淺析房地產評估在土地征收補償中的應用

雷瓊芳

（武漢工程大學，湖北武漢430073）

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淺析房地產評估在土地征收補償中的應用

雷瓊芳

（武漢工程大學，湖北武漢430073）

摘要：我國現行土地征收補償存在補償標準過低、補償費用計算不科學等問題，從而導致失地農民的合法權益易受侵害。土地征收補償市場化應當以農地市場價值評估為基礎，從而實現征地公平補償和完善補償機制。在集體土地征收補償中引入土地價值評估，以被征收土地的房地產市場評估價格確定貨幣補償的金額，有利于保障農民公平分享土地增值收益。

關鍵詞：土地征收；補償；房地產評估

自20世紀90年代中后期起，我國進入了城市化快速發展階段。隨之建設用地的需求也不斷增大，全國每年有大量的農用地轉化為建設用地。失地農民的數量逐年增多。按照《全國土地利用總體規劃提要》，到2030年我國耕地占用面積將超過5450萬畝，超過7800萬的農民將失去土地、就業無崗。[1]（P22）現行《國有土地上房屋征收與補償條例》針對城市房屋征收確立了“公平補償”和“市價補償”原則，但該條例并不涉及集體土地征收。在當前社會經濟發展水平下，現行征地補償制度呈現出種種亟待解決的問題。

一、我國現行土地征收補償制度的缺陷

在憲法上，實現私人的土地使用權與公共利益之間的平衡是土地征收制度要解決的根本問題。目前我國征地補償主要有以下不足：

（一）立法滯后，征地補償無法可依

在我國，由于土地補償制度是分散規定在各個單行的法律之中，集體土地征收補償條例至今未能出臺，農民的財產權利缺乏法律保障，征地補償顯得無法可依。作為規則制定者的政府在征收過程中始終處于主導地位，同時政府也是規則的實施者，土地市場交易價格為其壟斷。[2]（P69-76）在工業化和城市化進程中，農民的土地被政府以極低的價格征收后卻以較高的價格出讓，其中的土地升值卻為一些地方政府和開發商完全獲得，被征地農民受補償的合法權利受到侵害。長期以來，“重征收輕補償或無補償”一直是我國征地工作的現實狀態。

（二）征收補償標準過低，計算方式不合理

1.以產值作為補償標準過低，征收補償范圍過窄。我國現行的農村土地征收補償標準主要依據《土地管理法》第47條之規定。根據該條規定：國家對于依法征收的集體土地給予的補償包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，也即按照被征收耕地的原有用途給予補償。然而僅以耕地的原有用途作為依據來補償土地所有者（使用者）對土地投入和收益的損失，補償涵蓋的范圍較小，忽略了土地區位、供求關系對土地價值的影響，不能準確反映農地轉為建設用地的增值潛力，忽視了土地對農民的就業和社會保障功能。

我國土地征收大多屬于低價征收，土地出讓價格遠遠高于土地補償費。依據現行《土地管理法》，以產值作為補償標準對失地農民計算安置補助費的方式不盡合理，難以保證農民原有生活水平的保持或改善。補償標準規定過死，“30倍上限”對各地不同情況一刀切，不適應日益發展的社會經濟狀況。

2.農地價值無法通過現行土地補償計算方式得到充分體現。土地所有權價值的實現是農村土地價值在被征收時的實際表現。我國的土地征收補償制度主要體現在《土地管理法》第47條規定，該條規定僅補償土地征收前的價值而忽視了土地征收后的增值。現行征地補償標準以耕地產值而非農地市場價格代替補償。根據該條規定：對征收耕地以其被征收前3年平均年產值的6至10倍為準進行土地補償費的補償；對征收耕地以其被征收前3年平均年產值的4至6倍為準進行安置補助費的補償。兩者總和以該耕地被征收前3年平均年產值的30倍為上限；如果兩者總和達到產值的30倍仍不足以使被征地農民保持原有生活水平，當地政府將按照一定比例從國有土地有償使用收益中劃出一部分對其給予補貼。現有農業科技發展水平下，不同方式種植的土地在主要農作物產量上差異不大，以產值作為征地補償標準難以體現出不同區位導致的土地價值的不同。現行補償規定未能充分體現農民在土地被征收后喪失的土地所有權和使用權的價值。

實踐中，我國許多地區在征地補償費的計算上不約而同地采取法定最低補償標準，有的甚至沒有達到法定標準，有個別地方即使按照30倍的最高標準執行補償，失地農民的原有生活水平仍然大不如前。[3]（P47）

二、房地產評估應用于土地征收補償的經濟學分析

通過房地產估價，將極低的土地征收補償價格導向正常化，從而實現土地征收的公平交易。

（一）房地產估價是對房地產的客觀合理價格或價值的測算和判定

房地產估價是專業人員在綜合分析影響所評估的房地產價格的因素的基礎上，根據估價的目的、原則和程序，選用適合的估價方法對該房地產在估價時點的客觀合理價格或價值進行的測算和判定。[4]（P36）通過評估得出的這種正常價格因其客觀合理性而能為當事人或社會公眾所采信。[4]（P43）土地征收在客觀上也有其合理的補償金額。測算和判定本質上是一種估計。是估計就不可避免地會有誤差，但這種誤差只能允許在合理的范圍之內。目前對估價誤差的合理范圍尚無公認的標準。在英國人們提議，大多數估價師應具有估價的價值偏差不超過市場價值的5%的能力，即準確率為正負5%。[5]（P5）

房地產市場由于房地產的不可移動性、稀缺性和價值量大等特性，是經濟學上典型的“不完全市場”。該市場由于信息不對稱和存在諸多阻礙房地產合理價格形成的因素，難以自動形成常人容易識別的適當價格。因而需要專業估價人員憑借其專門知識和經驗來進行判斷市場信息和替代市場的估價。[4]（P46）我國由于土地為國家所有或者農民集體所有，僅存在以征收方式將農民集體所有權變為國家所有權，所以土地一般不存在所有權價格和所有權價值評估。集體土地可以通過征收方式變為國有土地并要給予補償。目前這種補償還不是按照土地市場價值來進行，相比之下，城市中被拆遷房屋的補償以其市場評估價格來確定。在我國，國家財產權、集體財產權和私人合法的財產權等在法律上都是平等的且應得到法律的保護。

（二）征地的結果應該實現社會總福利的帕累托改善

某種房地產的市場價格是從該種房地產大量成交價格中抽象得出的一般、平均水平價格。房地產估價所評估的是房地產的市場價格。市場價值的形成需要相應的條件：交易雙方并不急于達成買賣，均有較充裕的時間完成交易；雙方都是出于自愿進行交易。由于被征收方在土地征收的過程中一般為非自愿，這與一般意義上的交易存在本質上的不同，使得征收明顯具有“強制”交易性。正因如此，很多國家通過立法按照高于該土地市場價值的標準給予被征地者以土地補償，以體現雙方在法律上的平等的民事關系。

土地的價格源于其稀缺性和壟斷性。土地價格體現著其不同的區位及相應的級差地租。在自由市場經濟中，土地的不可再生性決定了其供給的恒定，土地的需求決定著其均衡價格。隨著城市化進程增加了對土地的需求，隨之同步性的產生大量失地農民；進而土地的價格得到提高。

由于土地為人類的生存提供基本保障，亞當·斯密認為它是產生價值的唯一源泉；土地也被西方著名古典經濟學家威廉·配第認為是財富之母。土地在我國是農業最基本的生產要素和生活資料來源，它有力地保障了農民的生活和生產。隨著土地的不斷增值和經濟發展程度的提高，土地對農民的保障性也在逐漸提高，它逐漸成為保障農民的物質基礎。從經濟學的角度看，土地征收的結果應該是使得社會總福利最大化的帕累托改善，即保證被征收方和相鄰土地所有者（使用者）原有的生活水準不至于降低的基礎上，其他人的利益得到提高，這就要求估價師對征收土地的估價盡可能地接近市場價值，而且政府征地補償標準的制定使得被征收者較為滿意，以確保帕累托改善的實現。

三、引入房地產評估，完善土地征收補償

引入農地房地產評估，是保護和尊重農民的土地財產權的重要舉措。

（一）確立“公平補償”和“合理補償”原則

在工業文明和城鎮化過程中，耕地被征收轉化為建設用地就產生了土地增值。這種增值帶來的土地收益國家應當保障還之于農民。2012年的《土地管理法修正案草案》中確定了“公平補償”原則。草案在第47條明確規定：應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，對征收農民集體所有的土地給予公平補償。草案不再按照被征收土地的原用途給予補償，也刪除了土地補償費和安置補助費兩者總和的產值的30倍上限的規定。但草案對于“合理補償”未有提及。立足我國基本國情，宜在立法中確立“公平補償”和“合理補償”的原則，征地補償以農地市場價格作為標準來確定補償費用。

（二）提高土地征收補償標準，建立完善的土地評估制度

根據“合理補償”原則，補償標準的確定應在土地的市場價值的基礎上，綜合考慮農民因土地被征收的實際損失、預期收益和未來生活水平。對于在一定年齡以下（如50歲）的勞動能力較強的農民，還需要考慮其就業培訓費用及失業保障。[6]（P324）此外，立法還需明確規定集體和農民之間的土地補償費分配比例。

黨的十八大報告中明確要“提高農民在土地增值收益中的分配比例”，然而2012年底的《土地管理法修正案草案》并未明確規定補償標準，而是授權國務院制定具體辦法。2013年十八屆三中全會在關于完善現代市場體系時進一步指出“建立城鄉統一的建設用地市場，完善主要由市場決定價格的機制”。2014年中央出臺一號文件對“保障農民公平分享土地增值收益”進行了再次強調。對被征地農民實施市場化補償是回歸市場經濟理性的必然選擇。土地征收補償市場化應當以農地市場價值評估為基礎，從而實現征地公平補償和完善補償機制。[7]（P62-69）

區分財產“對于所有人的價值”和其市場價值的差異是確定對被征收財產權進行補償的基礎。因此征地補償不僅需要確定被征收土地財產權的價值，還應考慮該經濟補償是否能夠對財產權人的經濟損失進行較全面地彌補。[8]（P184-197）農地市場價值是農地征收補償標準的核心成分。[9]（P33）在農地征收補償中，應該從區域經濟條件、區位條件等方面來綜合評估得出一個地區的市場農地價值。只有對被征土地的物理條件及該地區經濟發展水平等因素進行了綜合考慮和合理計算的土地補償標準，才能更加有效的保護失地農民的合法權益，為其長遠生機提供有力保障。在我國現有農地市場條件下，應首先以農地的自然、經濟等條件為基礎對土地的使用價值進行評定，這是農地估價評估的第一步；其次通過綜合分析土地的質量、利用水平和經濟收益三方面來得出土地的等級。然后根據農地收益等相關評估地價資料，來測定被征農地的基準地價。通過基準地價表明其用地條件，從而為確定各宗農地價格提供科學依據。[10]（P14-16）在對被征收土地進行科學的評估后，以市價為基礎，并對社會經濟條件加以修正，以此確定的補償標準可以實現農地價值的最大化。

參考文獻：

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