學院副教授,博士,主要從事勞動與社會保障研究.