高校深化綜合改革的有效路徑:制度創新

孫曙光

高校深化綜合改革的有效路徑:制度創新

孫曙光

當前我國高校深化綜合改革面臨著經濟發展新常態、全面深化改革新時期、高等教育內涵式發展新階段的宏觀形勢。從政府、社會、高校來看，新形勢下深化綜合改革存在著不同的困難和問題，而制度創新不足一直是制約我國高等教育領域改革難以取得突破的重要原因。高校深化綜合改革必須以制度創新為路徑，通過管理制度創新、組織制度創新、人事制度創新、制度文化創新把高校綜合改革引向深入、落到實處。

高校；綜合改革；制度創新

黨的十八大和十八屆三中全會拉響了全面深化改革的號角,我國進入了一個全新的改革時代。2013年教育部出臺了關于深化教育領域綜合改革的意見，深化綜合改革成為當前乃至今后一段時期內高校的一項重要工作，同時也成為高等教育領域的一個研究熱點。制度創新是高校深化綜合改革的根本路徑，是能否推進高校治理體系與治理能力現代化的關鍵。本文深入分析當前我國高校深化綜合改革面臨的新形勢，剖析改革進程中存在的問題，采用理論和實證相結合的方式，重點從制度創新的視角談如何深化高校綜合改革。

一、我國高校深化綜合改革面臨的新形勢

改革開放30多年，我國高等教育事業取得了巨大成就，2006年成為世界最大規模教育體系，2008年步入世界研究生教育大國行列，成為全球博士教育規模最大的國家。然而，高等教育大國并不等于高等教育強國，在看到成績的同時，我們也要認清問題。人民群眾日益增長的對高質量高等教育的需求與優質高等教育資源嚴重短缺之間的矛盾尚亟待解決，高等教育四大功能的發揮還不夠充分，拔尖創新人才培養能力不足，制約發展的體制機制障礙依然存在等等。在此背景下，國家提出了深化教育領域綜合改革的戰略決策。我們必須清楚，深化高等教育綜合改革不能脫離宏觀形勢,高校需要主動適應國家和社會環境的變化，認清發展的新形勢，這是深化改革的前提條件。

(一)高校綜合改革必須與經濟發展新常態相適應

經濟發展新常態意味著經濟發展方式的轉變，其主要特征是經濟發展從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，創新驅動將成為經濟增長的主要動力，經濟發展對科技進步和管理創新的依賴程度更加強烈，這些變化將帶來社會產業結構、職業分類和人力資源需求等的變化，并最終影響到高等教育的發展。我們“必須認識到高等教育是科技第一生產力和人力第一資源的重要結合點，也是經濟社會發展的智力基礎，我們既要適應和引領經濟發展的新常態，又要分析高等教育自身發展的新階段、新特征、新常態。”*杜玉波：《把握新常態下的高教發展》，《光明日報》2015年3月2日，第2版。美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯·諾斯認為，經濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當的個人刺激的有效的產權制度是促使經濟增長的決定性因素。*張軍：《道格拉斯·諾斯的經濟增長理論述評》，《經濟學動態》1994年第5期。同樣，制度體系創新包括體制機制創新，是高等教育綜合改革的本質要求，需要通過綜合改革努力構建中國特色教育制度，促進教育治理體系和治理能力的現代化。*劉建平：《以人事制度改革為牽引 全面深化高教綜合改革》，《中國高等教育》2014年第23期。因此，高校深化綜合改革既需要適應經濟新常態的要求，建立與經濟社會發展需要相適應的發展模式，又需要通過加強制度建設推進我國高校改革發展的轉型，反過來又為經濟社會發展貢獻新力量。

(二)高校綜合改革必須與國家全面深化改革保持一致

我國政府作出了全面深化改革的戰略部署，并把推進國家治理體系和治理能力現代化作為改革的總目標。綜合改革的產生有其必然緣由，社會發展進程中積累形成的一些矛盾和問題日益突出，傳統思想觀念難以突破，固有的利益藩籬很難打破，僅靠某一單項改革或者局部改革的辦法已難見成效，問題倒逼全面深化改革浮出水面，高校深化綜合改革也是順應大趨勢下的必然選擇。毫無疑問，高等教育綜合改革必然受制于國家全面深化改革的制約和影響。正所謂：“深化教育領域綜合改革，不僅是破除制約教育事業科學發展的體制機制障礙，促進教育體系自身完善，而且要與黨的各項事業制度改革相配合、協同攻關，為經濟社會發展、實現兩個百年目標提供人才支持和智力貢獻”。*袁貴仁：《深化教育領域綜合改革》，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/201311/159604.html。高等教育領域綜合改革作為國家推進社會事業改革創新的首項工程，其影響不僅僅在教育領域，而且成為一項涉及面廣、關聯度高的社會問題，改革的推進需要充分考慮系統性、協同性、聯動性，任何一個環節出了問題都可能影響整個改革進程。當然，高等教育領域綜合改革的推進主要還是由我國高等教育自身發展階段性特征決定的，更多的還是由于多年來一些教育問題積淀倒逼產生的，這意味著高等教育領域綜合改革必須符合自身特點，遵循本領域改革的原則和規律。教育部頒布實施深化教育領域綜合改革的意見后，清華大學、北京大學作為先行試點高校，兩所高校的綜合改革方案已被國家正式批準實施，我國高校迎來綜合改革的新時期。

(三)高校綜合改革必須適應高等教育內涵式發展新特征

社會經濟宏觀形勢的變化和高等教育大眾化進程的深入推進決定了我國高等教育需要加快實現發展方式的轉變，即實現由以規模擴張和空間拓展為特征的外延式發展向以提升質量和優化結構為核心的內涵式發展的轉變。作為世界上最大規模的高等教育體系，推進內涵式發展的任務極其繁重，既需要處理好改革、發展與穩定的關系，又需要處理好規模、結構、質量、效益等各方面的問題，這將成為我國高校的一項長期的重要任務。要加快推進我國高等教育發展的轉型，必然需要持久的動力機制，這個動力機制就是深化綜合改革。當前深化高等教育綜合改革必須適應高等教育內涵式發展階段性特征，綜合改革在為內涵式發展提供動力的同時，也須承擔起內涵式發展的發展任務和保障機制。當然，改革任務的疊加性和發展過程的不確定性要求高校深化綜合改革必須進行精心設計和科學謀劃，統籌處理好系統內部各要素之間的關系，預判和規避一定的風險，以實現預期改革目標。

二、高校深化綜合改革中的問題與困境

從高等教育的發展歷程和高校實際來看，徹底推進一項改革往往十分困難，需要長期的探索實踐，因此全面深化改革更非易事。影響高校綜合改革的因素是多方面的，我們必須認清問題所在。

(一)政府角色變化還沒有完全適應高校綜合改革要求

我國全面深化改革是政府根據社會現實問題確定的重大戰略決策，其工作機制是由政府主導、各方參與。我們知道，高等教育不是一個單純的教育問題，而是一個復雜的社會問題。而深化教育領域綜合改革主要是由教育主管部門主導推進的，事實上很多改革舉措僅靠教育部門是很難落實的，因此深化綜合改革必須要有科學的實施路徑。首先，統籌推進綜合改革的工作機制尚未完全建立。與以往改革主要由一個或少數部門主導不同，綜合改革需要多部門聯合，統籌協同推進。我們知道，也許部門協同可以攻關一個短期的項目工程，但要推進打持久戰的綜合改革并非易事。其次，保障推進綜合改革的法律制度體系尚需健全完善。教育領域的法律制度體系建設存在體系不全、執行不暢、監督不力等問題，此外，人事、科技、衛生等相關配套法律制度不能很好地跟進，而這些是教育部門所無法左右的。再次，綜合改革會涉及利益調整等棘手問題。高校推進綜合改革會涉及到師生員工的根本利益，因此綜合改革方案的制定需要充分征求師生員工的意見和建議，獲得大多數人的支持，對于在改革中犧牲利益的人群需要積極引導。最后，綜合改革的實施存在差異性。我國地區差異性較大，不同地方改革的基礎和環境不同，高校類型多種多樣，不同高校對改革的認識不同，政府深化教育領域綜合改革需要在全國一盤棋的大背景下，考慮不同地區、不同類型高校之間的差異性，因地制宜地推進改革顯然需要大功夫。

(二)社會力量在高校深化綜合改革中尚處于邊緣化地位

近年來，我國大學開始考慮相關利益者參與大學治理的體制機制，比如通過董事會、校友會等組織建設加強了與外部的聯系，這是一種向好的發展趨勢，但是多元參與治理的體制機制還在完善之中，制度設計上還沒有到位。由于體制、歷史、文化等因素所限，與外部交流的主動權還在高校一方，社會力量很難真正參與到高校改革中來，一些事關學校大局、全局的事情，幾乎聽不到校外的聲音。當然，這與社會組織自身發展水平不高也有很大關系，處于政府和高校之外的第三方組織的評價要么依附于政府，要么偏向于大學，評估結果既不能完全讓人信服，也不能真正作為評價一所高校的依據，這是導致社會力量很難真正參與高校治理的重要原因。在西方高校中，社會組織對高等教育的評判是衡量高等教育發展水平的一個重要標準，社會發展訴求也是高等教育綜合改革的重要切入點，社會力量的缺失使得高校深化綜合改革缺少了一個重要支撐點，處理不好高校改革就會出現偏重和失衡的現象。

(三)高校自身尚未做好深化綜合改革的充分準備

在我國,深化教育領域綜合改革是國家首倡和主導的自上而下的改革方式，有些高校往往把深化綜合改革當成一項國家交辦的任務去完成，可以制定出“漂亮”的改革方案，但未必能真正落實到實踐中。眾所周知，我國高校有依附政府的傳統，一邊在呼吁落實辦學自主權，一邊在政府下放一些權力之后，還在看政府“眼色”行事，亦步亦趨，因此高校要實現由被動的“要我改”轉到主動的“我要改”，把綜合改革視為“自我革命”和改革發展的“內生驅動力”，從認識上來講這是高校必須過的第一關。從實踐層面講，高校深化綜合改革涉及到學校內外部系統各個方面的因素，涉及到權力的重組和資源的調配，有時還會觸及到師生員工的根本利益，這決定了綜合改革任務的艱巨性、復雜性、長期性是前所未有的。因此，高校深化綜合改革需要調動全校之力，需要高校領導班子具有大局、全局意識和改革創新意識，需要堅定的決心、勇氣與智慧，需要凝聚各方共識，形成改革合力，這對高校黨委和行政的科學決策能力、行政執行能力、統籌協調能力、資源配置能力等都將是一個全方位的嚴峻考驗，需要在探索中不斷前行。從操作層面看，還存在著以下幾個問題：一是學校層面重視改革，各職能部門和二級單位的重視還遠遠不夠，存在著把綜合改革當成一般性工作來對待，認識不足、研究不深、推進不實的現象；二是有的改革方案設計較為宏觀，方案中建設的內容多，改革的內容少，具體領域的改革內容還不夠明確、聚焦，缺少一定的操作性；三是綜合改革協同推進工作機制有待進一步完善，雖然多數高校建立了相關組織機構，但其協同機制功能尚未很好發揮，工作推進力度不夠；四是深化綜合改革的氛圍還有待營造，尤其是二級單位和廣大師生員工認識改革、重視改革、支持改革、推進改革的意識不強。這些問題得不到化解，必然制約綜合改革的進一步深化和落實。

三、以制度創新全面推進高校綜合改革

在深化改革的大背景下，政府從推進依法治國的角度為改革的深化提供了法律依據和保障。對高校而言，深化綜合改革的重點在于是否能在國家法律法規體系制度框架下，通過內部制度的設計和安排推進改革，應該說制度創新是當前高校深化綜合改革的關鍵。所謂制度創新，是指制度安排的積極變動和替換。*郭小聰：《中國地方政府制度創新的理論：作用和地位》，《政治學研究》2000年第1期。高校制度創新就是以推動學校治理體系和治理能力現代化為目標，健全完善現代大學制度，通過科學的制度設計和實施，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，激發學校的發展活力和改革動力。就內容而言，高校制度創新主要包括管理制度創新、組織制度創新、人事制度創新、制度文化創新等幾個方面，其中管理制度創新是前提，組織制度創新是基礎，人事制度創新是重點，制度文化創新是保障。

(一)推進管理制度創新

良法是善治的前提，深化綜合改革首先要具備科學完善的管理制度體系。大學章程是高校的“基本法”，高校的一切辦學行為都要依章進行，深化綜合改革也不例外。近年來，在政府的積極推動下，我國的大學章程建設取得實質性進展，各高校陸續發布大學章程，然而大學章程的實施仍然處于起步階段，真正發揮大學章程在治校理校中的作用還有很長的路要走。因此，對大多數高校而言，可以把綜合改革的推進與大學章程的實施緊密結合起來。其一，維護章程權威，深入實施章程。大學章程制定程序規范，規定內容根本，在高校內部制度體系中最具有權威性，通過章程的實施，確立學校的辦學目標、發展定位和戰略舉措，完善內部治理結構，明晰校、院兩級組織以及師生的權利與義務。只有按章辦學，依章治校，深化綜合改革才能穩步推進，不走偏鋒。其二，健全以章程為核心的學校內部制度體系建設。深化綜合改革需要各方面的制度設計，強調的是改革的系統性、整體性和協同性，需要各相關配套政策與大學章程緊密結合，在章程的框架下進行制度體系建設，章程要“落地”，配套制度要跟上，要全面梳理、健全完善教學管理、人才培養、學科建設、學生管理等方面的制度。通過一系列建章立制，形成相互銜接、較為完備的制度體系。*董奇：《深化綜合改革 提升教育質量》，《北京教育(高教版)》2014年第9期。綜合改革方案作為高校內部制度體系建設的重要組成部分，本身的設計需要科學、合理且具有可操作性，這是推進改革的基本依據。其三，提升學校內部制度體系的執行力。高校在鞏固并發揮章程作為深化綜合改革“基本法”的同時，要進一步提升大學章程配套政策的建設質量，對高校內部制度體系進行科學分類，依法依規管理各領域的事務，做到“執法必嚴、違法必究”，對出臺的綜合改革方案需要加以維護和推進，使綜合改革按照制度設計的軌道運行。總之，只有通過管理制度創新，把深化綜合改革建立在科學完善的管理制度基礎之上，才能使綜合改革的推進有序而不紊亂，持久而有動力。

(二)推進組織制度創新

制度創新的關鍵在于組織制度創新，“這是教育制度創新的第一個也是最根本的層次”，*劉暉：《制度創新：為中國教育釋放更大的發展空間》，《教育科學》2003年第4期。組織制度構架涉及的是體制機制問題，帶有全局性和根本性，“新一輪的深化綜合改革中，組織重構應成為改革的核心和重點”。*劉漢民等：《深化綜合改革中的組織重構探究》，《中國發展》2013年第2期。其一，高校推進組織制度創新需要不斷深化內部治理結構改革，健全完善以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為核心的管理體制和運行機制，破解制約改革發展的體制機制障礙，不斷完善科學決策、高效執行、有效監督的管理體制和運行機制，為深化綜合改革提供組織保障，使綜合改革的推進有依托有載體。高校需要建立黨委領導和校長負責有機銜接的運行機制，處理好學術權力與行政權力的協調關系，實施民主管理，確保決策的科學化、民主化、法治化。其二，高校通過組織創新建立推進綜合改革的校內統籌協同機制，從頂層設計的角度，著眼于學校發展的大局和全局，建立多部門聯動工作機制，調整好學校系統內各方面的關系，打破不同組織之間的利益藩籬，尤其要注意推進管理中心下移，下放辦學自主權到二級學院，激發基層單位改革活力，促進各類辦學要素的有機結合，形成發展合力。其三，高校通過組織創新建立學校系統與外部系統協調溝通機制，通過一定的組織形式來體現政府、學術、社會等幾方力量的相互作用，科學設計利益相關者參與整個改革進程，發揮他們對學校深化綜合改革產生的積極作用，消除負面影響，為改革的深入推進鋪平道路。

(三)推進人事制度創新

人才資源是高校的第一資源，是事關高校發展水平的決定性力量，人事制度創新將最大限度地激發一所高校的辦學活力,決定著綜合改革的成敗。綜合改革是全面而深入的改革，而人事制度改革可以達到“牽一發而動全身”的效果。一方面，人事制度改革將帶動其他方面的改革，諸如高校管理體制改革、學術評價體系改革、科研經費制度改革等等都受到人事制度改革的影響。另一方面，人事制度改革本身也是綜合改革，因為人事工作涉及面廣，需要與教學科研組織方式的變革綜合配套，又要與完善內部治理結構和建設現代大學制度相互適應，需要進行高屋建瓴的頂層設計，統籌協調相關方面的綜合推進。脫離建設現代大學制度的軌道，人事改革就失去了方向；離開綜合改革的整體架構，人事制度改革“單兵突進”，也難免事倍功半，甚至無功而返。*管培俊：《關于新時期高校人事制度改革的思考》，《教育研究》2014年第12期。目前，高校在人事管理和學術評價方面多是“一刀切”政策，未根據人才專長和任務特點進行分類管理，缺乏競爭、缺少流動、活力不足，管理體制和用人機制比較僵化，成為制約高校發展的瓶頸。*董奇：《深化綜合改革 提升教育質量》，《北京教育(高教版)》2014年第9期。針對這種情況，推進人事制度改革的關鍵要以人為本，調動并激發教師員工參與制度建設和綜合改革的積極主動性，高校的人事制度設計首先要充分考慮教師作為“人”的需求和作為教師的職業屬性，在符合法律規范和職業操守的前提下，多從激發教師潛能、調動積極性角度出發，發揚民主管理，倡導學術自由，凸顯教師的辦學主體作用。高校要把人事制度改革作為改革突破口，推進管理重心下移，向基層單位下放管理權限，增強用人機制活力，實施對教師的分類管理，完善考核評價機制，深化分配制度改革，探索建立良性競爭激勵機制，通過制度設計使廣大教師真正成為綜合改革的參與者、設計者和受益者。

(四)推進制度文化創新

大學文化是一所高校的師生員工在長期的教育教學活動中積淀形成的具有鮮明特征的思想認識方式和行動準則。而制度文化是大學文化的核心環節，所謂制度文化就是高校以體制、機制、政策、規章等確定的制度環境，它對師生的思維、言行方式及生活行為習慣具有引領、約束和定型的作用。*范躍進：《論制度文化與大學制度文化建設》，《山東理工大學學報(社會科學版)》2004年第2期。高校綜合改革需要制度創新作保障，但制度的執行需要一種良好的氛圍，不存在十全十美的制度體系，在制度規定特別是制度沒有規定的范圍內，要真正推進綜合改革，就要使所有的制度體系上升為一種制度文化。綜合改革、制度建設、制度文化之間大概遵循這樣一個邏輯，制度創新推動綜合改革，綜合改革的深化促進制度的完善和制度文化的形成，制度文化反過來鞏固綜合改革成果并把改革引向深入。我們知道，有制度就會有相應的文化與之對應，譬如大學的決策與執行制度文化、大學組織與人事制度文化、教學與科研制度文化等等，但如果存在制度執行不力或形同虛設的情況，這會對師生員工產生不好的影響，甚至形成不良文化。制度文化的形成是一個長期的實踐過程，一所大學要具備科學完善的管理制度體系，這是良好制度文化形成的基礎。深化綜合改革需要制度創新的動力引擎，更需要制度文化提供動力源泉。改革的文化環境和氛圍一旦形成，強大的精神力量就會凝聚起來，改革的共識就容易達成，遇到的困難和阻力就會克服，深化綜合改革就能順利推進。總之，富有活力的制度文化是一所高校永葆勃勃生機的根本，制度文化創新為深化綜合改革營造氛圍，而綜合改革的推進將促進良好大學制度文化的形成。

吉林大學2015年度校本應用專題研究項目“吉林大學戰略規劃制定與實施研究”(2015XB017)。

孫曙光(1982-)，男，吉林大學行政學院博士研究生，吉林大學發展規劃處助理研究員(長春 130012)