引領經濟社會發展新常態
——學習領會十八屆五中全會精神

■祝小茗

引領經濟社會發展新常態
——學習領會十八屆五中全會精神

■祝小茗

內容摘要：黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，對中國未來5年的發展描繪了新的圖景。因此，學習黨的十八屆五中全會精神，必須正確認識當前中國經濟發展的階段性特征與完成“十二五”規劃中的評估指標，繼而從總體上把握制定“十三五”規劃的客觀依據與實現路徑。

關鍵詞：十八屆五中全會小康社會十三五規劃改革紅利

歷史總是在繼往開來中展現新的氣象、新的境界、新的內涵。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央勵精圖治、奮發有為，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢繪制出一張清晰深邃、科學有效的路線圖。在全面建成小康社會進入決勝階段的重要節點，召開了黨的十八屆五中全會。審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，不但描繪了未來五年的發展藍圖與實踐路徑，更奏響了全面建成小康社會的最強音。

正確認識當前中國經濟“三期疊加”的階段性特征

中國經濟正面臨著近年來少有的錯綜復雜的局面，這從經濟運行中的一些重要指標關系出現的新變化可見一斑。從傳統的統計數據和分析方法來看，當前經濟運行的有些指標是相互不匹配、不同步的。那么，何為當前中國經濟的階段性特征？學者們普遍認為：中國經濟正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期疊加的階段，加上世界經濟還處于深度調整之中，使中國經濟發展的內外環境更趨復雜。

（一）增長速度換擋期：能容忍降速，但不能過度失速

改革開放30多年來年均近10%的持續高增長，把中國經濟推上了世界第二大經濟體的位置。隨著國民經濟總量等基數增大，支撐經濟發展的人力資源、自然資源以及制度安排和經濟政策等要素正在發生變化，中國經濟增長速度開始逐漸下降。繼2007年經濟增速達到11．9%的相對高點后，2009年至2013年中國經濟增速分別為9．6%、9．2%、10．3%、9．3%、7．8%，再到2014年增長7．7%。由此，中國經濟從10%以上的超高速增長模式轉型為中速增長模式，開始進入增長速度換擋期。隨著中國經濟結構調整的深入推進、經濟增速放緩，一些人士驚呼中國經濟“遇到了大麻煩”，諾貝爾獎獲得者經濟學家保羅·克魯格曼撰文直言，中國經濟“撞上了長城”。事實上，中國“十二五”規劃提出的年均經濟增速預期目標為7%，2015年政府工作報告提出的全年經濟增速預期目標為7.5%，中國經濟已經主動放棄了高速增長的模式，貫穿和體現了一種中速增長的思維，這既符合經濟發展的客觀規律，也符合中國經濟結構調整和轉型的內在邏輯。而在世界經濟增長動力仍顯不足、國內結構調整不斷深化的大背景下，“七上八下”的經濟增速對世界經濟的復蘇仍然是好消息，仍然是正能量。

應該看到，中國實現長期持續健康發展具有3基本要旨：第一，我國工業化和城鎮化遠未完成，內需尚有巨大的潛力，將會持續地釋放。第二，我國在發展中還存在著不少體制機制上的障礙，改革依然是我們未來發展最大的紅利。通過釋放改革紅利會激發市場巨大的活力和長期發展的內生動力。第三，我國的經濟結構還存在著不平衡、不協調、不可持續的問題。經濟結構優化是我們的重大課題，也是發展的潛力所在。通過優化結構，我們可以提高經濟增長的質量與效益，從而有利于增加人民的收入，刺激消費，為中國經濟的長期發展提供巨大的需求與動力。

（二）結構調整陣痛期：要扶持一批，也要淘汰一批

中國經濟降速換擋，是主動調控、重塑中國經濟的“必要成本”。國家統計局新聞發言人盛來運指出，中國經濟增速回落主要是因為進入結構轉型階段后潛在生產率下降的客觀反映，受到國際環境仍然復雜嚴峻的影響，并非周期性因素所致，而是產業升級和結構調整的必然現象。長期來看，這種放慢增速、提高質量的政策有利于中國經濟長期健康發展。

產業結構調整給中國帶來了重大機遇，并最終將轉化為推動經濟持續健康發展的動力和源泉，形成有利于增強經濟發展的后勁。2013年以來，國家已出臺了一系列調結構的政策措施。如“營改增”試點全面推開，財稅體制改革推動產業結構調整；加快推進棚戶區改造、促進信息消費、扶持光伏產業、促進環保產業發展等，并初見成效。當然，經濟結構調整必然面臨陣痛。在傳統產業日漸衰落、落后企業不斷淘汰的同時，新興產業和創新企業的發育充滿艱辛。特別是為了化解過剩產能，優化產業結構，一些行業難免受到較大沖擊，有些企業甚至會退出市場，這些不得不付出的代價就是結構調整中的“陣痛”。西方經驗表明：結構調整是一場攻堅戰和持久戰，會引發種種“陣痛”，但調整也是機遇，早調早受益。調整得越及時，就越能為經濟轉型發展贏得時間。產能過剩是個老問題，但放到當前“三期相疊加”的大背景下觀察，產業結構調整會煥發新的生機。

（三）前期刺激政策消化期：要清理地方債務，更要防范新的金融風險

2008年國際金融危機爆發后，中國及時采取拉動內需和產業振興等一攬子刺激政策，4萬億投資推動了經濟增長迅速企穩回升，也對世界經濟起到了“壓艙石”的作用。從2008年年底到整個2009年和2011年年初，刺激政策產生了明顯的效果。但從2011年二季度開始一直到現在，是刺激政策成本的消化期，當務之急就演變為消化地方債務。2015年6月，審計署公布的36個地區審計結果顯示，截至2014年年底，這些地方政府性債務已高達近4萬億元，同比上年增加4000多億元。十八屆三中全會以來，各省推出了多項防范政府性債務風險舉措，并專門成立了省級政府性債務管理領導小組，實行債務扎口管理。規定要求，各級行政機關、事業單位舉借債務，須報同級領導小組辦公室審核，并經同級政府審批后方可實施，并全面實行政府舉債審批和余額控制制度。

而中央層面也及時出臺相關政策，提出了一套具有可操作性的綜合性化解地方債務方案，主要有8：一是信貸資產證券化，二是成立地方資產管理公司，三是貸款展期，四是發行長期限城投債，五是設立民營銀行，六是出售地方國有資產，七是發行地方政府債或者市政債，八是央發行特別國債兜底。總之，增長速度進入換擋期，是由經濟發展的客觀規律所決定的；結構調整面臨陣痛期，是加快經濟發展方式轉變的主動選擇；前期刺激政策消化期，是化解多年來積累的深層次矛盾的必經階段。綜合各方面因素來看，這正是由于中國經濟面臨著前所未有的復雜局面，呈現出新的階段性特征所決定的。

準確判斷完成“十二五”規劃中的評估指標

十八屆五中全會公報第二部分對過去5中國經濟、社會、文化、政治等發展進行了系統梳理，2014年是“十二五”承上啟下的關鍵之年，從中央到地方都開展了認真細致的梳理評估工作。由于中國經濟正面臨前所未有的錯綜復雜局面，因此對“十二五”整體評估面臨著更為復雜的背景。

（一）突出指導性，拿出有說服力的改革數據

“十二五”時期，中國發展始終處于可以大有作為的重要戰略機遇期，具備經濟持續健康發展的基礎條件，但同時中國又進入了經濟增速的換擋期、結構調整的陣痛期和前期經濟刺激政策的消化期的“三期疊加”時期。換句話說，中國經濟正從長達30年的高速增長進入中速增長階段，增長動力轉換之間，原有競爭優勢逐漸削弱、新競爭優勢逐漸形成，原有平衡被打破，亟須重新尋找并建立新平衡，進而實現經濟增長與潛在增長率相協調，與生產要素的供給能力和資源環境的承受能力相適應，并有效增強中國經濟增長的內生動力。鑒于此，黨的十八屆五中全會對“十二五”規劃綱要中諸如“保持經濟平穩增長”、“改善產業結構”等結構效益指標完成進度情況進行了評議。“十二五”規劃實施以來，各項指標均朝著預期目標方向發展，多數指標進展較為順利，但由于發展環境與“十二五”初期相比發生較大變化，有部分涉及經濟增長的指標實現預期目標難度較大。因此，全會充分考慮到換擋轉型和長期中速增長已經到來的宏觀背景，實事求是地進行宏觀經濟指標的研判，適當調整對經濟增長速度的要求和得分權重，更加注重全要素生產率對經濟增長的實際貢獻，為加快經濟結構的調整和發展方式的轉變提供新數據支持。更加注重對涉及民生和公共服務方面的規劃的評估，按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的方針，適度提高其在評估中的權重。更加注重人的城鎮化的質量的評估，重點測算了真實的城鎮化成本的數據，并對人口均衡增長及戶籍制度改革拿出有說服力的監測數據，繼而提出了“經濟保持中高速增長，在提高發展平衡性、包容性、可持續性的基礎上，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，產業邁向中高端水平”的新目標。

（二）突出前瞻性，為編制“十三五”規劃提供新坐標

“十五”時期，我國首次開始五年計劃的中期評估嘗試工作，為黨的十六屆三中全會提出科學發展觀與黨中央部署經濟社會發展要實現5統籌提供了重要的決策依據。“十一五”時期，中國首次依法對五年規劃進行了評估，在百年難遇的世界經濟大危機的背景下及時提出了“擴內需、穩增長”宏觀調控的重要思想，這標志著中國五年規劃的評估工作邁上了一個新臺階。當前，觀察中國經濟社會發展趨勢的最新也是最重要的依據是十八大報告與政府工作報告。十八大報告提出了“到2020年全面建成小康社會”的宏偉目標，這是對未來經濟社會發展藍圖提綱挈領的描繪，也是為研究編制“十三五”規劃提供新要求和新依據。同時，黨的十八屆三中、四中全會著眼于全面建成小康社會，提出了不少新的戰略目標和戰略任務。其中，民富國強理念更加深入，“兩個翻番”成為核心目標；經濟發展的質量更加重要，科技進步對增長的貢獻率不斷擴大；民生和公共服務領域要實現更快、更深入的發展；生態文明建設取得重大突破，美麗中國將成為中國新的形象品牌。因此，進入2015年以來，各級各部門分別針對上述重點做好“十二五”規劃的進一步評估，為豐富“十三五”規劃提供了建設性意見與前瞻性建議。

（三）強化針對性，圍繞“五個結合”完善科學評估機制

“十五”時期開始，我國首次嘗試規劃評估。從“十一五”時期開始，我國首次依法進行評估，2008年下半年首次聘請了第三方獨立評估。但是，第三方評估機構受聘于規劃的制定者，這在獨立性和客觀性上會有所欠缺。為此，在2013年啟動的“十二五”中期評估工作中，各級各部門十分重視在工作方法上進行了創新，主要有以下5方面：

一是全面評估和重點評估相結合。根據黨的十八大精神，全面監測各項約束性指標、預期性指標的完成情況。同時，要突出重點，抓住關鍵，重點監測規劃設立的主要經濟社會發展指標、重點任務、重點項目中期節點的執行情況，尤其是對國家確立的16項主要約束性指標以及各領域主要預期性指標的執行情況，對應2020年“全面建成”小康社會的剛性目標實施評估。二是定性評估和定量評估相結合。對有明確指標的目標，在定量的基礎上進行定性分析；對無明確指標的目標，采取定性描述與分析，客觀分析評估各項目標，其每一年的變化情況等是否均已達到預期目標，找出存在的重點難點問題及原因。三是靜態評估與動態評估相結合。既根據“十二五”規劃各項任務指標和時間節點要求，實事求是、全面客觀地評價，又緊緊圍繞黨的十八屆三中全會提出的新目標新任務，立足當前形勢和發展要求的變化，順時應勢，著眼發展，科學研判各項規劃施行績效，明確提出進一步規劃、破解難題的對策建議。四是總體規劃評估與專項規劃評估相結合。國家各部委、各行業在對國家“十二五”總體規劃進行評估的同時，也對同步實施的、重點支撐和分解落實該總體規劃的國家各類專項“十二五”規劃、行業“十二五”規劃等進行評估。各省區市在對各地“十二五”總體規劃進行評估的同時，結合評估國務院、國家發改委等部署的各省區市經濟社會發展指導意見進行同步評價。五是自我評估和第三方評估相結合。在自我評估的基礎上，一些地方還通過政府購買服務，委托有資質、有信譽、守法律、講原則的第三方專業審計評估機構、調查統計研究機構、數據處理機構等，分別獨立開展專業性監測評估，并獨立形成評估報告，為政府部門提供專業決策咨詢。

以從國家發改委“輝煌十二五”系列報告會發言為例，其評估的重點主要涵蓋4方面。一是圍繞主題主線進行深入評估，重點分析科學發展和轉變經濟發展方式取得的實施進展，提出改進相關工作的政策建議。二是對24個主要規劃指標特別是12個約束性指標的實現情況進行了監測評估，包括指標實現的進度、完成五年目標的趨勢判斷等。三是對建立擴大消費需求長效機制、推進基本公共服務均等化、加快城鄉居民收入增長等重大政策要求的落實情況進行重點分析。四是對國內外政治經濟形勢變化對“十二五”中后期中國經濟社會發展產生何種影響等進行了分析。

“十三五”規劃將開啟改革紅利全面釋放的新周期

“十三五”規劃是第一個百年即全面建成小康社會目標的“收官”性規劃，也是全面釋放以改革為核心對第二個百年目標全面布局的規劃。屆時，在全面小康的基礎上，領先地區將率先開啟實現現代化的新篇章，欠發達地區的基本實現現代化的趕超戰略也將相繼啟動，“五位一體”的中國特色社會主義總布局全面落實，中華民族偉大復興的中國夢將初顯輪廓。

（一）重大理念轉變：重塑發展理念與價值導向

“十三五”是中國經濟進入中速發展的時期，應清醒認識并應對可能出現的復雜環境和嚴峻挑戰，對困難和障礙提前做好預案，力爭做到未雨綢繆，以進一步強化各種危機、風險、挑戰的應對措施。必須看到，“十三五”與以往的五年規劃面臨著明顯不同的形勢與政策背景。過去的五年規劃雖然在發展思路上也有調整，但基本上是延續經濟高增長的發展思路，推動經濟增長的路徑沒有變，差別只是投資資源的多少。因此，全會指出實現“十三五”時期發展目標，“必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。”

首先，“十三五”將是中國經濟增長模式的轉換期，傳統的發展理念面臨重估。GDP低速增長，國務院發展研究中心副主任盧中原曾公開發表演說稱，未來中長期增長速度是趨勢性的放緩，經濟下滑的拐點是在“十三五”的開局。根據現有數據測算，“十三五”年均增長速度大概在7%。而7%的平均增速對很多地區的“十三五”規劃來說是個新挑戰，很多發展中的問題的解決必須要有新的思路和辦法，靠GDP的增長一俊遮百丑的時代已經一去不復返了，需要我們“創新”經濟發展模式。

其次，要素紅利逐漸消退，協調性發展成為新寵。傳統的拼能源、資源和資本的增長對經濟增長的貢獻已經走向末路，中國經濟增長將因人口紅利趨于消失而減速。同時，在土地、資本等投入要素紅利逐漸減弱，舊的經濟增長模式無法延續的情況下，新的最大紅利就是改革紅利。十八大報告指出，改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招。國務院發展研究中心改革研究課題組在為三中全會進行的一項研究中就提出：“要旗幟鮮明地亮出以建立‘規范、高效、公平’社會主義市場經濟體制這一根本目標，把理順政府與市場以及政府、企業、社會的關系為核心，強化市場基礎制度、完善市場監管制度、健全經濟調控制度、建立成果公平分享制度。”

最后，結構調整、產業轉型問題的日益凸顯，生態文明的價值必須在更高層面給予確立。結構調整的問題從“十五”提出，經過“十一五”、“十二五”，到了“十三五”，已是必須全面解決的時候了。習近平主席曾指出，“如果我們繼續以往的發展方式，我們會有更高的增長率。但是，在宏觀經濟政策選擇上，我們堅定不移推進經濟結構調整，推進經濟轉型升級，寧可主動將增長速度降下來一些，也要從根本上解決經濟長遠發展問題。”

同時，“十三五”將是生態文明建設全面推進期。但當前生態文明建設的現有成果僅僅是初步的，經驗還很不成熟，因此公報強調要“筑牢生態安全屏障，堅持保護優先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態保護和修復工程，開展大規模國土綠化行動，完善天然林保護制度。”即通過優化開發格局，完善生態功能；推進轉型升級，發展生態經濟；加強環境保護，優化生態環境；樹立文明理念，建設生態文化；強化頂層設計，健全生態制度等途徑，推進綠色發展、循環發展、低碳發展，努力建設“天藍、地綠、水凈”的美好家園。

（二）重大問題攻堅：向全面建成小康社會做最后沖刺

“十三五”是全面建成小康社會的沖刺階段。在這樣的大背景下，各地必須瞄準“靶心”，與小康進程監測指標體系“對表”，關鍵是找到“短板”，拿出解決問題的對策，制定出全面建成小康社會的路線圖。根據國家統計局發布的2014年全國全面建設小康社會進程監測報告的數據顯示，2013年，我國全面建設小康社會的實現程度達到80．1%，其中東部、中部、西部全面建設小康社會的實現程度分別為88．1%、75．7%、71．2%，近兩年實現程度又有較大的進展，而中西部地區實現進程比較滯后。因此，各地區根據各自實際部署全面建成小康社會，這是“十三五”規劃的核心任務。

對于東部地區來說，如期實現全面建成小康社會難度不大，重點是研究“升級版”的全面小康建設，著重研究人均GDP從1萬美元至2萬美元面臨的機遇、挑戰及戰略選擇，并要研究如何率先在全國實現現代化建設。對于中西部地區來說，如期實現全面建成小康社會的任務很艱巨，關鍵是認清經濟欠發達的特殊省情，清楚追趕型發展是不二選擇，要跳起來摘桃子，實現超常規發展，發揮后發優勢，實現后來居上。從整體上看，在53個監測指標中，中西部地區比較落后的指標集中在人均GDP、城鄉居民收入比、R&D經費支出占GDP比重、第三產業增加值占GDP比重和單位GDP能耗等方面。由此看出，中西部地區全面建成小康社會的難點主要是發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，經濟總量仍然比較小，居民收入水平較低，農村小康比較落后，科技創新能力不強，生態環境治理欠賬比較多，扶貧攻堅任務仍很艱巨。為此，中西部地區在“十三五”期間的重點任務仍然是著力做大經濟總量，實現新跨越，大力推進轉型發展，增強自主創新能力，大力推進城鎮化發展。要緊緊扭住城鄉居民增收這個核心問題進行攻堅，通過實施就業優先發展戰略，不斷優化居民收入結構。同時，要破解難點，加快農村全面小康社會建設，大力發展農村經濟，推進農業現代化建設。要補齊短板，在貧困地區大力實施以產業開發為核心的扶貧板塊推進戰略，完善“精準扶貧”機制。當然，更要大力推進生態文明建設，加大環境治理力度，把健康安全小康建設列入重要戰略。

（三）重大課題預研：前瞻性突破性研究是重中之重

“問題是時代的聲音”，各級各部門要及早部署“十三五”規劃前期工作，盡快開展理論性、前瞻性、突破性重大課題研究。

首先，關于經濟結構調整及轉型升級的重大課題研究。在這方面的理論研究主要包括經濟結構調整難點解決的對策和建議，主要針對區域平衡、產能過剩等問題的研究，如加快促進民間投資的思路和對策研究；在統籌城鄉發展要求下提升城鎮化建設速度與質量相關問題研究；實體經濟發展現狀、問題與對策研究等。其次，關于社會建設特別是社會體制改革方面的重大課題研究。要結合政府結構改革和職能轉變，加大社會管理創新等問題的推進力度，重點研究課題主要包括：培育發展社會組織及相關政策研究；加快推進政府向社會組織購買服務機制問題研究等。再次，關于科技創新、教育現代化及文化大發展大繁榮等重大課題研究。高度重視科技創新驅動，如將顛覆性創新列入“十三五”科技規劃。在教育方面，要抓緊基礎教育和教育資源均衡等問題研究。基于提升文化軟實力的研究，主要課題研究方向是文化產業競爭力提升的路徑與方法等。此外，關于全面推進政府機構改革及職能轉變的重大課題研究。“十三五”時期改革的重點應是把錯裝在政府身上的手換成市場的手，研究的方向包括建立高效、穩健、安全的現代金融監管，有效推進民營經濟發展等現實性課題。

“藍圖繪就，號角吹響。”總之，黨的十八屆五中全會把馬克思主義社會發展理論和中國特色社會主義建設有機地結合和統一起來，既面對現實又對未來中國的經濟發展提出了新的要求，使社會建設的總目標和總體布局更加清晰，更為全面建成小康社會開辟了廣闊的道路。我們要認真學習貫徹五中全會精神，在黨中央的正確領導下不斷拓展中國特色社會主義建設的視野和領域，凝心聚力，萬眾一心，為全面建成小康社會和實現中華民族的偉大復興做出新的更大的貢獻！

參考資料

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7.吳敬璉.直面大轉型時代[M].北京：生活書店出版有限公司，2014：175.

責任編輯：孫鐵銘

作者簡介：（祝小茗，博士，武警長白山公安邊防支隊助理研究員，研究方向：馬克思主義政治經濟學與中國特色社會主義法治理論）