治理挑戰(zhàn)

治理挑戰(zhàn)

“一帶一路倡議”為中國展現(xiàn)其全球領(lǐng)導(dǎo)力提供了一個(gè)難得的機(jī)會(huì)。目前，該倡議已經(jīng)開始實(shí)施，但顯然中國必須解決其面臨的主要實(shí)施和治理挑戰(zhàn)。假如中國的倡議是貨真價(jià)實(shí)的，而不僅僅是宣傳噱頭；假如中國的近鄰以及更遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)體是主要受益人，而不是中國經(jīng)濟(jì)本身，那么就應(yīng)當(dāng)以盡可能開放透明的結(jié)構(gòu)和程序來實(shí)施“一帶一路倡議”。

中國應(yīng)當(dāng)建立涉及“一帶一路倡議”所有潛在參與者的協(xié)調(diào)一致的治理架構(gòu)。而通過一系列雙邊和多邊協(xié)議以及國內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的特別實(shí)施方法很可能是低效的，或有可能出現(xiàn)腐敗和沖突情況。

中國想要借助該倡議向世人表明，其全球角色將從國際議程的跟隨者轉(zhuǎn)為制定者。為鞏固這種角色轉(zhuǎn)變，中國應(yīng)當(dāng)盡量減少向多邊發(fā)展銀行（MDBS）借款，迅速償還舊貸款，還要加強(qiáng)其債權(quán)人的角色。這樣做不僅可以表明中國地位的轉(zhuǎn)變，還可以釋放出這些機(jī)構(gòu)的資源，以支持在其他國家的“一帶一路”項(xiàng)目。

中國當(dāng)前的世界地位

按購買力平價(jià)計(jì)算的2015年GDP顯示，中國已經(jīng)成為全球第一經(jīng)濟(jì)體。對此，中國的領(lǐng)導(dǎo)者們理應(yīng)感到驕傲和自豪。但另一方面，中國人均GDP按購買力平價(jià)計(jì)算僅為14200美元，位列世界第82位，遠(yuǎn)低于“一帶一路倡議”的許多潛在參與國，例如馬來西亞、哈薩克斯坦、俄羅斯、土耳其、阿塞拜疆、泰國和土庫曼斯坦。此外，國際貨幣基金組織還預(yù)測，中國到2020年時(shí)排位只會(huì)上升到第77位。

在未來十年，中國經(jīng)濟(jì)的中心問題是能否避免落入中等收入陷阱——幾乎沒有幾個(gè)國家能夠避免。1960—2008年間，只有13個(gè)經(jīng)濟(jì)體躲開了這個(gè)陷阱，包括中國香港、愛爾蘭、以色列、韓國、新加坡和中國臺灣；而仍在陷阱中的經(jīng)濟(jì)體的數(shù)量是上述經(jīng)濟(jì)體數(shù)量的4倍。經(jīng)濟(jì)快速增長通常得益于人口紅利，例如人口數(shù)量增速減緩，勞動(dòng)力從農(nóng)村地區(qū)（未就業(yè)）向城市地區(qū)（正式就業(yè)）轉(zhuǎn)移。但隨著更多的總投資致力于取代資本存量，勞動(dòng)力增速將會(huì)減緩，最重要的是隨著全要素生產(chǎn)率下降，導(dǎo)致資本積累率下降，最終使得經(jīng)濟(jì)增速放緩。

中國并不缺少關(guān)于如何避免中等收入陷阱的建議。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為，避免中等收入陷阱的關(guān)鍵是持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)創(chuàng)新；拓展和深化金融體系；提高土地政策和勞動(dòng)市場以及其他政策的效率。這些改革應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)更多國內(nèi)消費(fèi)，防止對投資和出口的依賴。貿(mào)易應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)中國的附加價(jià)值，以及對服務(wù)行業(yè)的直接或間接依賴。對中國來說，逃離或避免中等收入陷阱是有可能實(shí)現(xiàn)的，但并不存在所謂的神奇公式。

同時(shí)，鑒于中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與其經(jīng)濟(jì)繁榮之間存在較大差異，外界對“一帶一路倡議”的目標(biāo)多有疑慮。它是否為了提升中國在地區(qū)和世界的領(lǐng)導(dǎo)地位？或主要是為了推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型？它是不是歐亞大陸的“馬歇爾計(jì)劃”？到目前為止，答案似乎是兩者皆有。中國正在進(jìn)行一個(gè)涉及國內(nèi)和國外經(jīng)濟(jì)政策的雙層博弈。而實(shí)施和治理的挑戰(zhàn)是，兩種政策是否會(huì)相互阻礙。

經(jīng)濟(jì)架構(gòu)

“一帶一路倡議”的經(jīng)濟(jì)作用是最主要的。亞洲地區(qū)將極大地受益于改善的基礎(chǔ)設(shè)施、增加的跨境投資以及減少的貿(mào)易壁壘（經(jīng)濟(jì)壁壘和物流壁壘），尤其是中亞地區(qū)。該倡議還試圖加強(qiáng)與歐洲、甚至非洲的聯(lián)系，那么它將有可能影響到60個(gè)國家，約30億～40億人口（甚至更多）的生活。然而，正是由于“一帶一路倡議”預(yù)計(jì)將惠及如此廣泛的人口和經(jīng)濟(jì)體，這個(gè)雄心勃勃的計(jì)劃顯得有些含糊不清。

與世界其他地方一樣，亞洲地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施亟需大幅改善。同時(shí)，該地區(qū)也缺乏以亞洲為中心的多邊機(jī)構(gòu)。評級機(jī)構(gòu)穆迪對全球范圍35個(gè)多邊機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)，其中亞洲開發(fā)銀行是唯一一個(gè)業(yè)務(wù)主要面向亞洲地區(qū)的多邊機(jī)構(gòu)，不久后，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行也將加入進(jìn)來。“馬歇爾計(jì)劃”通過歐洲支付聯(lián)盟和歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織（后來被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織所替代），為二戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)的融合奠定了基礎(chǔ)。但不同的是，中國目前尚未提出一個(gè)國際金融架構(gòu)來配合其“一帶一路倡議”。

關(guān)于融資問題，中國建議可借助亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、新開發(fā)銀行（金磚國家新開發(fā)銀行），甚至潛在的上海合作組織融資機(jī)構(gòu)等多邊機(jī)構(gòu)。否則，它計(jì)劃依靠中國的金融機(jī)構(gòu)，如絲路基金、中國國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行以及其他政策性銀行。私人資本在該倡議中的地位還不明確。

關(guān)于合作與協(xié)調(diào)問題，中國再次提議利用現(xiàn)有國際機(jī)構(gòu)，如上合組織、亞太經(jīng)合組織(APEC)、中阿合作論壇(CASCF)以及亞歐會(huì)議(ASEM)。中國計(jì)劃使用的合作方法包括諒解備忘錄、雙邊試點(diǎn)項(xiàng)目以及其他機(jī)制，還包括擴(kuò)大其貨幣交換和貿(mào)易協(xié)定的網(wǎng)絡(luò)(NDRC 2015)。

第一條建議

為緩解部分顧慮，我對中國政府的第一條建議是就“一帶一路倡議”建立正式的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。其架構(gòu)也許未能完全制度化，但必須成立一個(gè)由所有參與國組成的秘書處。這些國家在實(shí)施“一帶一路”項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)承諾遵守國際化標(biāo)準(zhǔn)和保障措施。治理架構(gòu)應(yīng)能成功推動(dòng)多邊項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和融資工作，而這是非常具有挑戰(zhàn)意義的。中國對“一帶一路倡議”的宏偉愿景可能導(dǎo)致同時(shí)建立幾個(gè)平行的架構(gòu)，例如連接?xùn)|亞、西亞（包括次大陸）和中東即及非洲的架構(gòu)。

實(shí) 施

“一帶一路倡議”的許多潛在參與國在政府治理方面都存在一定缺陷。中國不會(huì)干預(yù)其他國家的內(nèi)部事務(wù)，但像中國這樣渴望承擔(dān)全球經(jīng)濟(jì)和金融體系穩(wěn)定責(zé)任的國家來說，不能睜一只眼閉一只眼地任由違反國際準(zhǔn)則的事情發(fā)生，逃避自身責(zé)任。因此，實(shí)施和治理架構(gòu)應(yīng)當(dāng)從整體上增強(qiáng)“一帶一路倡議”的透明性。

既然中國已經(jīng)成為全球第一大經(jīng)濟(jì)體，它在諸如國際貨幣基金組織等國際機(jī)構(gòu)中擁有的表決權(quán)股份即升至第三位，在世界銀行中擁有的有表決權(quán)股份進(jìn)一步擴(kuò)大，其貨幣也已被納入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)貨幣籃子，那么對中國的考驗(yàn)將不僅包括如何有效組織和實(shí)施“一帶一路倡議”，還包括如何切實(shí)履行其在國際經(jīng)濟(jì)體系中的義務(wù)。

中國“一帶一路倡議”的目標(biāo)重點(diǎn)，不應(yīng)主要集中在通過利用鋼鐵等行業(yè)的過剩產(chǎn)能來確保各種項(xiàng)目直接支持中國的經(jīng)濟(jì)。中國應(yīng)當(dāng)利用“一帶一路倡議”造福其他國家，從而間接地促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)。如果該項(xiàng)目可以推動(dòng)鄰國或合作伙伴實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國將從中獲得一些利益。正如美國在復(fù)興歐洲經(jīng)濟(jì)過程中所做的，“馬歇爾計(jì)劃”之所以成功，是因?yàn)樵撚?jì)劃的主要目標(biāo)并不是直接發(fā)展美國自己的經(jīng)濟(jì)。

在亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建立過程中，中國政府很好地履行了自身義務(wù)。它并沒有為中國保留大多數(shù)投票權(quán)以及其他權(quán)力；它不僅向其他非成員國開放了使用，還向其他非成員國開放了采購；中國還承諾亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行將尊重受影響各方在環(huán)境和公正方面的國際標(biāo)準(zhǔn)與保障措施，盡管亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的領(lǐng)導(dǎo)層已表示將簡化上述標(biāo)準(zhǔn)和保障措施。其中一個(gè)小問題是，作為“一帶一路倡議”的融資工具，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行能否成功滿足國際社會(huì)的廣泛期待。

相比其他多邊發(fā)展銀行，中國也想簡化亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的項(xiàng)目申請流程，而不愿設(shè)置一個(gè)對每個(gè)項(xiàng)目都進(jìn)行審批的常駐董事會(huì)。推動(dòng)多邊發(fā)展銀行的標(biāo)準(zhǔn)慣例實(shí)現(xiàn)一定程度的現(xiàn)代化發(fā)展是個(gè)合情合理的目標(biāo)，正如多邊發(fā)展銀行之間也應(yīng)當(dāng)存在一定程度的競爭。

與“一帶一路倡議”有關(guān)的更大問題是，這些項(xiàng)目并非通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行或其他多邊發(fā)展銀行進(jìn)行審核，而是由中國機(jī)構(gòu)或融資或以特別聯(lián)合項(xiàng)目的形式組織。在這些項(xiàng)目中，將采用何種標(biāo)準(zhǔn)和保障措施？缺少了國際標(biāo)準(zhǔn)和保障措施的透明性，出現(xiàn)腐敗的可能性將會(huì)增加。相關(guān)問題本身涉及對項(xiàng)目的責(zé)任和義務(wù)。如果項(xiàng)目絕大部分由中國方面管理和修建，則接受國不僅無法獲得國內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)，發(fā)生沖突和低效的范圍也會(huì)加大。中國在世界范圍內(nèi)有2730億美元的投資和建設(shè)項(xiàng)目都面臨“成本超支、工期延長等問題。其中一些案例并不單獨(dú)或完全由中國方面承擔(dān)責(zé)任。

當(dāng)談到“一帶一路倡議”中國項(xiàng)目的融資問題時(shí)，中國政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)最大限度地使用其自身金融資源或依賴來自私募市場的資源，盡量減少使用多邊機(jī)構(gòu)有限的金融資源，例如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及金磚國家新開發(fā)銀行。

第二條建議

因此，我在“一帶一路倡議”實(shí)施方面對中國政府的第二條建議是，它應(yīng)當(dāng)向世界發(fā)出信號，表明其正在加快償還對世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的現(xiàn)有貸款，盡量避免再從這些機(jī)構(gòu)貸款，以此改變中國的全球地位。2015年，中國在世界銀行擁有170億美元未償債務(wù)，是全球第二大貸款人。2014年底，亞洲開發(fā)銀行向中國提供的貸款為140億美元，占其總貸款額的26﹪。加快償還這些債務(wù)不會(huì)對中國的國際儲(chǔ)備產(chǎn)生影響。相反，中國的行動(dòng)將釋放更多的金融資源，以幫助那些不太富裕的“一帶一路倡議”參與者。

中國的領(lǐng)導(dǎo)層可能難以接納這條建議。他們?nèi)詫⒅袊暈榘l(fā)展中國家，享受著因此帶來的利益。據(jù)報(bào)道，他們也很重視由銀行在位置偏遠(yuǎn)、治理較弱的省份提供技術(shù)援助、能力建設(shè)以及項(xiàng)目監(jiān)督。另一方面，中國的領(lǐng)導(dǎo)層又渴望躋身世界一流國家的行列，但多數(shù)一流國家不會(huì)從開發(fā)銀行貸款，盡管它們可能還將接受技術(shù)援助。不過，如果一個(gè)國家在國際機(jī)構(gòu)中既要承擔(dān)主要責(zé)任，又是主要的借款人，則可能出現(xiàn)利益沖突的情況（如果不是事實(shí)的話）。

結(jié) 論

世界正密切關(guān)注著中國將如何推行“一帶一路倡議”。它將為中國、其近鄰以及很大一部分國家?guī)砭薮蟮睦妗榱耸钩h取得成功，中國應(yīng)建立協(xié)調(diào)一致的治理架構(gòu)，以監(jiān)督每個(gè)地區(qū)的項(xiàng)目進(jìn)展。為借助該倡議進(jìn)一步鞏固其作為主要經(jīng)濟(jì)和金融大國的地位，中國應(yīng)加快償還對世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款，盡量減少再從多邊開發(fā)銀行或亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行貸款用于其“一帶一路”項(xiàng)目的建設(shè)。

節(jié)選自美國智庫彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所報(bào)告 2016年

愛德溫·M. 杜魯門（Edwin M.Truman）