老齡化視角下養老機構資本參與及困境突破——基于溫州案例分析

黃小云

（溫州城市大學，浙江溫州325000）

?

老齡化視角下養老機構資本參與及困境突破——基于溫州案例分析

黃小云

（溫州城市大學，浙江溫州325000）

摘要：老齡化社會的發展，給社會養老帶來嚴峻的挑戰，也帶來養老機構發展的春天。養老機構的供給如果僅依靠政府，遠遠滿足不了市場的需求。當前，社會資本參與的養老機構建設存在諸多問題，如何突破瓶頸，創新社會資本參與養老機構建設的模式，是一個值得探索與思考的話題。溫州的“1+5”模式，給社會資本參與養老機構發展提供了借鑒與思考。

關鍵詞：老齡化；養老機構；資本參與；溫州案例

人口老齡化已經成為當今社會不容忽視的問題，早在1999年，我國就提前進入老齡化社會，目前我國成為世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口的五分之一左右。2013年我國60歲以上老年人口是2.02億，占總人口的14.9%；2014年老年人口是2.12億，占總人口的15.5%。①據專家預測，到2020年，我國老年人口將達2.6億，至本世紀中葉，老年人口達到峰值，超過4億。未富先老將是我國面臨的重大挑戰，由此帶來的養老問題更是面臨困境。

一、老齡化視角下養老機構資本參與的現狀

老齡化趨勢的日趨嚴峻，給養老問題帶來挑戰。在2.12 億60周歲以上老年人口中，80周歲高齡老年人口達2400萬，失能老年人口近4000萬。而全國各類養老服務機構床位數為551.4萬張，每千名老人擁有養老床位為26張。②表面上看，似乎養老機構的數量與床位數遠遠不夠，然而從全國范圍內來看，養老機構的空置率卻居高不下，平均達到48%，供需之間的結構性問題突出。

據全國老齡辦的一項調查顯示，在全部的養老機構當中，28%屬于民辦，72%屬于公辦，而民辦養老服務機構的規模一般也不大，平均床位數100張左右。而根據《2014中國養老機構發展研究報告》課題組調查的12個城市257家養老機構中，48.1%運營狀況基本持平，32.5%虧損，有盈余的僅占19.4%。究其原因在于養老機構具有投資大、見效慢、利潤低、風險大等特點。

從溫州的實際情況來看，與全國情況相比，養老機構的格局是有所區別的。截止2014年底，溫州的老年人口127.48萬人，占總人口數的15.64%，全市共有養老機構446家，其中，民辦269家。③平均每千位老年人擁有床位數達42張。從養老機構發展的數量來看，溫州的民辦養老機構數量非常多，占比超60%。每千位老年人擁有的床位數也比全國平均數多61%。這種成效的取得來之不易，更多的得之于社會資本參與養老事業。

二、養老機構資本參與的困境與問題

（一）政策引導缺乏激勵，社會資本參與度低

由于養老事業的公益性，在政策缺乏有效引導激勵措施下，社會資本難以主動介入。根據1998年國務院頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》明確規定，民辦非企業單位的資產必須是非國有且具有非贏利性。2005年民政部出臺的《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》中明確指出,社會辦福利機構應“堅持非營利的原則”。2012年《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》中指出:“民間資本舉辦的養老機構或服務設施,可以按照舉辦目的,區分營利和非營利性質,自主選擇民辦非企業單位和企業兩種法人登記類型。”此項規定將民辦養老機構分為民辦非企業單位和企業法人。目前，由于申辦營利性民辦養老機構，很多優惠政策及補貼無法享受，大部分民辦養老機構以民辦非企業單位申報成立。

（二）養老機構門檻限制，社會資本拒之門外

加強養老服務業發展，既要鼓勵社會參與，也要加強規范管理，建立和實施養老機構設立許可制度。2013年7月1日新的《養老機構設立許可辦法》施行以來，養老機構的設立比過去的門檻有所降低，床位數的最低要求變成10張就行。但在各地的具體操作過程中，條條框框還存在諸多限制，需要進行系統的疏理。由于養老機構的設立需要資金的投入，也需要規模的保證，制度的設立如果不能從資本的盈利性設計，那這種無形的門檻就行阻礙資本的進入，降低資本的參與度。

（三）養老機構分類不明，資本參與選擇有別

根據不同服務對象與服務內容來分，養老機構可分為自理型、助養型與養護型養老機構；根據營利性質來分，可分為營利性與非營利性養老機構；根據公私性質來分，可分為公辦、民辦、公辦民營、民辦公助等養老機構。由于每種養老機構背后所享受的政策與承擔的義務有所區別，資本的逐利本性會偏向于某一類，政府部門要設立標準與等級，確定保基本、托底線，確保養老服務的公平公正。更多的建立健全分類管理制度，建立明確標準，確保資本的參與過程中，保障老年人的權益。

（四）養老人才極度缺乏，資本參與不知所為

目前，大部分養老機構處于低、小、散的狀態，管理水平、服務質量相對欠缺，養老專業人才極度缺乏，整體素質偏低。除了公辦養老機構人員相對有保障外，民辦養老機構即使招聘了專業人才，基本工作一段時間后就去尋找新的工作，民辦養老機構的護理人員主要以40、50歲左右的人員為主。很多機構想參與到養老事業中來，卻苦于缺乏專業人員管理，不敢冒然進入。

三、養老機構資本參與的機制構建——基于溫州案例

2013年溫州市委、市政府出臺《關于鼓勵社會力量興辦養老機構的若干意見》（簡稱1+5文件，1個主文，5個附件），從土地規劃、金融信貸、醫養結合、人才培育、機構管理等幾個方面完善了政策，積極鼓勵社會力量開辦養老機構。2014年溫州獲批成為全國養老服務業綜合改革試點城市。在機制構建上，溫州主要做法體現在：

（一）主體開放：允許社會資本非禁即入

在溫州的“1+5”文件中，確定了“非禁即入”的原則，允許社會資本自由進入養老服務領域，對于資金投入5000萬、1億元的新建民辦養老機構，還可以一次性獎勵50萬、100萬元。另外，在土地、稅收、行政事業收費等事項給予具體的優惠。非營利性民辦養老機構享有同公辦養老機構同等優惠待遇，通過系列舉措，把社會資本吸引到養老服務行業中來。

（二）關注重點：發展護理性養老機構，推行養醫結合

《關于加快發展養老服務業的若干意見》確立了養老服務業的發展目標：以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。養老機構的發展，應當優先保障護理型養老機構的建設，讓失能或半失能的人能得到照顧與護理。這也符合社會的弱勢優先求助原則。另外，要鼓勵養醫結合的探索，在養老院設立醫務室、護理站，或與周邊衛生院、醫院進行醫療合作，進行資源共享。同時，要鼓勵專業醫師到養老機構執業。溫州為此，連續3年，每年安排2000萬作為此項業務的獎補資金。

（三）突破瓶勁：加大管理創新的力度

由于養老服務業屬于公益性事業，社會力量興辦養老機構受土地、資金、權益與分類登記等多種限制。經過改革試驗，溫州在此方面取得了突破。不僅將養老機構或服務設施納入經濟社會發展規劃，而且優先保證養老機構用地需求，對非營利性的養老機構，經依法清算后，對舉辦人可以給予一次性獎勵。營利性民辦養老機構可以在符合條件的情況下辦理抵押登記手續。對于民辦養老機構，將按照舉辦目的不同，區分營利與非營利，除了要按規定登記外，還需要實行年檢和備案制度，對于取得《社會福利機構執業證書》的養老機構，由民政部門實行年檢管理。對取得《社區養老服務證書》的養老機構，實行屬地管理，采取備案制。

（四）吸引人才：推進養老機構隊伍建設

養老機構要規范、專業，離不開人才隊伍建設。溫州市為加大民辦養老機構人才隊伍建設，建立護理員最低工資保障制度，實施護理員特殊崗位補貼制度，對取得資格證書的護理人員，按照級別不同，分別給予50-200元不等的補貼。對于從事護理崗位滿一年的人員，分別給予1000-4000元不等的補貼。對于不同主體養老機構之間的人員流動，也開通了渠道，流轉的人員工齡可以連續計算，連公辦與民辦養老機構之間的人員流動也開通了渠道。

（五）統分結合：探索新型養老模式

圍繞著以“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的發展目標，溫州大力推進“統分結合”的新型養老模式。在社區居家服務方面，重點推進居家養老服務照料中心建設，實行城鄉社區全覆蓋。在農村，把解決農村養老問題重點放在“保基本”上，保障農村老人得到基本養老服務。另外，加大力度實施養老服務補貼制度，推行“政府購買養老服務”，培育居家養老服務定點單位，統一管理，讓低收入的失能、失智、高齡、獨居等養老困難老人享受政府服務補貼。

四、資本參與下養老機構發展的未來制度選擇——基于溫州案例的思考

（一）優化優惠政策的激勵扶持，進一步吸引社會資本參與

政府要進一步加大對社會資本參與的養老機構的扶持力度，進一步制訂各項優惠政策，從土地供給、稅收優惠、行政事業收費等方面給予更多的實惠，在社會資本參與養老機構建設后，要加大跟蹤力度，落實各項政策，真正幫助參與主體解決問題。不管是營利性，還是非營利養老機構，要制訂切實可行的激勵政策，來調動參與主體的積極性。可以采取期權的方式，給予投資未來的期許，真正讓參與主體長期經營養老事業。

（二）探索以“老”養“老”的新機制，緩解養老機構人員的匱乏

老齡化趨勢越來越嚴峻，隨著生活質量的提升，人均壽命不斷增加，勞動力供給日趨緊張。對于許多老年人來說，60周歲后還大有可為。要充分發揮老年人的活力，探索以“老”養“老”的新機制。在社區范圍內，建立老年人互幫互助的新機制，設計養老服務的工時制，以自己的服務換取今后別人的服務。這樣既可以解決老有所為的問題，也可以解決養老機構或者居家養老過程中人員匱乏問題。

（三）建立養老機構的分層分類制度，引導養老人員的有序進入

養老機構的分類與分層，并不是簡單以營利與非營利來區分，而是要以都區域的老年人口的年齡階段、健康狀況、經濟收入等，有計劃地建立不同等級、不同標準的養老機構。不僅讓居民的基本養老有保證，個性化需求的養老也有選擇；而且讓健康程度不一的老年群體有序轉換養老機構，建立一種有序流轉的機制。

（四）規劃養老機構的定點布局，倡導養老人員就近入院

全國的養老機構床位數達551萬張，老年人口2.12億，失能老年人口4000萬。然而養老機構的空置率達48%，許多養老機構的規劃布局不合理，地點設在郊區，受傳統觀念影響的老年人不愿意去。因此，要充分利用社會閑置資源，在社區、城中區域或配套設施完善區域，以適當路徑為半徑進行養老機構的合理布局，要辦“家門口”的養老機構。

（注：本文系2014年溫州市社科聯規劃課題“老齡視角下溫州養老機構資本參與及困境突破”研究階段成果，項目編號：14WSK262）

注釋：

①2013、2014年《全國老齡事業發展統計公報》。

②2015年7月，中國老齡科學研究中心發布的首部《養老機構發展研究報告》。

③2014年溫州市老齡事業統計公報。

參考文獻：

[1]董紅亞.中國政府養老服務發展歷程及經驗啟示[J].人口與發展，2010，（5）．

[2]范西瑩.政策性支持對于我國民辦養老機構發展的推助作用分析[J].甘肅理論學刊，2013，（6）．

[3]穆光宗.我國機構養老發展的困境與對策[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2012，（2）．

[4]劉曉梅.我國社會養老服務面臨的形勢及路徑選擇[J].人口研究，2012，（5）.

[5]舒博.社會企業的崛起及其在中國的發展[M].天津：天津人民出版社，2010.157.