當代中國人“偏好”上訪的成因探析
——基于國家治理制度供給視角的觀察

王　亮，彭中禮

（1.中共湖南省委直屬機關黨校，湖南　長沙　410003；2.中共湖南省委黨校，湖南　長沙　410006）

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當代中國人“偏好”上訪的成因探析
——基于國家治理制度供給視角的觀察

王亮1，彭中禮2

（1.中共湖南省委直屬機關黨校，湖南長沙410003；2.中共湖南省委黨校，湖南長沙410006）

摘要：有人認為當代中國形成的“上訪熱”，是傳統文化潛移默化的結果。雖然上訪是中國古已有之的制度，但是在古代中國并不發達。而且，古代中國存在上訪制度的原因是行政與司法混同，其上訪大體相當于今天的上訴。當代中國人“偏好”上訪，最直接的原因是國家的治理制度供給存在缺陷：一是民眾權益表達機制不暢，二是司法維權困難，三是政策的“逆向鼓勵”使得上訪暗合了制度要求。當代中國，要推進國家治理體系和治理能力現代化，就必然要求應當認真對待上訪，將上訪問題法治化。

關鍵詞：上訪；法治；國家治理；制度供給

一、問題的提出

上訪已經成為當代中國最熱門的詞匯之一。其“熱”之理由在于：民眾喜歡通過上訪來維護自己的權利，而且不去京城上訪也算不得上訪。更為重要的是，與上訪這一詞匯對應的是，官方形成了一個“截訪”與“接訪/截訪”①如下有關上訪的案例，在我國現實生活中，應當說是比較多的，后文也將會涉及到下列三個案例。案例1：馬某是某地村民。自2009年以來，他多次前往北京上訪。上訪的理由是：他家的房子自2007年被政府拆遷以后，補償款一直沒有到位。而且，原來定的拆遷款價格每平米600元。但最近幾年物價上漲較快，已經不能再重新建房。因此，他多次找當地政府要錢，但是政府都以各種理由給予打發。于是，馬某踏上上訪之路。案例2：唐某是某地居民。2007年，她未滿14歲的女兒被查證自愿賣淫。后來，公安機關將唐某的女兒帶出娛樂場所。相關涉案人員都被抓獲，且依法判刑。但是唐某以其女兒尚為幼女，要求將所涉案犯全部判處死刑，有一段時間吃住在法院辦公場所，并多次進京上訪，最終法院在政法委的協調下屈服于唐某的要求，判處全部案犯死刑、死緩不等。所涉案犯家屬對此判決極為不滿，亦走上上訪之路。案例3：王某是某村村民，1979年2月報名參軍，后經過選拔獲得參軍資格。1979年3月中旬擬派往廣西地區參加越戰，但當坐火車到南寧時，越戰結束。后來王某在南寧服役兩年回家。2008年，王某聽其占有說中央軍委有政策，凡是1979年越戰人員皆有相關待遇。于是，王某自2006年起至2011年數十次到市、省、北京上訪。王某逢過年過節均揚言進京上訪，基層政府只好花錢制止其上訪。政府花費在王某身上的“截訪”與“接訪”費用已達25萬余元，還不包括“消號”等費用。！在“上訪”與“截訪”之間，演繹了諸多關于共和國法治建設的故事。甚至有些人說，當代中國基層政府的“主要矛盾”是“上訪戶”和“截訪人”之間的矛盾。這雖然是一個夸張的表述，但是這種夸張表述后面，所蘊含的不是有關回憶的美好，而是當代中國問題的某種悲哀。毫無疑問，數量龐大的上訪人群，地方政府花費巨大的“截訪”與“接訪”，都是不正常的現象，也不是一個法治國家所應當出現的現象。特別是在推進國家治理體系及其能力現代化的主題任務之下，如果無法對上訪有一個合理的解釋，顯然也就無法從制度上解決上訪問題，國家治理的目標就很難實現。

在學術界，上訪亦是研究熱點之一。在各個學科，學者們對民眾為什么喜歡上訪給出了形形色色的理由，比如最早的“維權論”②該種觀點認為上訪是公民維護權利的一種方式，參見于建嶸:《當前農民維權活動的一個解釋框架》，《社會學研究》2004年第2期；應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3期。美國學者也對此有了相應關注，如Kevin O.Brien& Li Lianjiang，Rightful Resistance in Rural China，New York: Cambridge University Press，2006，pp11-24.。在諸種對上訪行為進行解釋的理論中，有一個比較受關注的解釋理論就是基于文化方面的解釋，筆者擬將該種觀點稱為“文化論”。“文化論”認為，民眾之所以“偏愛”上訪，其中一個很重要的因素就是，我們的傳統法文化在其中所起的潛移默化、甚至是推波助瀾的作用，“在尋求權利救濟的過程中，為什么不是選擇常規的司法途徑而是偏好直接去上級機關‘告狀’？這確實是一個獨具中國特色的‘法治現象’。認識這一現象，必須考慮我國傳統法文化在其中所起的潛移默化、甚至是推波助瀾的作用。以法文化的視角觀之，上訪是一種民本主義的治理傳統；它游離于傳統情理與現代法治之間。當代中國法治實踐中諸多問題產生的根源，其實就在于我們的法文化本身。甚至可以這樣說，中國的法治建設，其核心就是一個法治文化建設問題。”［1］任何一個社會問題背后都可能涉及到文化問題。因此，用文化來解釋社會問題當然在一定意義上是行得通的。但是，在筆者看來，就有關上訪問題而言，用“文化論”來解釋，卻存在不合理之處。這也是本文創作的主要原因。本文希望學者們在解讀社會熱點問題的時候，最好不要動不動的就在文化上進行過度審視，否則就會造成文化自卑。

從上訪的類型來看，有學者認為：“從上訪訴求是否合理來看，至少存在三種類型的上訪:有理上訪、無理上訪、合理性模糊的上訪。一個守法的基層政府困于應對的，不是有理上訪，而是無理上訪和合理性模糊的上訪。”［2］其實，從制度的供給角度看，不管是何種形式的上訪，其之所以出現，都與缺乏相應的制度保障為前提。傳統的文化或許可以引導人民孜孜不倦的維護自己的權利（實際上，有很多學者認為中國傳統文化是不注重維護公民權利的），但是如果在制度上能夠達到維護公民權利的目的，那么上訪也將不復存在，至少不會像今天那么“火”！可見，有些社會問題或現象根本就不需要深入到那么遠的歷史當中尋找原因，只要仔細思考一下我們的制度供給，就有可能找到相應答案。本文的目的是在對上訪的“文化論”解釋進行批判的基礎上，通過現實的制度供給來解釋上訪的成因并尋找上訪問題的解決之道。

二、從傳統中國的“京控”到上訪

要對“文化論”解釋的錯誤進行指正，就必須回到中國古代文化中去尋找歷史上的上訪制度到底是怎么回事，然后判斷古代的上訪和今天的上訪存有什么樣的關聯。其實嚴格審查上訪一詞在今天的含義，我們發現，古代中國并沒有上訪這一詞匯。在古代中國，最典型的、案例最多的就是“京控”，甚至在許多朝代還有“登聞鼓”制度（從“登聞鼓”制度來看，這是允許告御狀的）。司馬遷在《史記》中記載了一個比較早的關于“京控”的故事：“五月，齊太倉令淳于公有罪當刑。倉公無男，有女五人。太倉公將行會逮，詔獄逮徙系長安。太，罵其女曰：‘生子不生男，有緩急非有益也！’其少女堤縈自傷泣長安，上書曰：‘妾父為吏，齊中皆稱其廉平，乃隨其父至今坐法當刑。妾傷夫死者不可復生，刑者不可復屬，雖復欲改過自新，其道無由也。妾愿沒入為官婢，贖父刑罪，使得自新。’書奏天子，天子憐悲其意，乃下詔曰：‘蓋聞有虞氏之時，畫衣冠異章服以為僇，而民不犯。何則？至治也。今法有肉刑三，而奸不止，其咎安在？非乃膚德薄而教不明軟？吾甚自愧。故夫馴道不純而愚民陷焉。詩曰‘愷悌君子，民之父母’。今人有過，教未施而刑加焉？或欲改行為善而道毋由也。膚甚憐之。夫刑至斷支體，刻肌膚，終身不息，何其楚痛而不德也，豈稱為民父母之意哉！其除肉刑。’”［3］“緹縈上書”的故事既說明了古代巾幗女子也如男，也說明漢孝文帝在這件事情上的德性仁厚。但是在這里最重要的關注點就是緹縈繞過了中間一些環節直接上書給皇帝，這個細節在今天可以說是“越級”進行“京控”或者說是“越級上訪”。而緹縈的“京控行為”，早在堯舜之時就已出現，如當時的“進善族”、“誹謗木”以及“敢諫鼓”等直訴形式。后來，在西周使其又設立了“路鼓”和“肺石”。秦漢時，設有公車司馬，專門負責接待直訴事務，同時還出現了“詣閉上書”、“邀車駕”等形式。從魏晉開始，正式設置了“登聞鼓”制度。唐代武則天時還設立了匭使院，使直訴制度漸趨制度化和正規化［4］。

在“緹縈上書”故事中，我們有理由認為，漢朝時期對于“越訟”或今天所謂的“越級上訪”之行為尚未禁止（當然，也有人說古代中國就存有嚴格的“越訟”之規定，但是目前沒有發現古代有相應的法律條文或者其他形式的禁令來佐證這種觀點）。目前所能夠見到的最早的關于訴訟必須逐級進行的規定是隋朝時期制定的法律。隋文帝曾詔令全國：“有枉屈，縣不理者，令以次經郡及州；至省仍不理，乃詣闕申訴。”①《隋書·刑法志》后來，《唐六典》對此做了比較嚴格的規定：“凡有冤滯不伸，欲訴理者，先由本司本貫；或路遠而躓礙者，隨近官司斷決之。即不伏，當請給不理狀，至尚書省左右丞為申詳之。又不伏，復給不理狀，經三司陳訴。又不伏者，上表。”②《唐六典·卷六·刑部》《元史·元世祖本紀》中記載：“如為人殺其父母兄弟夫婦，冤無所訴，聽其來擊。其或以細事唐突者，論如法。”也就是說，如果就一些雞毛蒜皮的小事“京控”則是不允許的，但是有關死人的大事則可以。值得注意的是，在宋代，越訴是合理的。宋代在沿襲唐代某些規則的基礎上，打開越訴之禁，而且增立了越訴之法。特別是在宋徽宗時期，他為了標榜“革弊恤民之意”，相繼頒發了允許人們越訴的詔令。比如，1113年，宋徽宗針對州縣官亂打官司，大肆收取錢財，導致無辜之人被害的現實情況，要求凡“官司輒紊常憲，置杖不如法，決罰多過數，傷肌膚，害欽恤之政”。在宋朝，還有一種登聞鼓制度，也可以說明當時的越訴是允許的。登聞鼓機構設置的目的就是“通下情”，而通過登聞鼓進狀的主要是普通百姓，有些致仕官員也可通過登聞鼓進狀。登聞鼓制度開通了一條聯系國家與社會的渠道。對于民間百姓和貶滴官員而言，他們不能通過正常的行政系統向最高決策者表達意愿，登聞鼓就成為了他們申訴冤情、上書議政等最重要的途徑。因此，該制度確實解決了民間不少問題，在一定程度上保護了公民的一些權利［5］。到了清朝，對“越訴”進行京控的行為進行了嚴格規范，《大清律例》規定：“凡軍民詞訟，皆須自下而上陳告。若越本管官司，輒赴上司稱訴者，笞五十。若迎車駕及擊登聞鼓申訴，而不實者，杖一百；事重者，從重論；得實者，免罪。”可見，實際上在古代中國，并非禁止正常的“京控”，主要禁止的是越級進行的“京控”。

如果進一步研究，我們會發現今天的到北京上訪和古代的“京控”表面上看有相同之處，實質上是兩回事。在筆者看來，其本質差異是：上訪（包括到法院的上訪）是一種基于行政制度的行為，而“京控”則是一種基于司法制度的行為。通過對上訪與“京控”的比較，我們也就弄清楚了為什么說用“文化論”來解釋當代中國人為什么喜歡上訪是不恰當的。

要理解“京控”，就應當理解古代中國的司法制度。中國古代司法體制中，國家層面有專門掌管司法的官員，比如在周朝就有了“太宰”和“小宰”，專掌司法。但是在先秦那種政治制度和司法制度均不完善的情況下，特別是在分封制下，法律本身不發達，司法體制也難以有所成。秦漢時期，地方行政機關分為郡縣兩級，郡是當時的地方最高政權組織，直屬中央，衙署稱郡府，長官稱太守。秦漢時期的太守位高權重，秩兩千石，與丞相的秩相同。郡守作為地方最高行政長官，同時又是最高司法長官，負責處理全郡事務。舉凡制民，頒發地方性法規、進賢、勸功、斷獄、決訟、檢奸、按訊諸囚、平其罪法、考課屬官、勸農賑貧，所有政治、經濟、司法，甚至風俗、民情都管。在太守掌管的事務中，最重要也最突出的還是司法事務［6］。在西漢時期，就有京兆尹、左馮翊、右扶風等“三輔”專斷刑獄。“三輔”的職權基本上與太守一樣，體現出了古代高度的行政與司法合一的特征。而在秦漢時期，郡以下設縣，其職責是管理人民、收取賦稅、征發徭役、掌管司法審判等。縣以下設鄉，有鄉官三人，其中有薔夫聽訟，主持民事案件的裁決，游徼負責緝拿盜賊，維持社會治安［6］25。這也是一種行政與司法高度合一的政治體制。可見，理解中國古代地方司法制度的關鍵就是行政與司法合一，行政長官也就是司法長官。古之朝廷對地方政府的考核沒有類似于“GDP”之類的概念，也沒有強制要求促進經濟發展，當然也沒有今天的所謂行政權與司法權分開、制約和監督理論。有的只是基于行政權的司法行為，法官與行政長官合二為一。所以，當古代之朝廷強調按級訴訟的時候，實際上是強調窮盡地方行政長官的司法權救濟，基本原理就跟當今法院的一審、二審制度大體相當。古代中國的有些朝代對“越訴”有嚴格限制，原因就在于希望民人能夠利用現有的權利救濟制度走完所有的救濟程序，而不要耗費朝廷資源。所以有人說“越訴”體現了“古代統治者為了保護統治者的利益”的理解有些偏離制度主題。以今天的觀點來看，司法講究的是程序正義，違背程序的矛盾解決方式是不合理的。所以，古代中國適當限制“越訴”完全應當進行“同情似理解”。還需要注意的是，古人進京告御狀并不完全等于是直接要求皇帝處理案件。前有所述，古代各朝代在中央有專司案件的官署，所以告御狀也有可能是告狀者在專門司法衙門前告狀。當然，如果皇帝事必躬親，那么到中央司法衙門告狀的信可能被皇帝看到而獲得“御批”（也有通過特殊關系將申冤材料直接遞交給皇帝的，如“楊乃武與小白菜”案中，楊乃武的家人通過帝師翁同龢將申冤材料直抵宮闈）。東漢時期的，寧陽縣主簿為了給自己的領導伸冤，跋山涉水到京城告御狀，給中央各大衙門包括司法衙門遞交訴狀幾百次，無人問津，案子一拖就是六七年，后來該主簿直接給皇帝上書，將問題鬧大才獲解決。總之，在古代，雖然有些百信不得不尋求特權的幫助，但是在當時的那種體制下，行政權與司法權糾纏在一起，當事人或者其親屬們“京控”行為應當理解為一種司法行為。理由是：第一，“京控”是最后一道權利救濟防線，無“京控”則再無權利救濟途徑。第二，“京控”的當事人們按照當時的法律到京城所進行的訴訟事宜，按照行政與司法合一的體制，此乃訴訟范圍內之事。第三，“京控”行為本質上是通過最高司法權力影響下級司法權力的行為。

而當代中國的上訪，卻是起源于新中國建立之初的信訪制度。1951年6月7日，當時的政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，要求對于人民群眾的意見要分別根據不同情況不同處理。可見，在那時，信訪是國家治理的一種重要手段。此后，我國進入了一個信訪井噴時期。其主要特點是以政治信息傳遞為主，揭發他人的政治問題成為此時信訪的主要內容。“文革”結束以后，到上世紀八十年代初期，又開始進入一個信訪的高潮期，此時的信訪主要是以追求撥亂反正為主，要求落實國家的相關政策。而我們今天所要分析的上訪實際上是一種新型的上訪，即民眾基于維護自身權利或者利益的需要而向上一級政府訴求意愿的行為。可見，在我們今天來看，上訪行為可能涉及到訴訟問題，但是絕對不是唯一問題。甚至從我國的諸多上訪現象來看，很多民眾的上訪都是為了用行政權力壓制司法權力，或者用上級行政權力壓制下級行政權力，獲得較好的利益追求效果。因此，當代中國的上訪行為本質上是一種追求較高或者最高行政權力幫助的行為（即使是到最高人民法院的上訪，本質上也是為了通過最高人民法院來影響下級人民法院，這依然是一種追求行政權力運作的行為），其本質是要通過行政權力來影響下級行政權力或者司法權力的行為。

三、被制度逼迫或誘惑出來的上訪

如上所述，如果說當代中國的上訪與傳統文化有必然關聯的話，肯定是不公允的。畢竟，古代的“京控”制度和我們今天所說的上訪是兩碼事。雖然從文化的角度來解讀上訪看起來很正確，但是卻沒有抓住當代中國上訪“火”的本質成因。一種直觀的印象就能說明這點：為什么古代中國沒有當代中國這么龐大規模的上訪潮？有人會說，當代中國處于社會轉型期，因此問題堆積，矛盾尖銳。但是，不要忘記了，中國古代也同樣經歷過各種社會轉型期，但是上訪潮很少出現。可見，“文化論”的解釋不能令人信服。實際上，認真觀察和研究當代中國的各種制度，我們可以從國家治理制度層面來解析為什么當代中國人熱衷于上訪，這樣的解釋或許或更令人信服一些。

首先，當代中國人“偏好”上訪的重要原因是民眾權益表達機制不暢。從理論上看，如果民眾的權益訴求能夠通過各種機制和制度獲得合理解決，上訪是不存在的。實際上，我國的法律制度設計理論中，比較合理的考慮到了民眾的利益訴求。比如，我們的人民代表大會制度當中，就要求人民代表必須代表人民利益。在行政體系當中，為了方便民眾表達利益訴求，設置了行政復議、行政問責、信訪局等工作部門，還設置了黨委紀委舉報系統，在法院可以立案訴訟等等。從這些制度本身來看，似乎民眾的利益能夠獲得充分的表達。可是，在實際運作當中，這些利益訴求機制并沒有真正充分發揮作用。比如，就黨委紀委的舉報系統來說，當人民群眾舉報當地某個領導干部之時，特別是到了一定級別的干部之時，紀委無權決定是否啟動核查程序，程序的啟動權掌握在同級黨委的一把手當中。再就行政復議來說，當行政相對人對行政行為不滿之時，只能就具體行政行為進行訴訟，對于抽象行政行為，行政相對人對此望洋興嘆。因此，大量的行政行為都以抽象行政行為而被掩蓋。最后，就人民代表大會制度來看，雖然法律規定人民代表必須來自于群眾，必須聽取群眾的意見和呼聲，但是，從該制度的現實運行來看，不管是那一層級的人大代表，都存在嚴重脫離群眾的現象。選民們不認識人到代表，人大代表也難以傾聽到選民的呼聲，難以真正代表人民。雖然憲法規定一切國家權力來源于人民，但是實際上，地方主要領導人的任命，都由上級領導決定。因此，在現實生活當中，不僅上級領導干部的權力大于下級官員的權力，而且有些下級官員會以“堅決服從領導為榮”。上訪的民眾深諳這種權力的級別之道，所以只相信上級領導干部的權威。甚至，有時地方政府因與下級政府存在利益相關性，還會共同打壓百姓的權益訴求。2011年底的“烏坎事件”就是明證。當烏坎村的村民向當地各級政府反應情況，要求解決問題時，鎮、縣、市三級地方政府對此置之不理。而在“烏坎事件”初期，汕尾市政府還偏信下級政府的匯報，歪曲烏坎村民的行為。直到廣東省委干預此事，烏坎村民的要求才被認為是“合法的，可以理解的”①后來，時任廣東省委副書記朱明國說：“一些地方和領導干部片面理解‘穩定是壓倒一切的'，認為平安就是不出事……這種邏輯下的維穩，不是權利維穩，而是權力維穩；不是動態維穩，而是靜態維穩；不是和諧維穩，而是強制維穩。”朱明國：《莫讓權利維穩變成權力維穩》，《人民日報》2012-07-18.。民眾的權益訴求在現有的制度范圍內得不到化解之時，自然只能選擇上訪之道。

其次，當代中國人偏好上訪的根本原因是司法維權困難。在常態社會中，社會矛盾和糾紛的解決途徑應當是司法。如果司法是有權威的，法官是有權威的，所有的社會矛盾能夠被司法解決，那么這個社會就處于動態平衡之中。但是，如果一個國家的司法體制不僅無權威，而且還經常存在司法腐敗、制造冤假錯案的話，那么通過司法解決糾紛的人數就會大大減少。從當代中國來看，法院作為利益訴求通道的作用沒有能夠在根本上發揮作用，無法成為社會矛盾化解的主陣地，其原因來自于兩個方面：（1）外在的制度制約，即法院的司法工作在一定程度上受到了地方政府的干預。就當代中國來看，雖然從法律上確立了政府行政工作與司法工作分開的體制，但是本質上看黨又主管一切工作，因此黨也管理司法工作。這樣，從橫向體系來看，基層黨委政府制度格局體系中，黨委書記是整個管轄區域的“一把手”，掌握了財權、人權。而且，在黨委機關當中，設置有政法委這一專門組織，原意是協調公、檢、法的工作，但是到了后來政法委凌駕于公檢法之上，不僅進行宏觀指導，而且還進行具體個案干預（最近中央規定，政法委不再干涉具體個案，這是一個巨大進步）。從這種權力分配格局來看，如果某個地方的黨委或者政法委的領導同志對于某些問題，如拆遷，有具體指示的話，法院就可能必須遵守領導的指示。這樣，導致司法權力在行政權力面前失卻了權威，從而出現存在民眾不相信法院的現象。（2）內在的制度制約，即法院自身的一些制度限制了法院功能的發揮。第一，案件受理把關嚴。按照《民事訴訟法》的要求，當事人到法院起訴，只要具備三個條件就可以，即有適格的原告、被告和事由，不屬于法院排除管轄的事由，立案庭所進行的只應當是形式審查。但是在現實生活當中，公民去法院起訴并不是一件很容易的事情。一是有許多案件法院不會受理，比如在很多地方凡是涉及到拆遷的事情，法院都不會受理；而且還有很多的行政訴訟案件，法院一般也不敢受理或者不愿意受理①比如2003年，廣西高院就發文要求對下列13種案件不予以立案，該十三種案件為：“一、集資糾紛案件，包括機關、企事業單位內部為生產、經營、建房而向職工集資引發的糾紛案件以及未經依法批準向社會不特定對象進行的亂集資活動而引發的糾紛案件。二、以“買賣”形式進行的非法“傳銷”活動而引起的糾紛案件。三、因政府行政管理方面的決定、體制變動而引起的房地產糾紛案件。四、因企業改制或者企業效益不好等原因出現的企業整體拖欠職工工資而引發的糾紛案件以及因勞動制度改革而出現的職工下崗糾紛案件。五、政府及其所屬主管部門進行企業國有資產調整、計劃劃轉過程中的糾紛案件；因企業改制過程中違反民主議定原則或者因企業改制而引起的職工安置糾紛案件等。六、村民因土地補償費、安置補助費問題與農村集體經濟組織發生的糾紛案件，但是直接支付給個人，未經集體經濟組織安排發生的糾紛案除外。七、政府部門對土地所有權（使用權）爭議作出處理決定生效后一方當事人不履行，另一當事人以民事侵權訴訟的案件。八、地方政府根據農業產業化政策及規模經濟的發展要求，大規模解除農業承包合同而發生的糾紛案件。九、在合作化時期入社而參加裁縫社、鐵器社、理發店、馬車隊等小集體經濟組織的職工要求分割該集體經濟組織積累的財產而發生的糾紛案件。十、以“兩會一部”為債務人的糾紛案件以及“兩會一部”與農戶間的糾紛案件。十一、當事人申請破產但提交的申請企業破產材料不齊備，職工安置不落實的案件；十二、因操縱投價、內幕交易等證券違法行為而引起的證券侵權糾紛案件，但是因虛假陳述已經有關機關行政處罰或者人民法院的刑事裁判的，受害人提起侵權的案件除外。十三、葬墳糾紛案件包括因爭墳地爭風水等引發的各種糾紛案件。”當然，還必須思考的是，省高院有權要求地方各級法院對某些案件不予立案嗎？。二是司法程序設置不人性化。比如，《民事訴訟法》并沒有要求一定要有書面起訴狀，但是現實生活中如果有人想去法院口頭立案，法院是肯定不立案的。三是法院對“政治”過于敏感。許多本來可以通過法律途徑解決的案件，卻左思右想政治后果而不敢立案，很多本應在正規司法渠道中解決的案件，被推到了上訪渠道中，結果因為不立案而影響了民眾信任司法這一最大的政治后果。四是法院辦案周期長，有些案件，在法院系統解決沒有三五年時間甭指望有個好的結局。第二，案件審理受法外干涉因素太多。雖然我國憲法規定法院是獨立審案，但是實際上我國法院的法官在審理案件之手所受到的外界影響是比較多的，而且法院內部的行政色彩太濃，導致案件審理的公正性常受質疑②百姓上訪的基本邏輯是：我們相信中央的農村政策都是正確的，法律也是公正的，但問題出就出在那些基層干部身上，以為“天高皇帝遠”，沒人能夠管得住他們，所以就為所欲為、貪贓枉法。從電視上看（老百姓也只能從電視等媒體上了解），上面的領導平易近人、容易溝通，算得上真正的人民公仆，哪像我們身邊的這些干部，當了個芝麻大的官就以為了不起了。實際上，在這里，訪民們的心態是矛盾的：一方面，希望自己的權益能夠通過行政權力的強力介入獲得保護，但是另一方面，行政權力介入司法，又何嘗不是影響司法的公正裁決？。這樣，內外兩層制度限制，使得法院的功能大大弱化，有些民眾也不得不走上訪之路。

最后，當代中國人偏好上訪還受到了來自于政策的“逆向鼓勵”。嚴格說來，民眾選擇通過何種途徑來化解糾紛都是他們的自由，是法律權利。然而，如果受到了某種制度的刺激，或者尋找到了制度的“漏洞”，那么民眾必然趨向于選擇對他有利的糾紛解決方式。最近10年來，為了將矛盾化解在基層，中央制定了幾項出發點都很好的政策：一是對基層政府的工作成績考核以GDP為主要指標（現以取消），增加地方財政收入，促進經濟社會發展；二是嚴格控制進京上訪，對進京上訪多的地方所在領導進行“一票否決”（現亦取消），特別是對群體性事件處置不當進行“一票否決”；三是對全國的信訪工作進行排名（也已取消）。這三項政策的本意是要促使地方政府在發展經濟的同時也要解決社會矛盾。然而，在國家政策的執行過程中，就逐漸的出現了制度異化，這些異化表現在：一是政府盲目追求GDP，特別是簡單地通過大拆遷大開發的方式來追求GDP，導致了大量矛盾的發生，但是由于政府利益參與其中，矛盾化解在基層的說法很難實現，注釋1中的案例1就是鮮明例證。而且，有調查表明，大量的上訪民眾就來源于“拆遷戶”；二是地方的主要領導害怕“一票否決”，但是在追求政績的過程當中又不注重充分關注民眾權益。一旦有民眾進京上訪，地方政府為了“平安”，不得不花錢“消災”。三是問責不分青紅皂白，導致基層領導干部害怕出現圍觀人群過多的事件，最后只好屈服于一些無理上訪或者無理取鬧之事，花錢了事。在執行這些制度過程中，有些地方政府為了盡快免責或者無責，再加上財政監管不嚴，用錢不受制約，衍生了“花錢買平安的心理”。而一些“訪民”則利用了地方政府的這一心理，不斷無理上訪、重復上訪和纏訪（如案例2和案例3），獲得了額外非法利潤。當上訪維護權益的速度高于訴訟維權的速度，或者上訪維權獲得的效益高于訴訟效益，或者純粹上訪也能夠“不勞而獲”之時。這樣，就進一步刺激了其他民眾的行為，上訪不想“熱”都不行了！當然，目前我國已經逐步取消了以GDP為核心的政績考察制度、全國信訪工作排名制度和進京上訪“一票否決”制度，基于制度的“逆向鼓勵”而上訪的人數會有所降低！

但是，整體上看，如果民眾無法基于現有制度獲得權利救濟或者通過制度的權利救濟成本過高，司法沒有權威，行政權依然能夠有效敢于司法裁判，那么上訪就依然會存在！

四、根據法治認真對待上訪“偏好”

從上述的分析來看，我們已經對當代中國人為什么上訪的制度原因有了一個清晰的認識。然而，接下來我們還必須要思考的問題是，對于當代中國人已經養成的這種“偏好”該如何處理？是繼續放任，還是應當規范？目前也有一些學者認為要取消信訪制度，當然，還有一些學者認為要加強信訪制度。但是，不管怎么樣，這都告訴我們要認真對待上訪——認真對待上訪制度，就是認真對待上訪這種“偏好”。“認真對待”——從根本上說，就應當將上訪行為法治化，根據法治來治理上訪行為，使之符合國家治理體系和治理能力現代化的基本要求。

第一，要根據推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，認真看待上訪的性質。雖然上文在批判“文化論”觀點的時候就已經指出，上訪本質上是一種通過行政權力解決糾紛的路徑。但是從另一個層面來看，上訪又何嘗不是民眾的權利和自由？在法治國家，公民有表達意見的權利和自由，也有遷徙的自由，只要他的行為不違背憲法和法律，我們都不能對之有任何歧視和限制。實際上，偏好上訪的民眾愿意到北京去上訪，所散發出來的信號是：一是相信中央政府的權威，二是相信糾紛解決終有完畢之地。我們不能因為任何外在于法律的緣由而禁止進京上訪，更不能因為上訪人數多而取消信訪制度。縱觀古代中國，嚴格限制或者禁止京控的法律都不存在，他們所限制或者禁止的是越級京控。也就是說，古代中國的法律制度強調糾紛和問題解決必須一級級來，要求民眾遵守基本的程序原則。這當然是合理的。實際上，上文指出，在宋朝，對于越級京控的行為并不嚴格規范，甚至在一定程度上還很鼓勵。可見，在古代那種法律極不發達的情況下，對民眾的利益訴求機制都比較重視。我們今天的上訪，實際上也是一種權益訴求制度，所以不應當將該種制度徹底廢除。總之，我們應該謹記的是：上訪是公民的基本權利；即使是到北京上訪，只要不違背國家的基本法律，也應當允許。

第二，要根據推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，堅持互惠正義原則是上訪的理論基礎。作為一種權利，上訪是不應當被剝奪的。但是，任何權利都是有限度的，不管是基于何種原因行使權利，都得有克制。比如，在權利理論最為發達的西方國家，也強調權利必須互惠。著名法學家伯爾曼說：“社會是由一個無所不在的互惠性紐帶綁結著的，在社會中，各種義務一般都能追溯到互惠原則。”他舉合同規范程序之例證明在人們基于權利的行為之間，也存有合理的互惠性。可見，互惠成為社會生活的重要基礎。互惠正義使得社會生活成為可能，社會才能延續發展。伯爾曼說：“就相互的給和取的意義上說，互惠性本身在所有的文明中就是一切商業的實質所在……然而，自11世紀晚期和12世紀以來，西方人所理解的權利互惠性原則，涉及的還不只是交換。在觀念上，它還包含有在進行交易的雙方之間那種負擔或利益均等的因素，即公平交換的因素。這點依次有兩個方面：一個方面是程序上的，另一方面是實體上的。在程序上，必須公平地參與交換，即不存在強迫、欺詐或其他濫用任何一方意愿或認識的行為。在實體上，即使是自愿和故意參與的交換，也不得使任何一方承受與他所獲得的利益極不相稱的代價；這樣的交換也不能不正當地損害第三方的利益或一般的社會利益。”［7］正因為有了互惠，才能真正實現權利，所以，“歐洲數以千計的新城市和城鎮發展出它們自己的法律類型，這種法律也具有以下特征：客觀性、普遍性、互惠性、分享裁判權、整體性和發展的特性。”［7］657也就是說，“無論是權利互惠性的程序方面還是實體方面，都蘊含在自11世紀晚期和12世紀以來西方人所理解的‘權利’這個術語之中。”［7］425從社會存在的角度看，沒有互惠，就沒有權利。當代中國有部分人“偏好”上訪，迷戀于對絕對正義的追求之中，實質上就是忽視了權利的互惠性。他們一遍又一遍的上訪，不僅給基層政府的正常工作帶來了困難，也影響到了其他正常上訪的公民實現自身的權利。比如，案例2中的唐某，其女兒盡管屬于未成年賣淫，但是組織賣淫者也罪不當死，但是她卻長期以來在各級政府纏訪、違法鬧訪，已經嚴重的違背了國家機關的正常工作，也妨礙了司法公正。案例3中，很明顯王某不屬于可以享受政策待遇之人，其多次進京上訪的行為也給基層政府的工作帶來了困難。因此，我們要呼吁的是，上訪必須是有理、有據、有節。

第三，要根據推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，促進上訪行為應當法治化。上訪既然是權利，一方面我們要從法律層面來保障公民的基本權利，另一方面，上訪行為也必須規范化。從我國目前的制度供給來看，有幾項制度必須給予嚴格注意。首先是要放松對上訪的規制，特別是不能將上訪與政府的政績聯系在一起。過去一段時間以來，之所以上訪成為中國社會的亂象，特別是無理上訪盛行，成因之一在于將上訪與基層政府的工作聯系在一起，搞信訪排名，強求政府化解矛盾。實際上，有些矛盾本身是政府釀造的，基層政府怎么解決？而有些矛盾，本是無理取鬧，怎么能解決？可見，不恰當的要求對非正常上訪起到了推波助瀾的作用。上訪既然是公民權利，那么就應當讓公民自由的享受這種權利。但是，另外一個方面，我們必須不能無視那些違法上訪的人。從法治層面來講，我們必須強調依法辦事，即上訪過程中有違法行為，都必須嚴格處理。行使自己的權利是一回事，違法行為又是另一回事。我們不能因為有部分人違法上訪而急急忙忙廢除公民的基本權利，但是我們也不能因為有部分人違法上訪而放任違法行為發生。這就是法治化管理的基本原則所在。所以，在對待那些鬧訪、侵權上訪等違法行為，我們必須嚴格按照法律進行處理。我們的法院不能因為當事人一方在法院門口威脅自殺、跳樓等而遭受威脅，也不能因為當事人到北京去上訪而網開一面。正確的做法是，法院不能受到上訪因素的影響，當然也不能屈服于自殺和跳樓等行為。上級政府也應當依法打擊因為當事人違法自殺帶來的鬧事行為。不受跳樓威脅的影響，損害的只是無理取鬧之人的利益；但是如果司法不公正，損害的卻是整個國家的威信！

最后，要根據推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，進行司法體制改革，吸引民眾通過司法解決矛盾和問題。上述已經指出，當代中國民眾“偏好”上訪的基本原因在于利益訴求機制不暢，其中最重要的途徑就是司法解決矛盾和問題的機制得不到發揮。認真對待公民的上訪權利，就應當認真對待司法，讓司法在整個社會當中發揮真正的作用。具體規劃是：首先是廢除法院的不予立案制度。司法機關本來就是解決矛盾的機關，如果這個案件不立，那個案子也不立，司法機關還能發揮作用嗎？涉及政府的案子不敢立，稍微復雜的案子不敢立，那么人們怎么會相信司法機關呢？在司法沒有作用的體制中，上訪會成為必然選擇。正如上文所說，在法治建設中，如果法院從政治利益考慮而拒絕受理一些案件，那么最終法院失去的將是最大的政治利益——失去了民眾的信任！“享有公平的審判權利是法治的核心要求。”［8］如果民眾之間或者民眾與政府之間的基本訴訟要求無法在法院獲得解決，要么他們或尋求上訪，要么就會尋求其他一切方法，甚至是暴力方法。我們認為，只要符合民事訴訟法的立案條件，法院應當立案；凡是法院不立案的，都應當以瀆職來追究責任。其次是要進行改革司法體制。十八屆三種全會已經將改革司法體制當作是我們未來一段時間內的工作重心，主要內容是要去行政化、去地方化，樹立法院權威和法官權威。主要內容是要將法院脫離地方管理體系，所有法院的財政要納入中央財政范疇統一支配，任何人都不得干預；法官系統納入獨立的公務員管理系統，當然，也還需要根據司法改革的需要，建立其他相應的配套制度，比如改革法院現行的人事制度。這些年司法改革的最大問題在于，司法職業化努力并沒有帶來人們所想象的廉潔、公正的司法，相反，一個維護自身利益勝于維護社會正義的法官群體正在形成。因此，我們要破除法官群體的利益，特別是官本位利益。從根本上說，如果法院權威和法官權威樹立了起來，司法腐敗行為大大減少，地方政府很難干預司法，行政權力不再是一切權力之源，“偏好”上訪的人終究會站到訴訟的隊伍中來。

五、結語

回到本文的開頭，我們會發現，上訪行為只是制度供給當中的某些碎片化問題導致的時代現象。這意味著，我們要解決上訪問題，不能迷信于“文化論”的思維，而是要從現實的制度需求著眼。任何時代任何人的行為都應當是有規范的，不管是來自于倫理的、道德的，還是法律的。我們當然要思考傳統的力量，但是更應該重視傾聽現在的聲音。而且一個國家的任何一個發展階段都會有相應的問題，也需要有具體的解決辦法，但是根本辦法只有一個，那就是法治，這就是為什么我們總是強調說法治是人類所尋求到的治國理政之最好方法的根本原因所在。在推進國家治理體系和治理能力現代化的主題任務之下，只有從根本上變革國家治理制度，“上訪”才會逐步回到法治的軌道！

參考文獻：

［1］封麗霞.中國人為什么“偏好“上訪——一個法文化視角的觀察［J］.理論與改革，2013，（04）.

［2］陳柏峰.無理上訪與基層法治［J］.中外法學，2011，（02）.

［3］司馬遷.史記（卷十）［M］.長沙：岳麓書社，2012.369-373.

［4］夏炎.古代的“越級上訪”［J］.人民論壇，2013，（03）.

［5］黃純艷.宋代的登聞鼓制度［J］.中州學刊，2004，（06）.

［6］張兆凱.中國古代司法制度史［M］.長沙：岳麓書社，2004.23-24.

［7］［美］伯爾曼.法律與革命——西方法律傳統的形成［M］.賀衛方等，譯.北京：中國大百科全書出版社，1993.425.

［8］［英］湯姆·賓漢姆.法治［M］.毛國權，譯.北京：中國政法大學出版社，2012.128.

（責任編輯：天下溪）

Preferenceto Petition in Contemporary Chinese——Based on National Governance System

WANGLiang，PENGZhong- li
（）

Abstract:Some people think that the contemporary China are preference to petition，because it is influenced by the traditional culture. The petition has existed in ancient China，but in the ancient China was not developed. Moreover，the reason for the existence of petition system in ancient Chinese is administrative and judicial confusion，the petition is equivalent to today's appeal. Contemporary Chinese are preference to petition，the most direct reason is the supply defects of national governance system. First，the public interests expression mechanism is not smooth；Second，the judicial rights safeguard is difficult；third，the policy of the reverse encourage the petition to imply the system requirements. In contemporary Chinese，to promote the national governance system and governance capacity modernization must treat seriously petition and the petition problem must be legalization.

Key Words:Petition；the Rule of Law；National Governance；System Supply

中圖分類號：

文獻標識碼：A

文章編號：2095- 1140（2016）03- 0000- 00

收稿日期：2016- 02- 27

基金項目：2015年國家社會科學基金后期資助項目“國家政策的民事司法運用研究”（15FFX017）

作者簡介：王亮（1982-），女，湖南沅江人，中共湖南省委直屬機關黨校行管法學部講師，主要從事訴訟法學研究；彭中禮（1981-），男，湖南隆回人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院副教授，法學博士，法學博士后，主要從事法理學研究。