自由貿易者應該支持《跨太平洋伙伴關系協定》嗎??
——評美國最大的優惠貿易協議

2017-01-09 08:23:47丹尼爾·J.伊肯森,西蒙·J.萊斯特

國外社會科學前沿 2016年12期

導言

談判了近6年之后，《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）終于在2015年10月達成。隨即，2016年2月，美國與另外11國政府在新西蘭的惠靈頓簽署了協議。就12國的貿易量及所占全球產出份額而言，這個伙伴協議是美國迄今為止最大的貿易協議。

實施TPP的立法可能今年進入國會議程，但彌漫在總統選舉期間的反貿易論調，以及主要政黨的候選人都公開反對這個協議，使得2016年通過立法的前景頗為暗淡。且不論大選年的政治，對TPP的懷疑以及完全否定的觀點，始終在政治和意識形態舞臺上發出聲音。左翼的勞工、環保等集團通常是反對貿易的，現在自由市場人士也加入了反對陣營，他們說，TPP過于強調全球治理，不很關心市場自由化。

雖然TPP往往被說成是一個自由貿易協議，但卻沒有真正著眼于自由貿易。就像所有所謂的自貿協議一樣，TPP著眼于受管制的貿易。該協議既包括各種自由化——“更自由的”貿易，也包括為其他目的（有些目的可能并不自由）服務的規則和條款。

協議的30個章節討論了傳統的貿易問題，如商品、服務和農產品的市場準入；原產地規則；海關和其他許多相關問題。但也涉及影響電子商務、國有企業運作、法規制定、知識產權、投資政策、勞動政策、環境政策的規則，還涉及其他與貿易或貿易障礙關系較少的政策領域。

自由貿易者是否應該支持通過TPP，這取決于他們是否希望不要為追求完美而錯失了優秀。如果自由貿易的純凈性是標準的話，那么TPP就通不過考驗。但如果協議包括的貿易自由化多于保護主義的話，又怎么樣呢？能不能視之為純粹的自由化呢？它是否取決于具體章節的具體條款呢？

本文從自由貿易者的角度逐章分析了TPP。為每個受評估章節提供了簡單概述、評價、0（保護主義）～10（自由貿易）的分數，以及打分原則。22個被分析的章節中，我們發現有15章是自由化的（分數超過5），有5章是保護主義的（分數低于5），有2章中性（分數為5）。總體上看，《跨太平洋伙伴關系協定》的條款是純粹自由化的。

《跨太平洋伙伴關系協定》簡述

TPP是美國迄今為止最大的貿易協議——就有關12國的貿易量和所占全球產出份額而言。2014年，這些國家占了全球出口的23﹪，即5.3萬億美元，占全球GDP的36﹪，即28萬億美元。

2009年，奧巴馬正式宣布美國參與談判以來，《跨太平洋伙伴關系協定》一直是爭議之源。圍繞TPP的辯論一開始就擦出電光火石。老式的傳統戰線被重新劃分，企業游說集團兜售對美國出口商的好處以及他們將創造的崗位，而勞工、綠色和其他反公司游說集團則認為TPP將使工人受虐待，加劇收入不平等，會帶來負面的健康和環境結果。

在進展緩慢的6年談判期間，TPP的大多數細節被封鎖，只有獲得批準的顧問和國會成員能接觸到。缺乏貿易協議的相關信息，就產生了一種猜測、誤傳、夸大和欺詐的環境，被那些旨在引起恐慌、反對協議的人所利用。奧巴馬總統沒有作出實質性的努力來反駁關于TPP的虛假傳言，沒有大力挑戰他的政黨的反貿易傳統，也沒有讓美國人相信解除經濟自由的限制實際上是好事，這就是圍繞貿易和TPP的毀謗甚囂塵上的原因。

許多TPP參與國，包括美國，已經有了相互間的自貿協議，這意味著TPP一些低懸的果實已經落實了。不過，TPP的自由化較之其他貿易協議更進了一步，更深了一層，協議還包括了具有更大消費市場、為進口和為生產與供應面的合作服務的更大資源庫的新國家。

協議30章涉及到傳統的貿易問題，如商品、服務和農產品的市場準入，原產地規則，海關和其他許多相關問題。但也涉及影響電子商務、國有企業運作、法規制定、知識產權、投資政策、勞動政策、環境政策的規則，還涉及其他與貿易或貿易障礙關系較少的政策領域。

可以說，第二批規則和條款理應包含在貿易協議中，因為各國的保護主義在蠢蠢欲動。但在貿易協議中包括這樣的規則和條款，會引起對全球治理之手伸得太長、可能削弱國家主權和國家責任的擔憂。

始終有一些社會集團反對TPP的各個方面。有些擔心似乎很有價值，但許多反對意見有點過敏，是被利益集團激發出來的，這些利益集團對貿易協議的反對已經成為其組織目的，其策略就是充分利用夸張和誤傳來恐嚇人們。

但是，對勞動和環境、知識產權、投資以及其他方面的條款管得太寬的擔心還是合理的，這有可能威脅到美國和其他參與國的國家主權。應該權衡協議中自由化帶來的可能好處來考慮這些問題。

全球化意味著21世紀的貿易協議是全面協議

越界投資和跨國供應鏈的發展，改變了生產的性質和國際貿易的做法。還在不久的過去，大多數產品都在一國生產，在國外市場出售這些產品，就涉及到從一個地方出口到海外某個獨立的進口國。困擾生產商、出口商和進口商的貿易障礙，是國界障礙，如關稅和繁瑣的清關程序，它們會增加交易成本。確保對進口的不歧視，主要依靠評估在國界的保護主義。

計算技術、通信和交通的革命，加上20世紀下半葉關稅的不斷降低，刺激了越界投資大發展、跨國生產和價值鏈的出現。這些發展改變了國際競爭局面。

產品和服務在幾個國家完成和交付，公司在國外展開運作，與當地企業直接競爭，于是歧視的范圍就擴大了。更準確地說，法律和監管環境中的歧視更為明顯了。保護主義不再只是國界的問題。它現在體現在國家法規、性能要求、地方購買條款、投資基準、監管標準、知識產權法以及其他國內法律、法規和規則中。因此，隨著全球商業的發展，保護主義范圍也在發展。

因此，現代貿易協議擴大了涉及范圍，旨在防止和清除這些較為隱蔽的歧視形式。但在這么做的時候，貿易談判有時就侵犯了已經為利益集團、監管機構和國會委員會所占據的國家決策領域，他們對政策事務有司法管轄權，但對貿易協議不熟悉，或沒有興趣。雖然國際商務的性質把貿易協議推進了這些相對新的領域，但深入國家監管范圍，有時就引起有力的抵抗，抵抗的理由是擔心國家貿易協議中的一攬子承諾可能會影響國家監管和法律過程。事情往往就是這樣，合理的擔憂被有其他目的的利益集團夸大和利用了。《跨太平洋伙伴關系協定》的整個談判過程就顯示了所有這些特性。

自由貿易者應該支持《跨太平洋伙伴關系協定》嗎？

真正的自由貿易者痛恨國家的貿易障礙，希望清除障礙，不管其他國家是否清除它們自己的障礙。貿易的好處是我們獲得的進口品，不是我們放棄的出口品。這些好處是由一定單位的出口品能購買的進口品的價值來衡量的——這個價值越多越好。貿易障礙削弱了這些好處，削弱了諸如多樣化、低價格、促進競爭、提高質量、隨之帶來的創新等等好處。

美國貿易政策形成的過程從來沒有特別照顧自由貿易者的觀點。自由貿易觀被劃入“青睞貿易”這個較大的范疇，而遭到邊緣化，這個范疇的主導者是企業游說集團和其他“支持出口”的重商主義者。由于自由貿易的定義擴大到意指青睞貿易，所以保護主義定義逐漸變窄，排斥了某些觀點，如“我不是保護主義者，我只是要公平競爭”，或“我贊成自由貿易，只要公平就行”。這些是保護主義使用的陳詞濫調，保護主義者現在都在“青睞貿易”旗下組團了。

因此，今天以媒體、游說集團和政治家所體現的貿易辯論，沒有形成自由貿易者為一方、保護主義者為另一方的局面。現在，人們不是支持貿易，就是反對貿易；不是支持企業，就是支持工人；不是認為自貿協議是好的，就是認為是壞的。在只能二選一的環境里，其他稍有差異的選項就沒有立足之地了。如果你支持在貿易協議中降低關稅，但又不贊成降低關稅給予具體行業的公司福利，那么你算是哪一類呢？如果你明白貿易自由化對公司和工人都有好處，會怎么樣呢？你支持市場，但不支持企業，會怎么樣？在取向如此模糊的情況下，自由貿易者應該支持自貿協議嗎？

自由市場是經濟繁榮的必要因素。自由貿易是自由市場跨越政治邊界的延伸。讓市場更為自由，更為擴大，使之容納更多的買家、賣家、投資者和工人，能深化和擴大經濟繁榮。當商品、服務、資本和勞力能自由越界流動的時候，美國人就能充分利用國際市場的機會。自由貿易以更低價格、更多樣化、質量更好的方式，為消費者和納稅人提供好處。它能使企業和工人獲得大市場提供的創新、專業化和規模經濟的好處。無數的調研證明，經濟越開放，發展就越快，收入就比相對封閉的經濟體更高。

美國的貿易障礙傷害著作為消費者、納稅人、工人、生產商和投資者的美國公民。是否清除美國的貿易障礙，純粹是個國內決策。其答案有助于看清決策者是否認為美國公民值得享有做出自己經濟選擇的自由。這是一項所有自由人都有資格參與的改革，是一項無需外國政府首肯就可實現的改革。

如果我們簡單地著手自己的改革（關稅、法規和其他人為商業障礙的改革），不去關心其他國家在干什么，美國人就會過得更好。自由貿易涉及到人們愿意不愿意交易、愿意跟誰交易的自由，不需要政治家和官員們在一旁監督。

不管我們叫它什么，自貿協議并非真正只討論自由貿易。自貿協議是管理貿易的制度，其前提假設對于真正的自由貿易者來說是不受歡迎的。在最基本的層面，自貿協議談判者把進口品視為我們為出口品付出的價格，而自由貿易者則認為出口品是我們為進口品付出的價格。談判者認為生產本身就是一個目的（“盡可能使出口超過進口”），而自由貿易者認為消費是生產的唯一目的（“盡可能使進口超過出口”）。受管理貿易涉及到許多很復雜的規則，這些規則旨在把特定利益分配給特定的利益集團，而自由貿易旨在清除那些有利于某些人、不利于其他人的障礙，以使每個人都有最充分的選擇余地來決定如何最好地使用自己的資源。

在許多方面，自由貿易協議使自由貿易背上了惡名。但這是否意味著自由貿易者應該反對自貿協議呢？雖然自貿協議缺陷多多，但它們有助于減少國內貿易障礙，有助于擴大經濟自由和鎖定積極的改革，即便只是基礎不好的重商主義過程的殘余的副產品。歸根結底，自貿協議宣傳了自由貿易理念。這還不夠好嗎？

自由貿易者是否應該支持自貿協議，這個問題取決于他們是否能看清過去缺陷與矛盾的最終結果。如果你忠實于純粹的自由貿易理念，那么貿易協議的這些特征就不是小毛病，而是致命的弱點了，但如果更關注最終結果——擴大的經濟自由度、慷慨的承諾，那么自由貿易者也許更傾向于寬容缺點、支持一個不完美的貿易協議。

多年來，凱托研究所貿易學家的默認立場（一般而言）是后者的觀點。我們發現支撐重商主義互惠原則的假設有缺陷，我們反對它所給予的公司福利，我們支持單邊自由貿易，但我們最后找到了我們自己的支持自貿協議的道路，因為自貿協議擴大了我們的經濟自由度。就是說，并非所有的自貿協議都是一樣的。理想的文本是簡短、清楚、明確的：“各方之間將有自由貿易。”但遺憾的是，情況很復雜。而魔鬼是躲在細節之中的。

真正的自由貿易者對自貿協議范圍的這種擴大應該反對還是歡迎？這是個要回答的重要問題。在自由貿易者看來，貿易的焦點就是擴大市場規模，容納更大、更精細的專業化，獲得規模經濟。降低關稅和減少其他邊界障礙，以使商品和服務越界流動，是擴大市場規模的一條道路（傳統的教科書道路）。但如果降低邊界障礙的國家在涉及商務的法律法規上不同，那么整合和市場擴大還是有障礙的。產品標準的統一，監管的等值，知識產權制度相似，其他涉及商務的國家框架的一貫性，也有助于擴大市場規模。正是擴大市場的后一種形式，才使得現代的貿易協議（21世紀的協議，如TPP）引來如此的爭議。

對《跨太平洋伙伴關系協定》的評價

TPP憑借遍及有時重復的30個章節的條款和規定，提出了許多值得評價的東西。有些章節進行量化分析，在那里可計算出貿易自由化的總額。其他章節要求從一開始就進行性質評估，以便搞清楚它們基本屬于自由化的還是保護主義的。

做出判斷在本質上是主觀行為。對具體政策的適當性和功效進行評估，多半反映了某種先入之見或制度偏見。因此，親貿易的凱托研究所的學者認為好的或壞的貿易協議條款，在親企業、親勞力或親政府組織的人們看來也許就很不同。

使美國市場向國外競爭開放的貿易協議，會受到消費者和進口消費業的歡迎，但進口競爭型生產商會反對。給予國外投資者以特權的協議，會得到跨國公司的喝彩，但那些擔心會產生不對稱司法追索權的人就會反對。對使用地區織物的服裝實施優惠關稅的協議，會得到紡織生產商的支持，但卻不符合美國設計師、零售商和消費者的利益。一項取消30年來對小貨車征收25﹪關稅的貿易障礙的協議，會使底特律彈冠相慶，但會引起貨車消費者的恐慌。真是眾口難調。

鑒于這些問題，就有必要解釋一下評價TPP所用的標準。美國勞工聯合會（AFL-CIO）也許根據保護工人權利的情況來給TPP打分，塞拉俱樂部（Sierra Club，美國環保組織）則著眼于關于環境條款的數量，而商會更關注新增的準入國外市場的數量，美國鋼鐵學會關心的是協議提供的特別保護，而自由貿易者有自己的一套標準。

自由貿易者認為，理想的狀態是自由貿易：沒有邊界障礙，沒有青睞國內公司及其產品的具有保護主義意向或效果的國家法規或政策，沒有那些與貿易只有牽強的聯系、但一旦違反將引發新的進口障礙的多余規則。

根據這些標準衡量，具有5500頁的明確規則和免稅項目的TPP就通不過自由貿易考試。TPP不是自由貿易。就像美國其他所有的貿易協議一樣，TPP是一個受管控的貿易的協議，條款既提倡貿易和投資的自由化，又對之加以限制。有些自由貿易者會因為TPP沒有取消所有限制而加以否定。

既然全面的貿易自由化是一種理想，那么對之期盼就是不現實的。那種結果在政治上就無法做到。堅持要求實現理想，就將會為了追求完美而放棄優秀，而優秀顯然比現狀好得多。如果TPP主張的貿易自由化多于貿易限制，而全面自由化在實際上又不可能做到的話，為什么不支持TPP呢？

那么，如何確定TPP是否是基本自由化的呢？

方法簡介

每一個被評估的章節的分數，采取0～10的值域，獲得10的章節，說明它提出的條款多傾向于自由化（“自由貿易”）；獲得0的章節，其條款大多是限制性的（“保護主義”）；獲得5的章節，其條款總體上中性。實際上，沒有一個章節獲得0或10的分數。

在給出分數之前，每個章節由三位凱托研究所貿易分析師進行審查，他們各自的評估經過匯總、比較和辯論。最終得分由共識給出。所有得分章節（30章中的22章）再通過下列標準重新評估：

1. 它們是否減少了貿易障礙，減少到什么程度，減少障礙或增加貿易的速度有多快；

2. 它們是否能進一步促進貿易自由化，促進程度有多大；

3. 它們是否比美國其他自貿協議條款更具有自由化色彩；

4. 它們是否大大有益于某些生產商或其他利益集團；

5. 它們是否具有突破性（正面或負面的突破），并為未來的自由化確立市場；

6. 它們是不是明確、簡單、可實施的；

7. 其他相關因素。

有些章節涉及市場準入，有些則涉及規則和治理，還有的章節涉及技術性、管理性或“建議性的”內容，就是說條款不作實施承諾，而是建議一些最佳實踐。歸入最后這個范疇的章節（30章中的8章）不給予評價和打分。

下面的章節評論包括打分、概述、評價（包括利弊表）以及打分原則。有些章節涉及到市場準入，有些涉及規則和治理，有些是關于技術或管理方面的。可以給TPP的30個章節中的22章打分。評價對象是2015年10月達成的《跨太平洋伙伴關系協定》的最后文本。

章節評價

——得分、表格與圖示說明

表1提供得分，按照章節的數字排序。每章的“性質”也界定為“市場準入”、“規則與治理”、“管理”或“建議”，“建議性”章節都不打分。由于有些章節在確定TPP總體自由化傾向方面比其他章節更重要，所以擬定章節“層次”以示區別。“第一層次”的章節在最終裁決上，比“第二層次”章節更重要，所以，給TPP總體打分應該根據相應章節的權重才算合理。

表2提供的是同樣的信息，但根據得分序列排列。

圖1和圖2以視覺形式傳達表2的信息，顯示了從3到8范圍的得分，模式分與中間分都是6。

表3提供的是前表中的同樣信息，但根據“性質”、“層次”和“章節”來排序。在表格的底部是根據表中數值計算出來的各種平均數。加權平均分6.03是通過給予第一層次章節比第二層次章節權重加倍的方法得來的。“特殊曲線評分”的分數6.7調整了從0～10值域到0～9值域的加權平均分，以說明10分是達不到的這一事實。

重要的是要認識到，從章節得分的直接平均數獲得TPP的總得分，就是給予每個章節相同的權重（意義），這是不符合實際情況的。但“商務人員臨時入境”章的條款沒有“市場準入”章的條款重要，“貿易救濟”章的條款沒有“跨境服務貿易”章的條款重要，這是十分簡單易懂的。給TPP總體打分，進行某種權衡是必需的，而權衡必然是主觀的。

表3底部的各種平均數，表示這個分析從各種角度看，認為TPP是傾向自由化的。每個平均數都在5之上。中間值與模式值是6。第一層次得分的簡單平均數是6.63。雖然有5章的保護主義傾向大于自由化（分數在5之下），但有15章的自由化傾向更強（分數超過5）。有兩章中性，分數為5。