歐元區財政能力建設的先決條件

歐元區財政能力建設的先決條件

概 要

沒有財政聯盟的貨幣聯盟通常被視為是殘缺不全的。我們建議分三個階段提高財政職能的集中化，并討論達到各個階段的先決條件。財政一體化（fiscal integration）的首要問題是政治互信，而目前歐盟的政治互信處于很低的水平。

第一階段是完善銀行業聯盟并確立更可靠的不救助條款（no-bail-out clause）。在財政層面解決銀行業聯盟問題的先決條件是銀行業政策框架的非國家化——包括關于主權債務風險敞口、處理不良貸款以及財政支持的合法化。

第二階段是在第一階段基礎上，增加歐盟公共產品和投資的預算資金。該階段將建立一個再保險框架以幫助歐元區國家承受較重大沖擊。對歐盟的預算及其他資源進行檢討是該方案的前提。監督與制衡（check and balance）的體系非常重要。結構性趨同（structural convergence）是建立重大沖擊處理機制的必要前提。

第三階段構成我們的分析基準（analytical benchmark），在該階段，主要政府支出轉移到中央層面。歐元區的財政穩定性（fiscal stabilisation）將完全集中化。為使該方案落地，需減少國家之間的實際經濟差異，并建立適當的政治聯盟，其正當性和政治融合程度與現狀存在顯著差異。

1.引 言

關于歐洲貨幣聯盟需要哪種類型財政聯盟的爭論，可以追溯到歐洲經濟貨幣同盟（Economic and Monetary Union，EMU）成立之前，并伴隨著近年來的經濟危機而重新發酵。有種觀點認為，由于財政聯盟是政治聯盟的肇端，而歐元區國家并不接受政治聯盟，所以歐洲財政聯盟在貨幣聯盟成立之前已被否決。但以德國前總理赫爾穆特?科爾（Helmut Kohl）為代表的另一種觀點認為，歐元區將不可避免地最終走向歐洲統一。

歷史比較研究表明，貨幣聯盟和財政聯盟相輔相成。對聯盟成員國債務的不救助條款以及足以提供聯盟內公共產品和服務的中央預算，是運轉良好的聯盟體的最低限度要求。中央預算通過體現政治合法性的適當機制做出決定。已有的政治聯盟中，中央預算通常足夠保障財政穩定性。

建國之初的美國經常被作為歐盟的參照，但這種比較有很大的局限性。當時的美國，已存在的相當程度的政治融合，且債務市場相對較小，財政體系也較簡單。再則，美國各州整體上都是“小政府”，增加聯邦這個層級影響甚微。但在歐元區，成員國政府的財政支出相當大，約占GDP的40﹪～58﹪。如果財政聯盟意味著財政政策的集中化，就必須考慮將大量財政支出從國家轉移到聯盟層面的可行性。

當前的情勢并不合適討論財政聯盟問題。近年來公眾對歐盟的信任度持續下滑并保持在低水平（下圖）。但一些調查表明，英國脫歐公投后，很多國家對歐盟的支持度反倒有所上升。盡管有相反觀點認為，改善貨幣聯盟運行機制的唯一辦法是采取進一步融合措施，但英國脫歐通常被視為對更深層次融合進程的反彈。而且對于究竟哪些進一步融合措施是確實有益且必要的，仍然見仁見智、觀點各異。

圖：對歐盟的信任度

據我們預測，當前歐元區的機制建構存在很多關鍵性問題。由于缺乏可信度，且未能實現財政持續性與財政穩定性的最優組合，當前的財政規則難以落地。歐盟財政框架還面臨重大的度量難題。更糟糕的是，在貨幣政策效果受制于零利率下限約束（zero lower bound）的情況下，歐元區財政政策立場缺乏明確界定。公眾不再相信可以建立必要的財政緩沖，使得國家自動穩定器在面臨沖擊時發揮作用。各國在應對重大國家沖擊時的風險分擔極為有限。但也有觀點認為，由于不救助條款缺乏可信度，財政支持可能提供給債務不可持續的國家。

在這種背景下，我們提出在歐元區層面強化財政框架的三個改進步驟，以實現：通過更可靠的不救助條款，減少對國家財政政策的干預，提高風險分擔與歐元區層面公共產品的供應程度，以及財政穩定性。

2.強化歐元區財政框架的“三個階段”

我們提出通過三個階段增加財政集中度。第一階段可視為讓歐元區建立在更牢靠基礎上的最低要求，而第三階段可看作分析基準，在該階段，聯盟具有集中化的財政預算以及充足的資源發揮財政穩定性的作用。第二階段是過渡期，采取的措施有：集中開展一些活動，更好地提供歐盟公共物品，引進重大意外沖擊的風險分擔要素，以提高財政效率。

盡管歐盟制定了詳細的財政規則框架，但財政政策的決策責任仍屬于國家。一個有效的財政框架需明確劃分歐盟與成員國層面各自的責任和合法性。這意味著在極端情況下，不救助條款必須具有一定的公信力。根據歐盟聯盟公約（即1991年簽署的《馬斯特里赫條約》，包括《歐洲經濟與貨幣聯盟條約》和《政治聯盟條約》——譯注）第125條規定，不救助條款是指允許向可持續的債務提供貸款，但不得向不可持續的債務提供貸款。公信力可界定為財政硬約束（hard budget constraint），即只有申請救助國通過債務可持續性分析，才能實施相應的財政救助計劃。財政穩定性越強，不救助條款的公信力越高。向金融體系及基本政府支出提供財政支持（如通過歐洲穩定機制ESM/直接貨幣交換OMT計劃）可以提高財政穩定性。更具體地說，為加強財政穩定性，降低銀行的主權債務風險敞口很重要。

有點自相矛盾的是，不救助條款的公信力取決于財政金融的集中化程度。與成員國實施幾乎全部政府職能的聯盟體相比，隨著重要政府職能的集中化實施，在極端情況下保持穩定變得更為容易。因而財政金融的集中化程度與國家層面的執行責任相關聯。

2.1 第一階段：完善銀行業聯盟

第一階段的首要任務是完善銀行業聯盟。這需要建立歐洲共同存款保險機制（European Deposit Insurance System，EDIS），提供適當的財政支持以及進一步推進銀行業政策的非國家化，包括減少主權債務風險敞口和改變銀行所有制結構。對于希望即便面臨主權債務危機時仍能保持穩定性的貨幣聯盟而言，銀行業聯盟必不可少。財政穩定性很大程度上取決于銀行業的穩定性。在取得上述進展的基礎上，我們隨后可以設想逐步減少歐盟財政規則對成員國的干預并改革歐盟的財政規則。

為確保主權債務不受自我實現的流動性危機的制約，延續歐洲穩定機制和直接貨幣交換計劃非常重要。歐盟成員國的主權債務仍是國家責任，與貨幣聯盟之外的主權債務相比，仍是安全資產。只有在歐洲穩定機制和直接貨幣交換計劃認為債務不可持續的極端情況下，其性質才會發生改變。

該方案不能解決整個歐元區層面的宏觀經濟管理問題。尤其是在零利率下限時，歐洲中央銀行在實現通脹目標上變現欠佳。在這種情形下，需要財政和經濟管理部門加強宏觀經濟管理，采取適當的財政和結構性政策。但在第一階段，除貨幣政策外，沒有其他集中性政策工具確保價格穩定。松散的財政政策協調機制應當能夠發揮作用，但不能完全勝任。

第二個問題是對于公共資金管理不善且失去市場準入的國家，為避免巨大的順周期財政緊縮，除歐洲穩定機制外，可動用的財政工具非常有限。

第三個未解決的問題是缺乏任何融資機制，為氣候政策或安全防衛措施等普遍接受的公共產品提供資金。

2.2 第二階段：提供歐洲公共物品、為投資提供融資以及為重大意外風險投保

在第二階段，我們設想增加聯盟層面的財政能力，為部分尚未納入歐盟預算的公共產品提供資金支持，如內部與外部安全、氣候政策和移民政策。該財政能力還能為全歐范圍的投資提供資源。該部分財政聯盟限定在歐元區范圍，但也可以涉及整個歐盟，因為公共產品并非局限于歐元區。而且還將建立保險體系（如歐洲失業再保險），幫助受到重大沖擊的歐元區國家。

第二階段至關重要的增加值是為歐洲公民共同面對的問題提供常用解決方案——這確實是歐洲公共產品。此外，取決于上述公共產品的融資方式，該財政能力將對整個歐元區的周期性穩定做出貢獻。收入來源的周期性越明顯，其穩定性越強。這種財政能力能創造一種社會機制，減少重大危機對最易受影響國家的影響。一旦某個國家的借貸受到限制，其隱含的風險分擔機制多少有助于幫助該國的財政穩定政策。

但整體上而言，該方案并未在歐元區層面創造足夠的財政能力來管理財政穩定性政策。為使國家自動穩定器充分發揮作用，保持穩健的國家財政政策仍然至關重要。

2.3 第三階段：建立真正的財政聯邦，賦予聯邦層面的支出和稅收權力

第三階段是我們的分析基準，為使財政和公共政策中的重要職能集中化或聯邦化，大量支出項目將轉移至聯盟層面。這是一項更加雄心勃勃的計劃，旨在將全歐范圍的解決方案推廣到國防和社會政策領域。聯盟層面將負責穩定化政策的重要部分，如將占到全部政府支出20﹪的失業保險、健康保險和養老金體系集中化。它將讓歐元區財政聯盟更接近美國模式，在美國全部政府支出的65﹪集中在聯邦層面。開征聯邦稅和發行聯邦債權的權能是該方案的一部分。實現這一階段意味著國家財政政策協調機制的終止。歐元區的財政能力將達到足夠的規模，應對歐元區財政事務的方方面面，包括分配的、再分配的和保持財政穩定性的領域。與此相應，國家財政政策的重要性將下降。在該方案中，對成員國發行債券的不救助條款將通過制度設計獲得相應的公信力，并將保持集中化。

3.每個階段的先決條件

在貨幣聯盟中實現不同程度財政融合首先是政治問題。它涉及復雜的政治信任問題，將合法性和問責制從國家轉移至超國家層面，并處理不同的公眾偏好。一般而言，考慮到能減少跨境事務的外部性，在歐洲層面提供全歐范圍的公共產品更為有效。但如果公眾偏好的差異很大，公共產品的集中化供給可能并不合適。

第一階段實現的財政聯盟可歸結為管理重大轉型的問題，但也是與銀行業政策相關的重大政治問題。另一方面，第三階段實現的完全財政聯盟牽涉到的政治融合程度與當前存在顯著差異。第二階段面對的困難介于兩者之間。不同方案的時間范圍也是不同的。2～5年的時間可能足以完成第一階段，第三階段作為分析基準，尚未進入政策制定者的視野。

3.1 第一階段的先決條件

第一階段旨在減少在預算事項上對財政治理的干預，同時推進財政和特定銀行業政策的歐洲化。管理好國家主導型銀行業體系向歐洲銀行業政策體系的轉型仍是主要問題。自2012年6月國家和政府首腦會議決定“打破銀行業和所在國政府之間的惡性循環”以來，對該問題的政治爭議持續不斷。

第一項先決條件：從財政層面解決銀行業聯盟問題

單一監管機制（Single Supervisory Mechanism）和單一解決機制（Single Resolution Mechanism）創設以后，目前爭議轉到銀行業聯盟的第三支柱——歐洲共同存款保險機制。由于涉及的銀行業聯盟的財政方面，關于歐洲共同存款保險機制及其財政支持的辯論很有必要但也充滿爭議。存款保險的首要功能是建立并保持金融體系的公信度。對于以法定貨幣（fiat money）為基礎的貨幣體系而言，存款人對其銀行存款安全性的信心是金融穩定和銀行業穩定的根本。有三種基本觀點呼吁創設合并的歐洲保險體系。首先是規模：保險機制覆蓋的銀行越多，運轉得越好。如果某個國家的保險僅覆蓋少數幾家銀行，保險費率必然提高，因而加重該國銀行體系的負擔。第二，集中監管與分散化的存款保險難以協調。極端情況下，國家存款保險和國家納稅人將不得不處理歐盟監管不充分產生的問題。第三，讓銀行與主權國家脫鉤是銀行業聯盟的目標，這需要歐洲共同存款保險，否則公眾信心仍將取決于主權國家的信用。因而歐洲共同存款保險機制將提高金融穩定性并改進危機管理。

第二項先決條件：確保銀行政策非國家化

但僅有歐洲存款保險機制及其財政支持并不足以完全實現銀行業政策的非國家化。最重要的是，銀行的主權債務風險敞口必須降低。此外，能對銀行業穩健性產生實質影響的其他政策必須納入，包括破產法及政府對銀行所有權的影響等議題。

如何才能降低銀行對國內主權債務的風險敞口？降低銀行的主權債務風險敞口是創設歐洲存款保險機制的前提之一，否則該保險機制將不得不涉及主權債務問題。但引入簡單的風險敞口規則或主權債務風險權重在引入之初就會產生大量問題。其主要風險是弱勢債券的持有人將其出售，因此誘發主權債務危機。解決該過渡性問題的辦法是創設過渡性買家。有人建議設立一個連帶的穩定基金（joint-and-several stability fund），但其他人指出歐洲央行目前就是主權債務的大買家，因而引入風險敞口規則的風險有所趨緩。考慮到銀行的國債持有量逐漸下降，可能需要引入優惠待遇的債務籃子或者安全的歐洲債務，或許以集合式的歐洲安全債券（ESBies，European Safe Bonds）形式。

第三項先決條件：解決銀行體系的不良貸款

隨著銀行業聯盟推進，銀行承受過渡問題的能力取決于其資產負債表的整體狀況。當前很多國家的銀行業在不良資產上存在的嚴重問題。這意味著金融體系在應對不可預測沖擊和適應新架構要求時仍很脆弱。無疑，在過渡期內，抓住適當時機，通過有效的方式解決問題債務問題是完善銀行業聯盟的重要先決條件。

第四項先決條件：確保財政支持的合法性和問責制

建立這一全面的銀行業聯盟框架也會產生政治責任問題。歐元集團是歐洲單一監管者的合適政治伙伴嗎？是否需要設立政治專員負責上述歐洲財政支持？誰有法律和政治權力來劃撥資金？一個可行的措施是設立永久性的歐元集團總統，由歐元集團和歐洲議會的歐元區成員進行任命。但只要上述資源主要來自國家稅務機構，就會存在重大的憲法性和政治性問題。要把該框架轉移到完全集中化的機構，就需要構建相應的法律基礎。

第五項先決條件：減少聯盟對國家財政政策的干預

最后，在該階段，歐洲現行財政框架也需要改革。如果前四項先決條件得到落實，不救助條款將更具公信力，因而開展日常干預性財政監督的必要性下降。我們設想通過改革將實現穩健公共財政的責任主要交由國家承擔。財政規則可在聯盟層面制定，但需由國家機構實施。整體而言，這將促使國家財政政策充分發揮財政穩定性作用，即財政政策僅取決于可獲得的財政空間，而非適用歐盟《穩定與增長公約》（Stability and Growth Pact）相關建議做出的政治限制。

3.2 第二階段的先決條件

在第一階段已實現目標的基礎上，第二階段將向中央層級分配部分財政資源，由其提供普遍性的公共產品，以增加全歐范圍的投資，確保應對重大的國別沖擊。通過向中央層面分配資金，該方案與現行體系存在顯著差異，因而需要成員國之間簽訂新的協議。我們設想這些資源將用于管理邊境防衛、投資、以及面臨重大沖擊時的歐洲失業再保險。需要重點討論的議題為融資和治理。

第一項先決條件：為確屬全歐洲性的公共產品提供融資

提供全歐洲性的公共產品首先是政治意愿問題。在當前情形下，重點是向各國公民證明歐盟政策能帶來實實在在的增加值。融資來源很重要。大多數公共產品并非只針對歐元區。有些與申根地區（Schengen area）直接相關，有些與整個歐盟相關。歐盟預算可能是上述公共產品的主要融資來源。部分資金大概可以來自當前歐盟預算的支出審查。問題是應當從哪里獲得額外的財政資源。整體上講，它要么來自成員國財政捐贈，要么來自中央層面的新稅源。這些選項對治理、法律基礎和經濟穩定性能的影響極為懸殊。

第二項先決條件：建立監督制衡體系

如何確保政治上的監督制衡、問責制和善治？由歐盟中央層面履行的職能越多，這個問題越趨向中央化。例如，外部邊境控制是受公民關注的重要議題。它可以由歐盟邊防局這樣的專業性機構提供，但需要制定授權該機構履職的政治命令以及政治問責制的明確規則。同樣重要的是實施、有效性、決策流程以及與國家機構的職責邊界。任務的執行越集中化，越需要關注集中化機構的合法性和監督制衡。政治合法性不能僅來自政府間協調機制，同樣需要來自公民社會的資源。

第三項先決條件：增強沖擊承受力

為強化重大沖擊的風險分擔，改善結構以提高沖擊承受能力不可或缺。貨幣聯盟缺乏匯率這一調整渠道。因而，需要彈性勞動力市場等其他調整機制應對沖擊。但彈性勞動力市場這一調整機制可能會干涉歐洲社會模式。

額外財政風險分擔需要相應的機制性融合，這樣在應對同樣沖擊時，國家政策才不會搭保險的便車。例如，為創設一個為國家失業保險提供再保險的機制，需要各國勞動力市場機制的一些最基本的融合。但完全的歐洲失業保險需要相當程度的融合乃至建立單一的勞動力市場機制。

越希望強化財政風險分擔，越需要減少實際經濟分散并增強政治合法性。

3.3 第三階段的先決條件

第三階段需要前兩個階段的先決條件全部到位。即包括共同監督、歐洲存款保險機制和財政支持的銀行業聯盟業已建立。國內銀行部門與主權國家的關系較現在松散，相互依賴程度明顯下降。對歐洲公共產品的構成進行明確界定，并由歐盟層面的集中預算予以提供。已制定明確的規則劃分機構權責并開展問責制。充分的結構性融合得以實現，提高了應對國別沖擊的承受能力。

盡管尚未建立完全的財政聯盟，這些啟動條件意味著一些財政資源已經合并歸集。但成員國仍負責財政預算，因而對其宏觀經濟穩定承擔責任。以下為繼續前進的兩項先決條件。

第一項先決條件：降低實際經濟分散

經驗表明結構性差異具有持久性。盡管歐元區已經存在一些融合，但各地收入水平差異仍高于美國（見下表）。為保持凝聚力（cohesiveness），完全的聯邦制實施直接財政轉移，將財政資源從相對富裕地區轉到相對貧困地區。不過如果地區差異過大，其在政治上不具有可持續性。但是歐元區的就業率差異與美國相近，通過部分失業保險的形式具有可能性。

表：歐元區國家實際經濟分散度與美國的比較：人均GDP和就業率

備注：人均GDP和就業率為勞動年齡人口的百分比。變異系數是可資比較的常用離差度量。數值越高說明各州之間差異越大。相關數據基于18個歐元區成員國。其中，歐元區最初11個成員國的1999年、2015年的就業率（不含盧森堡）分別為0.059、0.052。

減少實際經濟差異有助于提高風險分擔的可接受度。結構性改革——如大幅改善司法系統和政府部門的效率、改進教育成果、更好管理債務懸崖或破產、以及加強金融體系的彈性——對各經濟體的增長表現及應對全球沖擊的承受能力非常重要。我們認為這些領域的改善是更廣泛的財政風險分擔的重要政治前提，但我們著重強調旨在增強聯盟內部不同生活水平地區凝聚力的財政轉移支付。

第二項先決條件：稅收和代表權

要將宏觀經濟穩定職能從國家層級轉移到歐盟中央層級，需要將主權、財政支出和稅收等轉移到歐盟中央層級。這需要形成政治意愿授予聯盟層級直接征稅權力，以及通過政治授權成立適當的歐元區政府，負責集中化的政策領域。為此，根本任務是將政治問責制和公共機構轉移到不同層次。其結果將是實質性的政治聯盟，且在聯盟層面具有民主的決策機制和執行機構。我們認為實現這一藍圖尚很遙遠。也許最重要的先決條件是歐盟成員國公民形成明確的歐洲人的身份意識。

4.結 論

提高財政能力對歐元區經濟穩定是可接受的，且能改善經濟表現。但實現這一目標在政治上困難重重，并產生凝聚力以及需要多大程度的經濟融合等重大問題。我們討論了進一步融合需要的前提條件。問題是對政策制定者而言哪種類型的政策是可行的，以及歐盟層面怎樣介入是可接受的。宏觀經濟失衡評估等工具已被證明相當無效。最后，這取決于成員國政策制定者采取行動以及歐盟伙伴協調行動，推動設立具有合法性和有效風險分擔的機制并更好地管理歐元區的財政狀況。這也包括通過實施決策和宣傳政策效果贏得公眾信任。

原文標題：What Are the Prerequisites for a Euroarea Fiscal Capacity?

選自比利時智庫布魯蓋爾國際經濟研究所報告 2016年

瑪利亞·德米列切斯（Maria Demertzis） 岡特拉姆·BB.. 沃爾夫（Guntram B. Wolff ）

馮和林/譯