村官腐敗原因探析及其規制

尚曉曉（西南政法大學，重慶　401120）

村官腐敗原因探析及其規制

尚曉曉
（西南政法大學，重慶401120）

村官腐敗現象與農村改革有著密切的關系，以農村改革進程為主線，改革的不同階段，相應的村官腐敗規模不同，體現出鮮明的時代特征。農村改革打破原有鄉村道德體系，提高了腐敗的動機；打破原有制度體系，權力缺乏有效監督，為腐敗提供了機會；法制不健全導致執行力缺失，導致制度約束力羸弱。法律制度作為制度體系中最為正式的制度之一，對反腐敗具有極其重要的意義，村官腐敗涉及貪污賄賂類問題，單純刑法不能有效遏制腐敗問題，嚴厲刑罰懲處村官腐敗的“重典治世”思想不可取，分析村官腐敗的成因對癥下藥，方能要到病除。

村官；腐敗；稅費改革；破壞選舉罪

村官，作為聯系廣大農民群眾與基層政府的橋梁，在社會主義建設進程中發揮著舉足輕重的作用。改革開放以來，中國經歷了巨大的社會變革，其中最具成效的、最為令人矚目的成就之一就在于農村的改革。中國農村的巨大轉變，很大程度都是以村官為“領頭羊”進行的。“我國目前有近60萬個行政村，680多萬名村干部”，[1]這群“天下”最小的“官”，正從事著最為偉大的事業，帶領廣大的農民脫貧致富為社會主義建設作出巨大貢獻。伴隨著城鎮化的迅速發展以及稅費改革，社會主義新農村建設以及各項惠農政策的推行，村官所掌握的公共管理的權力也逐步增大，村官腐敗日趨泛濫。“農村穩則天下穩”，村官腐敗導致農村產生大量的矛盾，探究村官腐敗的原因，對癥下藥方能藥到病除。

一、村官腐敗現象的特征

腐敗問題是千古痼疾，自古以來人們就在尋求防范腐敗的有效機制，腐敗卻“野火燒不盡，春風吹又生”。村官腐敗相對于其他政府官員的腐敗是一個“新名詞”，村官腐敗問題有著其自身的特殊性，其特殊性源于改革開放以來中國農村改革的階段性。

中國農村改革大體可以分為三個階段。第一階段，“從1978年這個標志性年份開始,到20世紀80年代中期,當包干到戶在全國普遍實行、幾乎覆蓋全部生產隊和農戶時,便告基本結束”，本階段是農村改革的推進期，實現了家庭聯產承包責任制；第二階段，“從20世紀80年代末到整個90年代，本階段的農村改革主要還是著眼于改進農業中的激勵機制和農村經濟的配置效率，整個20世紀90年代,國家對農業的投入占財政總支出的比例,表現為徘徊和下降的趨勢”，農村改革表現出明顯的“停滯期”。1987年制定了《農村委員組織法（試行）》有序的推進村民自治，到1998年根據實際情況制定了《村民委員會組織法》，村民自治制度漸趨成熟；第三階段，從90年代末至今，為農村改革的新階段，“這個以解決長期困擾中國的“三農”問題的改革，實現了一系列具有里程碑意義的重大改革,如為農民工進城居住和工作創造良好的政策環境,取消實行長達2600年的農業稅,實行農村免費義務教育、農村最低生活保障制度和新型農村合作醫療制度等”，本階段至2006年始開啟了農村綜合改革，投入相對前兩個階段有極大的提高，國家財力的大力保障以及一系列大大政方針的提出，初步扭轉了農村改革停滯不前的頹勢，農民獲得了實惠[2]。

伴隨農村改革的三個階段，農村經濟迅速發展，村官管理的村內公共事項增多，相應的權力有所擴張，權力監督制約機制并未有明顯的完善。正因如此，“2000年以前，我國農村基層組織人員腐敗規模較小，2000年以后腐敗規模逐漸擴大，2006年開始出現新一輪腐敗高潮。我國農村基層組織人員腐敗內容主要集中在“涉地”項目和“三農”項目；農村改革各階段不同的制度安排為農村基層組織人員從事腐敗活動提供了不同的物質基礎，使農村基層組織人員腐敗內容表現出鮮明的時代特征”。[3]村官腐敗涉及兩個時間節點，三個事項，其中兩個時間節點為2000年、2006年，三個事項為《村民委員會組織法》的施行、農村稅費改革和政府對“三農”事務強大的財政投入，村官腐敗現象演變與這兩個節點、三個事項相對應，呈現出鮮明的時代特征。

二、村官腐敗原因探析

（一）農村改革打破原有制度體系平衡

溫家寶總理在《求是》雜志上發文稱，中國農村改革可以分為三大步，分別為1978開始的家庭聯產承包經營，2000年開始的稅費改革以及2006開始的農村綜合改革。隨著經濟的發展改革的推進，腐敗的問題亦日趨嚴重。改革并不必然是鏟除腐敗的結構原因，反而可能給腐敗創造出新的體制刺激和機會[4]。原因在于村官在改革中權力的擴大，其經營管理的項目資金增多，缺乏對權力的監督管理制度，為腐敗的滋生提供了物質基礎。在經濟轉軌的不同時期，腐敗的主要特點和類型在不斷變化，與當時經濟轉軌所處的階段密切相關[5]。腐敗與腐敗的動機、腐敗機會和懲治腐敗的威懾力正相關。經濟轉軌導致原有道德規范受到破壞，為腐敗提供了心理動機；原有制度體系被破壞，為腐敗提供了機會；對腐敗的懲治不力，制度約束力減弱，制度的威懾、預防功能喪失殆盡，這是制度喪失約束力的主要原因[6]。不同階段的經濟轉軌對制度的破壞不同，腐敗也就呈現出不同樣態，腐敗的總體數量相應的也會有所不同，呈現出腐敗規模的階段性特征。

改革開放三十年以來，我國經濟持續高速發展創造了一個個世界經濟發展史的奇跡。隨著經濟的快速發展，原有的社會結構的均衡狀態被打破，這種制度結構的矛盾與非整合的不利后果是，要么導致群體間利益矛盾激化和沖突，要么導致群體間地位的擴張性交易，即將本不應該進入市場的東西（如權力）拿到市場上進行交易從而達到資源的平衡[7]。隨著農村改革的推進，村官手中掌握的權力資源增多，制度本身具有一定的穩定性，經濟的快速發展打破原有制度調整的平衡，制度對權力監督約束不到位，為村官提供了腐敗的機會，為權力尋租提供了肥沃的土壤，腐敗也就悄然而生。

（二）政權擴張下農村管理結構的破壞

中國鄉土社會“在它的權力結構中，雖則有著不民主的橫暴權力，也有著民主的同意權力，但是這兩者之外還有教化的權力，后者既非民主又異于不民主的專制”，[8]因此費孝通先生稱這種社會管理模式為“長老統治”，在這種模式下鄉土農民們重“孝悌”，長者們“為政不多言”“無為而治”，而其治理的根本在于“為政以德”。居于管理地位的長者所進行的管理活動在于其本身的個人魅力或者說是德行，而管理的維系在于其德行形成的權威，在于村民的尊重。以儒家思想的教化滲透為基礎并且經過長期的社會實踐，在這種自洽性的鄉村中，形成了一個約定俗成的行為規則，它不見諸于成文的紙上規定，深刻于每個村民的頭腦中，通過良心的轉化體現在行為上，我們暫且可以稱之為“鄉村道德”，對于不遵守村規民約的人將會遭致人們的譴責，而“長老”的譴責無疑是最為嚴重的否定性評價。

實行村民自治制度以及取消農業稅之后，基層政府基本失去對農村的掌控權。農村“費改稅”之前,全國鄉鎮一級每年大約需要3700億元才能維持合法生存,即使按總支出的70%計算,每年至少也需要經費支出2590億元,而資金來源只有750億元,收支相抵后仍相差1840億元[9]。稅費改革在打破了基層政權的財政收支平衡。基層政權為彌補財政不足巧立名目亂收費，引發村民的抵制，“這種官民關系的緊張，實質上是中國基層政權建設將國家機構大規模推向鄉鎮一級，構成中央和基層財政的沖突，是中國在現代化建設進程中的一個悖論。”[10]財政收入的迫切需要，壓力型行政運行體制下貫徹上級政策的需要，使村官具有了雙重身份。對上協助基層政府管理，對下代表村民意志。

為了更好地貫徹執行其意志，基層政權必然要掌控村干部，其最有效的方式就是從人事和財政上掌控村干部。財政掌控就表現為“村財鄉管”，在人事掌控上就表現為插足鄉村的選舉以扶植其代理人以及通過控制村級黨組織來控制村莊內部的事物。插足村官的選拔，甚至縱容一些人賄選、暴力威逼村民選舉以及其他破壞選舉的方式，扶植其代理人，這就使得農村的“長老統治”模式完全碎裂。在村政工作中，干部的象征性符號與個人影響力已喪失可資利用的資源地位，而國家的強勢話語權、組織化暴力則構成了村莊治理的背景，這種強勢支持最具體的表現就是鄉鎮政府的支持[11]。

（三）法制不健全的應然結果

法制是法律和制度的總稱，要求依據法律和制度管理國家事務，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。腐敗具有涉權性、交換性、交換的不正當性和侵犯公共利益性[12]。腐敗的四大要素與犯罪密切相關，具體涉及貪污賄賂類犯罪，這就要求刑法的規制。刑法是正義的最后一道防線，懲罰已然之罪的防范未然之罪，完善的刑法規定，健全的司法制度，是刑法懲罰和預防功能實現的前提。

1.對刑法規范的批判性審視

刑法第九十三條規定了國家機關工作人員的具體界定，為以國家工作人員的主體身份為犯罪構成必備要件的犯罪劃定了界限。九十三條第二款規定了“其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論”具有模糊性，對于九十三條規定以外的具有從事公務特征的犯罪行為難以定性，類推適用本條有違反罪刑法定之嫌。2004年全國人大常委會第九屆全國人大代表大會常務委員會第十五次會議通過的《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》，將村民委員會等基層組織從事七類協助人民政府進行的行政管理工作時，認定為“其他依照法律從事公務”，從而以國家公務人員論。在此七種情形，村民委員會等村基層組織人員利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物構成犯罪時就可以貪污罪、挪用公款罪、受賄罪定罪處罰。

刑法第九十三條及其解釋為懲治村民委會等村基層組織人員腐敗犯罪提供了刑法依據，但仍然存在著較大的模糊性。

（1）“村民委員等基層組織人員”中“基層組織”范圍的模糊性

我國農村基層組織主要包括村黨支部、村民委員會及其下設委員會、村民小組。對于村民委員會包含在本條解釋中是確定無疑的，但是由于法條字面中含有一個“等”字使得基層組織的犯罪不確定，對于村民委員會的下設委員會、村黨支部、村民小組、村集體經濟組織是否包含在本條中頗具爭議。

1）村黨支部根據《村民委員會組織法》規定是“中國共產黨在農村的基層組織”，而且村黨支部在村中處于領導地位。既然村黨支部是黨在農村的基層組織并且對村民委員會有領導支持作用，村黨支部當然的應當包含在本條的規定的“村基層組織”。

2）村民小組、村民委員會的下設委員會。根據《村民委員會組織法》第三條、第七條規定“村民委員會可以根據村民居住情況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組”、“村民委員會根據需要設人們調解、治安保衛、公共衛生和計劃生育等委員會”。根據以上兩條規定，村民小組、村民委員會下設的的委員會，本質上是村委會的一部分，是村委會設立的職能機構，由此村民小組和村委會下設委員會當然的也包含在“村基層組織”當中。

3）村集體經濟組織。農村實行鄉（鎮）體制以來，農村集體經濟組織取代生產隊、生產大隊、人們公社三級結構格局成為占據農村中心地位的經濟組織，而在村組織中，村集體經濟組織和村民委員會是“兩塊牌子一套人馬”。因此，村集體經濟組織也當然的屬于本條規定的“村基層組織”的內涵中。

（2）破壞村民選舉在刑法上的困境

村內選舉是村民自治制度的核心，自治的本質就是民主治理，這種治理應當是法律范圍內的村民契約，是一種全村村民的意志的聯合，村民讓渡出自己的一部分權利，制定相應的規則來約束全體村民的行為，選舉出自己滿意的代表即村官來領導全體村民，村民有義務遵守相互間的約定，接受自己選舉出的村官的領導，因為無論是約定還是村官的領導都是出于村民自己的意志，既然是自己的意志，村民自然應當遵守并且像以往一樣的自由。這毋寧說是一種限制，而是獲得最大限度的自由。就選舉本身的過程來說應當是受到約束的監督制約的過程，作為代表的候選人是有意志的獨立的個體，當選村官能夠帶來一定的利益，這就使得村官的選舉可能作出違反法律和村民意志的行為，這就需要他律，但是法律并未就此作出有效的約束。

《村民委員會組織法》規定“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮等人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報,有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的,其當選無效”，所謂“依法處理”竟然無法可依，所謂“當選無效”處罰過輕以至于根本起不到實質的約束作用。我國《治安管理處罰法》規定“有下列行為之一的,處警告或者二百元以下罰款;情節較重的,處五日以上十日以下拘留,可以并處五百元以下罰款：............（五）破壞依法進行的選舉秩序的。聚眾實施前款行為的,對首要分子處十日以上十五日以下拘留,可以并處一千元以下罰款”。本規定首先對于“破壞選舉秩序”的規定過于籠統，從字面意義理解，難以準確定位；其次，處罰過輕，違法成本與違法可能的收益的不成比例，不能對該類行為起到心理強制作用，難以防止該類行為的發生。況且，治安管理的主動權掌握在行政行政機關手中，如前所述，由于瑕疵選舉的村官與基層政權的利益絞合，極有可能被濫用為縱容此類破壞選舉的行為。

刑法作為其他法律的保障法，一旦觸犯就意味著司法機關的介入，能夠對行政機關起到一定的制約作用。我國刑法規定了“破壞選舉罪”①第二百五十六條在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。，該罪的對象為“各級人民代表大會代表和國家機關領導人員”，不包括村民委員會的選舉。根據罪刑法定原則，刑法既然沒有將村民委員會的選舉的法益納入刑法保護的范圍，那么司法上不論情節如何惡劣后果多么嚴重，也不能對該類選舉進行定罪量刑，只能依據治安管理處罰法對該類行為進行行政處罰。破壞選舉罪的法益為公民的民主權利，即公民行使依法享有的管理國家和參加社會政治活動的權利及其他民主權利，包括選舉權與被選舉權等[13]756。具體就本罪來說，本罪所要保護的法益為公民的選舉權與被選舉權。法律本身具有著歷史的局限性，我國現行刑法為1997年頒布實施，歷經八個刑法修正案，其中并未涉及到破壞選舉的相關的罪名。1997刑法制定時期我國尚處于改革開放的摸索時期，我國農村政社合一的體制尚未完全打破，尤其是稅費改革和新村民委員會組織法尚未實施，彼時基層政權對農村掌控力度較大，農村選舉制度尚未深入民心，且當時經濟發展程度不夠，村官可掌控資源有限、權力有限，村民選舉問題不具有嚴重的社會危害性，立法者認識的的局限性導致刑法本身的局限，從而未對村民選舉制度以刑法加以規制。但是，當代中國的村民選舉制度已經實際構成我國選舉制度的一種，村民所實際享有并已廣泛行使的選舉權業已成為憲法所保護的基本權力之一，賦予農民以村民選舉權是憲法確立的有別于傳統農村基層治理體制的制度性安排，屬于憲法研究中的“選舉權”，這種選舉權屬于我國公民所享有的選舉權的一種[13]756。村民選舉制度是農村自治制度的實現方式，是鄉村政治的合法性前提，對于村民選舉的破壞將嚴重影響村官治理的合法性，由于懲罰不具有時效性，威懾力不夠，不能起到一般預防作用，在利益和僥幸心理驅動下，加之基層政權基于其利益的需要而一定程度的放任，必然使該類破壞選舉行為擴散從而導致社會的不穩定，對國家的安全秩序造成極大的破壞；破壞村民選舉同樣嚴重侵犯村民依法行使其選舉和被選舉的民主權利。除了《刑法》之外,我國目前也沒有對妨害村民委員會選舉的行為進行規制的單行刑法或者附屬刑法，這就造成了目前對妨害村民委員會選舉的行為直接進行刑事司法規制無法可依的局面[14]。

2.司法機關的有限獨立

司法機關的有限獨立也為村官腐敗提供了便利條件。基層法院尤其是派出法庭一般在鄉鎮基層的轄區內，它們與基層政權有著千絲萬縷的利益關系。首先，基層法院面對廣大的農民，其力量顯然是薄弱的。對于判決的執行有時必然依靠基層政權的支持，在強制執行這一環節上更是需要借助警察力量。在廣大的農村，強制力量人們似乎只畏懼那些帶著“大蓋帽”的人。其次，法院需要依靠行政機關的行政網絡來貫徹執行判決。法院在基層尤其是農村執行是個難題，對于法院判決的執行必須依靠行政權的網絡末梢即村官們的大力協助，才能得以貫徹實施。“法院不利于地方行政機構的判決只會招致行政機構明里暗里的抵制，如果行政機構拒絕執行，法院判決了又有何用？這樣的判決可能只是會進一步影響法院的威信，甚至于威脅法院本身機構的存在。”[15]在這種制度形成的背景下，法院難以做到有效的獨立，它必須幫助政府維護基層的協調穩定，貫徹執行各項政策。田野調查表明，許多生活在農村的農民似乎認識不到司法權和一般行政權的區分，或者不理會這樣的區分。這也許不是他們沒文化、不懂法，而是司法機構事實上與其他機構界限模糊，都是“上面人”。[16]于是司法權威蕩然無存，人們不相信司法，農民對于侵犯他們權益的村官只能選擇忍受，當達到忍無可忍的地步的時候，就會產生群體事件，集體上訪，自殺等等。

村委會與鄉鎮政府之間“利益共榮”“相互依賴”，這種關系鄉鎮政府涉及基層政權對于國家政策的執行，與基層政府官員的政治命運。基層政府承受來自上上級機關的壓力，不僅在財政上而且在管理上都對村官有一定的依賴性。村干部尤其是比較平困地區的村干部的補貼不足，嚴重威脅這一群體的穩定，鄉鎮政府無力提供津貼，又要求村干部協助行政管理，對于村干部的一些灰色收入也就不聞不問，甚至對于其一些違法犯罪活動包庇縱容，而基層司法的有限獨立又為這種包庇縱容提供了合法“保護傘”，這就使得村官的腐敗更加的無節制。村官是國家與農民之間的中介者，國家只能依靠村級“干部”（又是一種黨政企三合一的身份)從分散化的農民那里集中起支撐整個基層政權的經濟來源，這一點成為很多基層政權對村一級干部腐化網開一面的制度原因，并非僅僅是看做簡單的官官相護[17]。

3.灰色安全區的運作機理

根據罪刑法定原則，“法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰”，只要是刑法沒有規定的行為就不能定罪處罰，同時該原則要求禁止類推適用，例外的情況就在于有利被告人的類推。罪行擅斷與刑罰的濫用給國民造成的痛苦最為嚴厲；保障國民自由的前提，是實行罪行法定，禁止罪刑擅斷[18]。刑法自身具有歷史的局限性，立法者不可能窮盡所有的嚴重危害社會的行為，同時立法者也不能預見未來，其自身存在瑕疵也在必然之列。刑法的根本的目的在保護法益，并且通過對違反刑法的犯罪人施加刑罰以對犯罪人本人及社會其他人產生影響，從而達到預防犯罪的目的。一旦刑法出現瑕疵，那么其目的也就難以實現，對于有些重要的法益雖在其保護之列，但是卻無力去保護，刑法的預防功能也就難以實現。

村官腐敗的猖獗與刑法的瑕疵存在密切關系。基層政權對于村官有一定的依賴性，可能導致基層政府對村官的包庇縱容；又由于基層司法的有限獨立性，基層政權干預司法成為常態。刑法條文規定的瑕疵，為基層政府包庇縱容村官腐敗問題提供了可資利用的灰色空間。除非案件影響大，社會關注度高，司法機關也會利用刑法的瑕疵，濫用自由裁量權，送“人情”給基層政權。基層政府對村官的包庇縱容的風險減小，在這種境況下，基層政權進可以縱容村官為非作歹從而掌控村官，退可以收緊口袋將村官繩之于法以保全其自身的政治前途，而這無非是利用刑法規定的瑕疵為其此類行為提供了既不合法又不違法的一種“不法”的狀態空間，雖然有著行政法上的行政不作為的限制，但其約束力過小，毋庸諱言，所謂行政不作為的懲罰在現行行政體制下似乎已喪失其威懾力。刑法第九十三條及其解釋對國家工作人員范圍規定的模糊性，形成村官的“雙重身份”，導致在處罰村官腐敗犯罪問題時，管轄上存在著檢查機關自偵案件與公安機關偵查的案件的混亂。既然基層政權對村官具有一定的依賴性，司法對行政同樣具有一定的依賴性，那么基層政權就可以對村官腐敗行為“合法”的包庇縱容了，正是由于刑法對村官主體身份規定的模糊性造成的村官的“雙重身份”，公檢二機關對村官犯罪的管轄得混亂，兩機關在查處此類犯罪時相互扯皮推諉，都不負責任并且都“沒有責任”,從而就合法的“配合”了基層政權的需要。基層政權要想牢牢掌控村務管理，就必定要扶植其村務管理代理人，插手村委選舉是掌握人事權是最為有效地方式。“他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人認定、確定候選人等環節上做文章，施加影響，現階段的村委會選舉大多是在鄉鎮政府從手段到目標直接控制中完成的”，[19]甚至不惜縱容賄選、暴力威脅村民進行的選舉。有瑕疵的選舉一方面迎合了基層政權掌控村委會的需要，一方面村官達到了其內心期望的目的。兩者結合，就造成了村官各種違法選舉泛濫，最終導致腐敗行為猖獗。

（四）腐敗文化的侵蝕

腐敗在中國社會有著深厚的背景因素，腐敗現象普遍，在中國社會甚至已經成為一種司空見慣的交際行為，只要在與官員打交道的場合，即便再普通不過的正當行為，也存在請客送禮的現象。人們憎恨腐敗并非是在憎恨腐敗行為本身，而是在憎恨因腐敗而導致自身無法通過賄賂而享有的那份特殊待遇的優越感。腐敗已經形成一種畸形的文化，在這種文化下，“掌握權力的每一個人都可能為了他自己的利益、他家庭的利益或他覺得應忠于的其他社會集團的利益來利用權力。……從另一個角度看,這些關于腐敗的信息,易于加強這種看法:這類犬儒主義的自私行為是正常的”。[20]

文化絕并非朝夕形成，腐敗文化的形成當然的也經歷了一個過程，這個過程似乎并不漫長。村官腐敗，作為一個新生代名詞為人們所注意時間并不久遠，但是村官腐敗何以如此普遍呢？腐敗文化并不區分是行政官員還是其他掌權者，掌權者手中擁有權力，就總是會有濫用的傾向，當村官腐敗行為未得到刑罰的及時懲治，刑罰就會失去其應有的威懾和預防功能，刑法的正義不顯，腐敗的邪惡當道。

三、村官腐敗的規制

腐敗作為一類犯罪行為的代名詞，毫無疑問是作為個體的人對自己行為選擇的結果。人在實施某種犯罪行為時是否具有自由意志是有爭議的，顯然，在費爾巴哈那里答案是肯定的，但是在龍勃羅梭那里答案卻是否定。行為人的意志是要受到其所處的社會環境的一定程度的影響的，行為人所處的環境，有權力尋租的空間并且缺乏監督，事實告訴我們自律并不可靠，只有“自律”和“他律”相互結合方能起到理想的遏制腐敗犯罪的效用。以“他律”即法律制度之完善創造一個良好的環境，以“自律”來促進法治理念的形成，由此才能最大限度的治理村官腐敗問題。

（一）他律之鄉鎮體制改革

鄉鎮體制改革是一個大工程，這里文章篇幅所限不能具體展開。鄉鎮體制改革應該為村為村官“執政”營造一個良好的外部環境，破除鄉鎮基層政權對村官的依賴，加強鄉鎮政府對村官的監督管理機制。鄉鎮政府對村官的依賴產生根源主要有兩個：一個是稅費改革帶來的基層政府財政收入與農民稅費的矛盾；另一個就是“壓力型”領導體制導致的貫徹執行上級命令與村民自治的矛盾。作為矛盾“潤滑劑”的村官在解決矛盾作用過程中起到不可低估的作用。既然明確了原因，解決問題的也就有的放矢，在鄉鎮體制改革中應當最大限度的解決這兩個問題。保障鄉鎮政府的財政來源，建立有效的監督制約機制，防止鄉鎮政府亂收費；改善績效考核機制，“完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系”[21]，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決制”事項，堅決清理規范各類評比達標表彰活動，改革激勵考核機制，提高績效考評[22]。

（二）刑事法的規制

1.村官主體身份的明確化

村官主體身分存在一定的模糊性，是由村官身份的“雙重性”以及歷史遺留問題（即村行政組織，如村民小組等）決定的。村官主體身份無需立法來確定，法律本身就具有一定局限性，法律完美無缺那是非理性的“法律萬能論”的荒謬觀點。法律的本體是法律解釋，對于村官主體身份完全可以通過司法解釋進行細化。

村基層組織人員根據其從事的工作的不同，具有不同的主體身份。或者為國家工作人員，或者為普通的單位人員，或者為普通公民。村基層組織人員的主體身份不同對行為人的行為有著重要的意義，涉及到罪與非罪、此罪與彼罪、罪輕與罪重的問題，同時還關系到偵辦刑事案件的管轄權問題。因此，確定村基層組織人員的主體身份有著至關重要的意義。

我國刑法第九十三條對國家工作人員的范圍做了規定①《中華人民共和國刑法》第九十三條：本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。，由于其兜底條款“其它依照法律從事公務的人員”使得范圍難以確定，2000 年4月9日全國人大常務委員會第十五次會議通過了對該條“其它依照法律從事公務的人員”的范圍作出解釋，即村民委員會等基層組織人員協助人民政府從事七類②《關于<中華人民共和刑法>第九十三條第二款的解釋》中規定的村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事的七類行政管理工作為：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征收、增用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其它行政管理工作。行政管理工作時屬于“其它依照法律從事公務的人員”，以國家工作人員論。但是本解釋的第七類事項“協助人民政府從事的其它行政管理工作”，作為“兜底條款”同樣使得村基層組織人員的主體身份范圍難以確定。

基層管理工作紛繁復雜并不僅僅限于前六項規定的事項，對于前六項規定的事項以外的其它工作事項是否屬于“協助人民政府從事的其它行政管理工作”范圍與村基層組織人的主體身份密切相關。主體身份涉及罪與非罪、此罪與彼罪、罪輕與罪重的問題，任何對刑法的解釋都存在著違背“罪刑法定原則”的危險，但法律條款力求精簡不可能也沒有必要窮盡所有的事項，立法者也沒有預見未來的能力，刑法的解釋也就有了必要。刑法的解釋是嚴格解釋與靈活解釋對立統一的兩種解釋[13]37，“刑法的嚴格解釋并不強制刑事法官僅限于對立法者有規定的各種可能的情形適用刑法。只要所發生的情形屬于法定形式范圍之內，法官均可以將立法者有規定的情形擴張至法律并無規定的情形”。[23]

村委會等村基層組織人員的主體身份，應當根據刑法第九十三條及其立法解釋上下文進行解釋，將其嚴格限制在上述人員“從事公務”、“協助人民政府行政管理工作”時才具有“準國家工作人員”的身份。此處所謂“從事公務”，應當是指代表國家對公共事務所進行的管理、組織、領導、監督等活動，它具有兩個方面的特點：一是具有管理性,二是具有國家代表性[24]。“行政管理”應當是從狹義上來理解，是指國家權力的執行機關依法對國家事務、社會公共事務和機關內部事物的管理活動。其特點為：一是行使的是公共權力；二是謀求公共利益；三是管理公共事務[25]。從二者的概念及其特點出發，村委會等基層組織人員只有在從事行政機關賦予的依賴行政權力管理村內的事務時，才是“準國家工作人員”。對于此類事務的判斷最簡單的判斷方法即為，假設村民委員會等基層組織不存在，應當由行政機關直接實施的行政管理行為。而村民委員會本身不是一級行政機關，僅僅是村委會等基層組織能夠協助行政機關更好的落實各項政策。同時必須要注意，村民委員會僅僅在協助人民政府從事行政管理時，才能視為國家工作人員。在行政管理開始前以及行政管理行為實施完畢后實施所謂的行政管理時均不得視其為國家工作人員。

村官的主體身份應限定在村民委員會及其下設委員會成員、村黨支部、村集體經濟組織、村民小組的成員。只有當此三個組織的成員協助人民政府從事行政管理工作時才有可能以“國家工作人員論”。但是對于村黨支部、村集體經濟組織中、村民小組中的非領導成員，由于現實的需要，在依照法律協助人民政府從事行政管理工作時是否應當以“國家工作人員論”呢？“從事公務”，應當是指代表國家對公共事務所進行的管理、組織、領導、監督等活動，從事公務的人員應當是管理者、組織者、領導者或者監督人員，為此，上述三個組織的成員應當僅僅指在組織中具有領導職務的成員，而不包括普通的民眾。換言之，普通的村民，即便是黨員、村民小組成員或村集體經濟組織成員，但不在該三個組織中擔當任何職務，均不得以“國家工作人員論”，即使應現實的需要實際協助人民政府從事行政管理工作亦不得以“國家工作人員論”。

2.強化司法機關依法獨立行使職權

行政機關與司法機關之間相互分離，司法機關應當依法獨立行使職權，如此才能對行政機關形成制約，防止權力濫用。但是現階段我國司法機關受行政機關干預太大，導致司法機關難以有效的獨立行使職權，甚至演變成行政機關進行行政管理的工具。行政機關有縱容村官“行為不檢點”的意愿，司法機關也就“網開一面”，所以人們常謂“你跟政府講法律，政府跟你耍流氓；你跟政府耍流氓，政府跟你講法律”，市井流言最能體現生活百態，一些政府機關的法律工具主義思想暴露無遺，而不能依法獨立的司法機關就成了幫兇。“如果司法權不獨立于立法權和行政權，那么自由就不復存在了”“司法權同行政權合在一起，法官就掌握了壓迫的力量”。[26]為此，必須加強司法機關依法獨立行使職權，方能使司法機關切實對行政機關形成有效的監督制約，減少在偵辦村官腐敗案件上的阻力，從而及時有效地打擊村官腐敗犯罪。

3.偵查程序的規制

我國刑事訴訟法一百零八條第三款規定了公檢兩機關的立案分工，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》第六條，對公檢兩機關的偵查過程中發生的管轄分工問題以及對各自管轄案件的移交程序做出了詳細規定。對于村官腐敗犯罪泛濫卻得不到及時查辦，不得不說是司法機關的不作為，而這種不作為與司法不獨立，以及村官主體身份及其行使職務行為的性質不明確有關。因為上述二者的不明確，使得司法機關在管轄上存在一定的分歧，這就可以相互推諉，相互推諉的后果就是都不負責任最終卻又都沒有責任，即迎合了行政機關的需求又不至于遭致懲罰。為此，司法機關必須嚴格依據程序法的規定，依法及時查處村官腐敗犯罪，不得相互推諉。對于案件的管轄，由首先接到案件的機關進行立案、偵查，能夠初步判定是管轄范圍的應當移交有管轄權的機關管轄，不能初步確定管轄范圍的首先接到案件機關應當進行偵查，在偵查中發現確實屬于其他機關管轄的應當的移交。對于村官是否具有“國家工作人員”身份不明確或者職務行為的性質是否是協助政府進行行政管理工作確實不明確也無從查清的應當依據有利被告原則，以非國家工作人員論，交由有管轄權的機關管轄。

村官腐敗類職務犯罪并非僅僅是以“國家工作人員論”時才能構成犯罪，當村官職務行為不具有國家工作人員身份時，實施的侵占、挪用資金、受賄等，應當以相應的其它犯罪規制。包括非國家工作人員受賄罪、挪用資金罪等來規制。司法機關比必須及時按照分工來偵辦查處此類案件。

4.破壞村民選舉入罪化

破壞村民選舉是否應當入罪，這個需要進行反思。立法者之所以未將破壞村民選舉入罪是基于立法者的局限性還是基于刑法的謙抑性？本人認為前者的可能性更大，因為在97刑法制定時，村民選舉制度尚未受到重視，尤其稅費改革之后村民享有更大的自治權，村民選舉也就成了村內政治生活的最為重要的部分，與基層群眾自治制度的落實息息相關。破壞村民選舉從表面上看僅僅涉及一小部分人而沒有必要做為犯罪來處理，但是我國農村居民占全國總人口的半數，破壞村民選舉的現象較為普遍，破壞農村穩定。“農村穩則國家穩”，這是歷史事實所證明了的，這就體現了破壞村民選舉的嚴重的社會危害性。因此，應當將破壞村民選舉由刑法來規制。能否以司法解釋的方式來將破壞村民選舉入罪化處理呢？應該是不能，現行刑法中與破壞村民選舉的行為最相類似的罪名即為破壞選舉罪，但是刑法規范明確規定了所謂選舉的范圍，這是以任何解釋的方式都不能進行解釋的，如果強行將破壞村民選舉解釋為破壞選舉罪必然違背罪刑法定，損害司法解釋的合法性。因此，為了更好的保障村民選舉制度，預防村官腐敗，應當將破壞村民選舉入罪化。

（三）農村監督體制的完善

缺乏監督的權利必然導致權力的濫用，農村實施村民自治，村干部對村內事務具有管理的權力，但是村內缺乏有效的監督，往往導致村官腐敗。加強村內監督建立村內監督組織機構，完善村民對村官的監督途徑。切實落實村民委員會組織法所規定的監督權力。利用網絡軟件建立網上監督平臺，將出門在外的村內務工人員以網絡為平臺連接起來，共同關注村內事務，行使監督的權力。同時，大力推進普法宣傳工作，保障村民知法、懂法，在權利受到村官職務行為侵害時，積極利用法律武器維護自身的權利，這也間接的加強了對村官的監督。

（四）自律之村官教育

自律是一個人必備的素質，是為人處世的根本。應當加強文化宣傳教育、思想政治教育和法制教育，強化村官拒腐防變的能力。同時采取適當的措施保障村官的經濟的利益，讓村官想為村民做事，愿意為村民做事。

村官腐敗問題并非是單單通過法律的威懾就能遏制或者說減少的，它應當從多維度來共同治理。首先，最具可操做性的就是為村官營造一個良好的社會的環境，這就需要具有良好的政治制度和法律制度的維護；其次，就是村官的自律，這就需要村官有較高的素質，村官的素質靠的是宣傳教育。唯有他律和自律相結合，才能從根本上達到治理村官腐敗的目的，而自律是難以捉摸的，最大限度的外部環境和及時有效地懲處機制就顯得更為重要。

[1]唐金培.近年來村干部腐敗現象透析[J].人大復印資料，2001，（2）.

[2]蔡昉.中國農村改革三十年———制度經濟學的分析[J].中國社會科學，2008，（6）：103-106.

[3]劉啟君，蔣艷.農村基層組織人員腐敗演變分析[J].人大復印資料.2014，（5）.

[4]Jean C OI.Market reforms and corruption in rural China[J]. Study in Comparative Communism,1989,22（2）.

[5]過勇.經濟轉軌滋生腐敗機會的微觀機制研究——從594個腐敗案件中得出的結論[J].經濟社會體制比較.2006，（5）. 53-59.

[6]過勇.經濟轉軌、制度與腐敗[J].政治學研究，2006，（3）：53-59.

[7]胡振亞，任中平.論“鄉政村治”中鄉村關系的兩種極端走向及調適[J].人大復印資料，2006，（6）.

[8]費孝通.鄉土中國[M].北京：北京大學出版社,2014.112.

[9]轉引自張新光.中國近30年來的農村改革發展歷程回顧與展望[J].中國農業大學學報，2006，（4）：19-23.

[10]于建嶸.岳村政治——轉型期中國鄉村政治結構的變遷[M].北京：商務印書館，2001.358.

[11]曹永義等.村莊失范與村莊秩序——浙東A鎮A村村民上訪分析[J].人大復印資料，2004，（3）.

[12]李曉明.關于腐敗內涵的界定[J].河北法學，2008，（9）：65-70.

[13]張明楷.刑法學[M].北京：法律出版社，2011.

[14]張笑英，王曉光.淺析妨害村民委員會選舉行為的法律規制[J].法學雜志，2009，（10）：24-27.

[15]朱蘇力.制度是如何形成的[J].比較法研究，1998，（1）：66-72.

[16]賀欣.當代中國農村緊張的官民關系及有限的司法獨立[J].香港社會科學報，2003,春/夏季卷.

[17]陳冠任，肖萬春.人間正道[M].北京：團結出版社，2007.81. [18]張明楷.刑法學[M].北京：法律出版社,2011.50.

[19]胡振亞,任中平.論“鄉政村治”中鄉村關系的兩種極端的走向及調適[J].人大復印資料，2006，（6）.

[20]轉引自王傳利.論西方腐敗根源論在中國的譯介與反響[J].浙江社會科學.2000，（1）：9-14.

[21]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[R].北京：人民出版社，2007.52.

[22]李明.中國農村政治發展與農村社會治理研究[M].北京：知識產權出版社，2011.49.

[23][法]卡斯東·斯特法尼.法國刑法總論要義[M].羅結珍譯.北京：中國政法大學出版社，1998.143.

[24]趙秉志，于志剛，孫勤.論國家工作人員的界定[J].法律科學，1999，（5）：116-122.

[25]徐陵，丁偉.行政管理學[M].北京：北京理工大學出版社，2009.3-4.

[26][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].申林編譯.北京：北京出版社，2009.69.

Analysis of the Causes of Village Official Corruption and its Regulation

SHANGXiao-xiao
（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing, 401120）

Village official corruption has a close relationship with the reform of rural areas. With the reform process of the main line, the corresponding village official corruption is different at the different stages of the reform, reflecting the distinctive features of the times. Rural reform break the original rural moral system, improving the motivation of corruption. Because of breaking the original system, power is lack of effective supervision, which provide the opportunities for corruption provides. Moreover, imperfect legal system lead to deficits in executive force, leading to weak binding system. Legal system as one of the most formal institutional system and anti-corruption has extremely important significance. The’severe political thought’involved sever penalty punishment is not desirable, and simple criminal law can not effectively curb corruption. Only analysis of the causes of the village official corruption is proper remedy.

village official; corrupt; tax and fee reform; the crime of disrupting elections

D902

A

2095-1140（2016）01-0013-10

2015-11-04

尚曉曉（1988-），男，山東寧陽人，西南政法大學司法與人權研究中心研究員,主要從事犯罪學研究。

（責任編輯：天下溪）