試論歐盟在敘利亞戰爭中的作用

試論歐盟在敘利亞戰爭中的作用

概 要

敘利亞戰爭使得歐盟的國際地位退居其次。敘利亞政權的暴力政策、俄羅斯的武力展示、土耳其在“伊斯蘭國”和敘利亞庫爾德人身上模棱兩可的政策，以及歐盟的內部分化，都使得歐盟在敘利亞的事態發展上幾乎無影響力可施。然而，該戰爭在人道主義、經濟及安全方面的影響卻嚴重沖擊了歐盟國家。歐洲將來在敘利亞問題上的角色將變為真正的共同外交及安全政策的試金石。

關鍵主題：

● 作為一個和平組織，歐盟幾乎很難理解敘利亞總統巴沙爾?阿爾-阿薩德（Bashar al-Assad）的宗族形式。在敘利亞革命的初始階段，歐盟曾錯誤地假設阿薩德政權將在短期之內崩塌。但目前為止，通過將俄羅斯在該地區的利益與自身無限制的暴力相結合，該政權已經保證了自身的延續。

● 在敘利亞問題上，美國與俄羅斯開始達成一種超乎預料的關系，給歐盟帶來了新形勢。

● 俄羅斯幫助過阿薩德政權，現在又回到了世界秩序形成的談判桌上。除了幫助阿薩德以外，俄羅斯在敘利亞問題上的目標還包括：與美國建立政治平等；這一進展將迫使歐盟在敘利亞問題上處于邊緣位置。

● 即便安卡拉和布魯塞爾在2016年3月已經就難民問題達成協議，但借助自己在“伊斯蘭國”和敘利亞庫爾德人問題上模棱兩可的政策，土耳其跟歐盟還是沒有在敘利亞問題上達成一致。但土耳其現在正在調整自己在敘利亞問題上的政策，尤其是通過與俄羅斯關系的初步正常化來實現。

● 2015年7月的國際核協議使伊朗的區域作用有所提升，但歐盟并未利用其與德黑蘭的對話來對伊朗的敘利亞政策施加影響。

歐盟的主要研究結論：

● 如今盛行的歐盟外交政策制度結構，已經造成歐洲在敘利亞戰爭進展上喪失全部影響力，既包括來自歐盟整體的影響力，還包括來自各個成員國家的影響力。這對類似敘利亞沖突的重要區域問題具有負面影響，在大多數安全、人道主義及經濟影響對歐盟產生沖擊時尤其如此。

● 敘利亞沖突造成了新的地緣政治形式的產生；在直面其他重要參與方時，歐盟需要調整自己的位置，去適應地緣政治的新形式，以協助區域安全問題的解決，并堅持自己的價值觀保持不變。在歐盟外交政策高級代表的領導下，歐盟需要以一種協調得更好的方式去使用自己寬泛的外交政策組合。

● 在敘利亞問題上，如果歐盟不能制定出一套有效的、協調良好的政策，其在人道主義行動上的作用或許就會受到限制。

引 言

敘利亞平民騷亂開始于2011年3月，并迅速演變成一種國際性的代理戰爭（proxy war），法國、伊朗、俄羅斯、土耳其、美國以及其他國家或地區，跨國恐怖主義活動的泛濫和自封的“伊斯蘭國”都卷入其中。這場戰爭造成很多人喪生，難民流離失所，同時還造成了大面積的破壞，暴行肆虐，其中很多可能達到了戰爭犯罪或是人道主義犯罪的級別。

5年半之后，很難說21世紀最棘手的沖突事件之一適合于任何一項有意義的外交政策分析。然而，從歐洲的立場來看，某些趨勢就凸顯了出來。敘利亞沖突中歐盟的外交政策所占據的位置幾乎已經很難影響到事態的發展。相反，由于敘利亞戰爭引發了外交形勢的再平衡，使得俄羅斯和美國兩個國家突顯出來并互相協調，這一進展以歐盟被邊緣化而告終。

歐盟最初的姿態很大膽——敘利亞總統巴沙爾?阿爾-阿薩德必須下臺，這一姿態和其目前為止低調的軍隊和外交足跡形成鮮明對比，有鑒于此，敘利亞戰爭為聯盟將來在解決沖突時的姿態也提供了一些經驗。歐盟承受了該危機的人道主義后果，其社會、政治及安全后果對歐洲社會產生了大規模影響；這一事實與歐盟對事態發展的有限影響之間有所差異，這也是一個關鍵的考慮。然而，因為歐盟在全面、有效處理這類重大危機時，歐盟里斯本協議和其后的外交政策體系及慣例的執行已經使得歐盟的能力退化，因此，不作為和后果之間的巨大缺口未必會使歐盟改變對敘利亞的政策。

著眼當下，敘利亞戰爭并沒有完美結局。即時敵對狀態明天就終止，重建國家政治體系、安全措施、基礎設施以及住宅的重任，清理未引爆的地雷和軍備的重任都可能要花費10年的時間。修復敘利亞民眾的精神創傷、重新匯聚之前有共同傳統的敘利亞社區也都需要幾代人的努力。歐盟有能力在此時發揮關鍵作用。但由于里斯本協議在最初執行的6年間，自身形成了一些新慣例，因此，關于歐盟能否在外交階段和修復階段找回自己在戰爭中所缺失的角色，依然很難下結論。

敘利亞戰爭是現代最難以預測的沖突事件之一，它無疑將會成為外交政策犬儒主義的研究案例。在可預見的未來，在敘利亞，在相鄰國家，在其自身領土上，歐盟的作用依然局限于大規模的人道主義行動。

歐盟對敘利亞缺乏了解

近幾十年來，歐盟對敘利亞的關注不多，歐盟與其他地中海國家都協商并簽訂了伙伴關系協議，但與敘利亞則不然，雖然進行了商談，但并沒有簽署協議。與之類似，比較敘利亞與俄羅斯、美國或黎巴嫩的關系，阿薩德政權也從未將自己與歐盟或歐盟成員國之間的關系看作其外交政策的關鍵要素。因此，自2011年之后，歐盟領導人沒有將主要注意力放在事態發展上，或是沒有對事態發展施加什么影響，便不足為奇。

2011年5月，面對敘利亞南部省份德拉的民眾暴動，阿薩德本能夠選擇與年輕的非武裝活動家進行對話商談。但相反，阿薩德政權警方、情報機關及武裝力量選擇使用了極端武力，都是為了發出這樣的信號：盡管阿拉伯運動是為了尋求自由、追究責任，但敘利亞決不妥協。

早在2011年5月，阿薩德的表弟拉米?馬赫魯夫（Rami Makhlouf）就曾對該政權的手段做出清晰說明：“我們就在這兒。我們稱之為戰斗到底……他們應該知道，如果我們需要承受苦難，我們不會獨自承受。”2011年11月，阿薩德又對這段話進行了確認，并說道：“打擊敘利亞，全世界都會震動。”這種語氣讓人想起敘利亞前總統哈菲茲?阿爾-阿薩德（Hafezal-Assad）對待1982年哈馬伊斯蘭起義的態度。阿薩德-馬赫魯夫家族控制了敘利亞的政治、安全及經濟體系（由阿薩德父親及前人創建），阿薩德在此范圍內進行嚴格執行，所以他并沒有概念形成的能力——更不用說有以不同的方式運行國家的政治意愿了。

因此，暴動演變成完備的內戰，造成了大規模傷亡，其中大部分人犧牲于該政權之手。目前的估測表明，截止到2016年7月，有28萬人死亡，超過1350萬人需要人道主義協助，550萬人流離荒野，480萬人成了難民。

暴力的施加涉及權利和生存問題，跟歐盟的主張背道而馳，阿薩德-馬赫魯夫家族已經習慣了無限制的暴力行為。作為產生于歐洲20世紀連續毀滅性戰爭后的一個和平組織，歐盟很難理解，更別說去參與這種暴力了。面對這種程度的暴力，歐盟不能保持沉默；因此，歐盟迅速對此作出回應，直接表明了自己的立場——阿薩德必須辭職——基于一項早期（但可能是錯誤的）假設：該政權將迅速消亡。盡管這種姿態未能轉化為軍事或外交領域上的快速行動，但多年來，這種姿態一直是歐盟獨有的準則。

相比之下，歐盟的具體行動實質上都體現在了人道主義方面。在敘利亞以及相鄰國家，敘利亞的戰爭狀態都引發了人們大規模的轉移。聯合國統計數據顯示：截止到2016年5月，敘利亞境內無家可歸者達660萬；土耳其登記在冊的難民達270萬，占該國總人口的3﹪；在黎巴嫩的難民達100萬，占總人口的22﹪；在約旦的難民達60萬，占該國人口的9﹪。總體來說，從2011年到2016年中期，歐盟及其成員國共撥付50億歐元（合55億美元）去援助敘利亞難民，并承諾于2016年2月在倫敦舉行的支持敘利亞會議（the Supporting Syria conference）上另外撥付30億歐元（合33億美元）。

敘利亞是歐盟外交政策的試金石

歐盟缺乏對敘利亞危機積極的聯合參與，這使得歐盟無力影響其緊鄰國家各事態的發展方向。然而，敘利亞危機的大部分人道主義及經濟后果都落在了歐盟國家身上。可以說，這么重要的反差在政治上是難以維持的。

在解決敘利亞危機時，歐盟這一角色的本質是檢驗共同外交和安全政策是否真實的試金石之一。在敘利亞問題上，如果歐盟未就一個更強勁的政治立場達成共識，最終，歐盟或許就會在現代沖突中局限于自己“配角”的角色——人道主義援助、重建協助、發展和科技支持、貿易優惠或制裁的提供者。

歐盟無法決斷的原因

不管是在歐盟體系層面上，還是在成員國家層面上，歐盟都未能在敘利亞戰爭中發揮決定性作用，這源于截然不同的兩種因素。

首先，對于阿薩德政權的復原力以及伊朗（和赫茲布拉派）和俄羅斯會為大馬士革提供多大程度的武力支持，歐盟的估測都有巨大偏差。以敘利亞戰爭為背景，歐盟基于價值的推理，與阿薩德政權的盟友幾乎沒有什么關聯，美國對軍事風險的反感情緒也高漲起來。

其次，最大的三個歐盟成員國已經表現出了不團結。英國反對軍事參與，對于歐盟有關難民的政策，英國拒絕參與其中，專注于投票脫離歐盟。傳統上，德國不愿意在軍事上參與過多；除此之外，德國至少在最初為難民提供了獨一無二的開放政策。在適當范圍內，法國愿意進行軍事參與，但它對自己全球大國這一角色明顯所估過高。不管是整體上，還是就各個國家而言，這種不團結都使得歐洲國家缺乏對敘利亞戰爭進展方向的影響力。英國脫歐之后，盡管歐盟-英國外交政策合作機制可以減少一些不便，但如今，歐盟影響力的缺失或許會在很大程度上有所增強。

歐盟外交政策的影響

現階段，敘利亞沖突的長期后果是很難預料的。但是，對歐洲國家來說，從恐怖主義行徑、移民潮，以及難民危機對歐盟與土耳其的關系的影響來看，這些后果具有重大意義。

如果有什么結論的話，也是歐盟領導人從缺乏對敘利亞危機演變的影響力總結而來的；在很大程度上，這種結論會決定歐盟外交和安全政策的未來。除了宏偉的策略和協議的修訂，還需要的是對于歐盟應于何地、何時、如何采取行動的政治理解。

在這方面，敘利亞應該能為歐盟展示一場危機示范。這場示范中，沒有哪個歐盟成員國能單獨在爭議國家享有重要的經濟或軍事利益，但同時，整個歐盟都面臨由于不作為而帶來的巨大道德、社會經濟以及安全后果。

2011年，有兩項分析本能夠引導歐盟領導人整合行動，比如建立敘利亞危機管理中心，受托協調歐盟及其成員國的外交、軍事及人道主義行動。這兩項分析分別是：對阿薩德政權的政治及安全方面的思維模式的簡要分析；對第三方（伊朗、卡塔爾、俄羅斯、沙特阿拉伯、土耳其）利益的共存分析。最重要的是，歐盟與區域國家的緊密聯系本能夠影響到它們的決策，在人道主義方面引發對約旦、黎巴嫩和土耳其這三個前線國家的更早接觸。在這些維度上，歐盟對外行動署（the European External Action Service）和歐洲委員會（the European Commission）都已經對手邊的工作做好了適當準備，只等決策層面的政治意愿到位。

敘利亞戰爭中，歐盟可以利用自己缺乏影響力這一不幸來獲取寶貴的經驗教訓，以備未來之用。在敘利亞之類的案例中，所涉及的少數國家的軍事力量對沖突本身并不能產生決定性影響；對這些案例中歐盟所可能采用的操作程式而言，這些經驗的意義尤其重大。歐盟全球性戰略發布于2016年6月，還沒有引起廣泛討論；該戰略包括一些有關未來政策的有用想法，尤其是在安全防護、反恐、網絡安全、能源安全以及戰略溝通方面的一些思考。但總體而言，這仍是一個有關政治意愿的案例——不論歐盟領導人能否在集體行動中看到利益。

距離英國脫歐得到妥善處置或許還需要一段時間，等歐盟制定新的全球性策略又需要一段時間。但有一個壓倒性的事實保持不變：敘利亞戰爭最大的悲劇是舉國上下所遭受的難以形容的苦難，這種創傷必然會給其后世子孫帶來挫折和怨恨。不可避免地，在某種程度上，歐盟的外交政策抱負至少要以它對緩解敘利亞苦難所做的貢獻來衡量；但就內部而言，由于未能找到歐洲民眾認為合適的做法，歐盟領導人似乎已經準備好為此付出沉重代價。

原文標題：In Search of an EU Role in the Syrian War

節選自美國智庫卡內基國際和平基金會研究報告 2016年8月

馬克·皮耶里尼（Marc Pierini）

魏尚新/譯