依法治國的關鍵是依法規范權力運行秩序

盧朝陽

（中共蒙城縣委黨校，安徽 亳州233500）

依法治國的關鍵是依法規范權力運行秩序

盧朝陽

（中共蒙城縣委黨校，安徽 亳州233500）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為權力運行制度化、法制化、為權力制約、監督、防止權力異化規范權力運行秩序開篇布局。在政治社會中，政治的核心問題是政治權力的構成形式問題。只有將政治權力置于一個有效制約的機制下，才能正常合理地運作，才不至于使掌握并行使權力的人濫用權力而導致民主制度的破壞。

依法治國；依法規范；權力運行秩序

現代社會中對人權最大威脅來自公權力，其中行政權力運行過程中所具有的主觀性、擴張性、恣意性等特征和人性的弱點，使得權力運行中存在潛在異化的可能，因此，對行政權力進行理性監督與制約無疑是理智的選擇。盡管尋找一種既一勞永逸又完美的方法來解決對行政權力的制約、監督問題是不可實現的，但通過依法治國的途徑可以最大限度的防止權力的異化和擴張。

“依法治國”作為人類創造的政治文明成果，隨著社會的發展，越來越凸顯出不可或缺的作用。古希臘哲學家亞里士多德就曾經提出“法治優于一人之治”的觀點。在古代中國“依法治國”一詞在《管子》中也多次出現。隨后，韓非子、商鞅又進一步發展了“依法治國”的思想。建國后，《憲法》中明文規定：中華人民共和國實行“依法治國”，建設社會主義法治國家，它確立的“法大于人，法高于權”的原則，為廢除傳統政治中的人治提供了法理依據。

實然地看，當前我國權力運行既不規范也不健全，權力的配置、行使、制約、監督、矯正或多或少的存在一些問題。

一、我國權力運行過程中存在的問題歸納

國家權力正常有效地運行，是法治國家的本質特征，也是根治腐敗、保障人民權利的重要途徑。目前我國已步入了依法治國、建設社會主義法治國家的新時期，但是國家權力在運行過程中仍存在不少結構性的問題，消除人治因素，建立法治社會是我們黨和國家及人民的共同目標，也是每個關心國家命運和前途的公民義不容辭的歷史使命和責任。從實踐來看，我國目前部分國家權力的運行機制面對肆意猖獗的權力腐敗，暴露出很大的局限性，存在的問題主要有：

第一，重權力輕權利、重管理輕服務。一些官員存在著超越法律的特權思想，以權壓法、徇私枉法、以言代法、違法決策的現象時有發生，他們“說起來頭頭是道，做起來還是老一套”，談百姓色變，把百姓、職工上訪、提意見認為是挑戰自己的權威視為“刁民”而加以防范、打壓，制定各種不合理的內部制度加強管理，不斷侵犯、剝奪百姓、職工的權利，畏民、職工如虎。他們喜歡聽阿諛諂媚之詞，聽到職工、百姓有稍微不順耳的話就大發雷霆，認為他們不懂自己內心里認定的所謂的規矩。從權力運行主體看“官本位”思想和“人治”傳統形成對權力的崇拜，把提供為民服務的義務當做自己的權力，對前來辦事人員百般刁難，生、硬、冷、橫、推，門難進、臉難看、事難辦。

第二，“重官員、輕百姓”思想。在一些地區的官僚體系中還殘存著以權為綱、以官為本，官貴民賤，官尊民卑，官為百業之首，以官職大小衡量人的價值、成就、地位的“官本位”意識。部分官員存在“法治民不治己，法治民不治官，權大于法，以權代法”的思想。不顧人民的利益，只想對上負責，對下則敷衍塞責、欺瞞哄騙，不斷挑戰百姓的容忍底線。

第三，缺乏有效、科學的用人體制。“不跑不送，降級使用；光跑不送，原地不動；又跑又送提拔重用”。進而出現了“劣幣驅逐良幣”的干部任用“逆淘汰”現象，導致政治生態惡化，“跑官、買官、賣官”成為一些地區常態，“潛規則大行其道，顯規則失去效力”。

第四，重集權輕分權，重權力輕法律。有的官員迷信權力的力量、偏重集權的思維、喜歡搞一言堂，認為實行民主、法制就是表明自己“無權”、“沒領導能力”，就會被別人認為不會做官、窩囊，因此一些主要領導常常會通過黨委會、政府工作會議、校委會這種形式把個人的意志上升為黨委、政府、學校的意志，甚至有個別單位的主要領導為了集權把本單位所有部門的印章全部收歸自己掌控，別人找其蓋印便百般設置障礙。由于對權力的偏好導致對法律信仰的缺失，目前我國法律的功能還未完全發揮，法律的權威尚未樹立起來，致使法律的公平正義很難得到應有的體現。近幾年發生的暴力拆遷、攔卡堵截、非法拘禁正常上訪人員，都是漠視法律、重權力輕法律的思想的集中體現。正如杜宴林所說“當一種人為所崇拜的東西事后看來不過如此，也即崇拜的東西露陷并沒有帶來人們所期望的效果時，法治也注定了扭曲與失落，又沒有足夠的理由予以證實，因而人們對于法治也就缺乏了這種難言的崇拜，反而棄之如敝履了”。［1］一提到法治就搖頭說它沒啥用，這勢必使法治失去民眾的支持和擁護。

二、我國權力運行中存在問題的原因分析

第一，對權力制約缺少法制化，導致權力運行過程中監督與制約無力。三百年前，洛克曾說，“統治者無論有怎樣正當的理由，如果不以法律而以他的意志為準則，如果他的行動和命令不以保護他的人民的財產而以滿足他自己的野心、私憤和任何其他不正當的情欲為目的，那就是腐敗”。［2］英國歷史學家阿克頓勛爵認為，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。［3］腐敗和權力是一雙孿生姐妹，沒有制約的權力，必然導致腐敗。顯然，具有擴張性、支配性、腐蝕性的權力，一旦失去有效的監督制約就會像決堤的洪水、脫枷的猛獸危害極大。當前我國對權力有效監督存在的問題是：缺少一部專門針對權力監督的《監督法》，以便開展對權力運行進行事前、事中、事后制約與監督，現有的“掛在嘴上、寫在紙上、貼在墻上”流于形式的相關法律法規因缺少相應的配套措施致使執行起來缺乏可操作性。

第二，權力制約、監督存在體制、機制障礙。我國對權力制約、監督的現狀是：同級“不愿”監督、下級“不敢”監督、民眾“不能”監督。這種制約、監督的體制、機制的現實狀況造成我國對權力的制約、監督只能是以單向的，即以自上而下的監督為主。目前存在的對權力運行的制約與監督的機構松散、缺乏獨立性，其結果必然是對權力監督的“掛空檔”，造成權力越大越易腐敗現象。

第三，民間社會監督因缺乏保障和規范而疲軟、異化。民間社會制約權力的思想來源于孟德斯鳩，他認為“社會力量制約權力就是利用一個社會貴族階層的社會來制衡權力實現自由”。美國人羅伯特·達爾把社會制約權力的思想進一步發展，他理解的社會制約權力是“有一個相對獨立的社會組織，人民參與政治，限制政府的權力，保障人民的生活”。馬克思主義的經典作家也主張民間社會制約權力，他們認為“一切權力屬于人民，只有人民實現了對權力的監督才能對權力有效制約”。我們理解的社會制約權力就是社會個人、組織、團體、新聞媒體、網絡對權力的制約，但由于民間社會制約、監督權力缺少相應的法律、制度規范使得許多民眾容易被他人、自己的情感所左右，產生盲從甚至是以訛傳訛，從而導致“社會審判”、“民眾暴力”等現象的產生，同時這種未被規范的民間社會監督因越來越失去社會公信力而更加疲軟和異化。

三、依法規范權力運行秩序

國家權力運行機制、民主法制建設等方面的成就和經驗都是人類政治文明發展的結晶，對其予以合理的借鑒和繼承，既能為我國所用，這也是發展人類政治文明的客觀需要。因此，借鑒外國的合理的對權力制約的經驗，結合我國實際，筆者認為可以從以下幾個方面規范我國權力運行秩序。

第一，強化對權力監督、制約的法律化、制度化建設。明朝理學家薛碹將世界上廉潔之人分為三類：一是“見明理而不妄取者”；二是“尚名節而不茍取者”；三是“畏法律而不敢取者”。［4］可見規范權力運行光靠極少部分見明理、尚名節的廉潔官員自我約束遠遠不能達到對權力制約、監督目的，還應依法規范權力運行秩序。黨的十八屆四中全會提出 “全面推進依法治國，建設中國特色的社會主義法制體系，建設社會主義法制國家。形成完備的法律規范體系、高效的法制實施體系、嚴密的法制監督體系、有力的法治保障體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”。［5］因此，我們要制定相應的法律法規，對權力運行的每個環節加以制約、監督。首先，要制定財產清查和申報制度，對國家公職人員財產收入進行合法性、合理性審查，并且要建立合理的收入分配制度。其次，要建立科學合理的官員銓選、國家公職人員錄用制度。黨的十八屆四中全會通過的《決議》提出加快體現權力公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民各項政治權利不受侵犯。所以，科學合理的官員銓選、國家公職人員錄用制度不僅要打破當前以地域、年齡、資歷人為的限制的條條框框，還要以人為本，把考試選拔與直接調動結合起來，促使人才向上、向下的雙向流動，取消不合理的人才單項流動制度。最后，要加快推進反腐敗立法，正如十八屆四中全會提出的“完善懲治和預防腐敗體系，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益”。

第二，大力營造權力監督與制約的氛圍。在西方“政府權力的不斷增長就需要對每一權力來源以新的制衡。”當年美國憲法起草者們力圖主張的這一觀點，早已經為發達國家政治制度的發展史所證實。民主政治的核心問題之一是建立有效的監督體制機制，在此之前需要營造監督與制約的氛圍，使得人民群眾有足夠的力量監督國家公共權力，促使公共部門及其人員切實根據人民的意志和愿望進行公共事務的管理，從而保障社會的政治民主，維護人民群眾的民主權利。營造這種監督和制約的氛圍主要包括兩個方面：

一是要使民眾有監督意識。憲法規定我國公民有對國家工作人員的工作情況實行民主監督，十八屆四中全會《決議》中要求“規范約束權力，做到有權必有責，用權受監督”，為民眾制約、監督權力運行提供了依據。行政官員運用權力需要履職盡責為民服務，濫用權力就是違法犯罪，民眾只有認識到這一點，才有對權力運行監督的勇氣，才能改變人們對權力運行有正確的認識，權力才有被關進制度的籠子里的希望。最終使手握公權的行政官員摒棄特權等級思想，用好手中的公權，把權力用來為人民服務。二是要使黨員干部有自愿地接受被監督的意識。堯舜時代的行政長官，沒有權力化身的意識，不以威嚴著稱，而以親民見長。“只有把群眾的利益放在心上，人民才會讓你坐在臺上”，政府部門應提高民眾的話語權讓接受監督成為一種習慣，黨員干部要牢記“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”。我國是工人階級領導的人民民主專政的社會主義國家，一切權力屬于人民。《黨章》中明確規定：黨的各級領導干部要正確行使人民賦予的權力，自覺地接受黨和群眾的批評和監督。《公務員法》中也規定公務員應履行全心全意為人民服務，接受人民監督的義務。因此黨員干部要清醒的透視權力，做到“四個謹記”辯證的看待權力，自覺接受民眾監督，做人謙虛謹慎、戒驕戒躁，用權戰戰兢兢、如履薄冰，善于“帶著腳鐐跳舞”。

第三、完善權力運行的監督體系建設。十八屆四中全會規定強化監督體系建設，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。完善內部層級監督和專門監督，改進上下級機關監督，建立常態化監督制度。［6］兵書上說，上下共欲者勝，制約、監督權利運行要“上下聯動”完善糾錯問責機制。完善行政組織和行政程序法律制度，推行權力清單、責任清單制度，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。“天下之事，不難立法，而難于法之必行”。“法立，有犯者必施，令出，唯行而不返”。法律的權威在于實施，法律的生命力也在于實施，建立完善權利運行監督體系并保證法律法規實施至關重要。有了違法必究、執法必嚴的法律監督體系必然能樹立起法律的權威，正如十八屆四中全會公報所說“法律的權威源自人們內心的擁護和真誠信仰”。

行政權力運行過程中缺乏有效的制約、監督必然導致腐化和濫用，使我們黨執政地位所削弱，影響黨內和諧和執政能力。這對面臨著既要發展經濟又要打擊腐敗的執政黨來說，無疑加重了任務。但是，令人欣喜的是黨的十八屆四中全會構建了建設中國特色社會主義法治體系的宏偉藍圖，提出了建設社會主義法制國家的總目標，為依法治國、依法執政、依法行政提供了依據。我們相信只要堅持黨對全面依法治國的領導，完善權力運行的制約、監督的法律制度建設，一定能夠實現“兩個一百年的”奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢！

［1］杜宴林.現代化進程中的中國法治——方法論的檢討與重整［J］.法治與社會發展，2001，（6）：37.

［2］約翰·洛克.政府論［M］.北京出版社，2007-09.

［3］阿克頓.自由與權力［M］.北京：商務印書館，2011-10-01.

［4］明.薛碹.從政錄.

［5］十八屆四中全會公報［N］.重慶晨報.2014年10月24日

［6］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.中國紀檢監察報，2014.10.