對社會法院解決社保勞動糾紛的可行性研究
——兼論社保勞動糾紛解決機制的選擇與完善

李 瑞

對社會法院解決社保勞動糾紛的可行性研究
——兼論社保勞動糾紛解決機制的選擇與完善

李 瑞

社會法院是德國執行“社會法治國”理念的重要手段，社會法院得以建立的前提是國家對社會保險的參保人負有絕對的保險金給付義務；我國在相當長的時間內不可能對國家設置這種義務，也不需要另行設立社會法院處理社保勞動糾紛；基于法理與效率優勢，我國在現階段應以民事司法救濟機制作為社保勞動糾紛的主要解決機制；同時，完善民事司法救濟機制，保護參保人社保權益

社會法院；社會保險；勞動爭議

社會保險糾紛既涉及公法糾紛，也涉及勞動爭議。參保人(勞動者)在社保權益被侵犯時，既可以選擇向社保行政部門投訴，請求行政救濟，也可以向勞動爭議仲裁機關乃至人民法院提起仲裁或起訴，請求司法救濟。目前，這兩種救濟途徑都存在相當缺陷，*李瑞：《論我國現行醫保勞動糾紛解決機制的缺陷及完善》，《長春工業大學學報(社會科學版)》2013年第6期。無法單獨向參保人(勞動者)提供全面、快速的救濟。有學者因此主張，應當借鑒德國經驗，設立我國的社會法院，全面主管與社會保險相關的糾紛案件，包括含有社保糾紛的勞動爭議案件。*林嘉：《社會保險權利救濟研究》，謝進杰：《中山大學法律評論》第12卷第3輯，桂林：廣西師范大學出版社，2014年。但筆者認為，這一設想存在一定缺陷。

一、我國社會保險爭議的特點決定了處理法院的多樣性

社會保險涉及參保人(勞動者)、用人單位與社保行政機構三方當事人。發生在勞動者與用人單位之間的爭議是勞動爭議，包含私法糾紛。發生在社保行政機構與參保人或用人單位之間的爭議，是純粹的公法糾紛。*項延永：《論我國社會保險爭議民事可訴性的全面確立》，劉俊、王中偉：《社會法學研究(第1輯)》，北京：法律出版社，2013年，第236頁。公私法的不同精神，決定了民事法庭應當與行政、刑事司法體系保持相對獨立的關系。如果未來的社會法院不但要主管作為公法糾紛的行政爭議，還要處理包含私法糾紛的勞動爭議案件，一是改變了現行法院劃分體系，二會使勞動爭議司法程序處于十分尷尬的境地：多數勞動爭議案件都涉及社會保險，*向日葵保險網：《六成勞動爭議案件為社保糾紛》，向日葵保險網，2011-09-20。若將這些案件都劃于社會法院名下，勞動爭議仲裁機構的主管范圍勢必受到限制，甚至影響該機構存在的必要性。另外，社會保險勞動糾紛以勞動者和用人單位之間存在勞動關系為前提，勞動關系的認定權又屬于勞動糾紛仲裁機構(以下簡稱勞仲)與民事法庭，則社會法院要么在勞仲—民事法庭做出有效裁決后再處理社保糾紛案件，要么在處理社保糾紛案件時直接認定勞動關系。前者不能體現設立社會法院的優越性，不可能使用，后者則破壞了勞動爭議司法程序的權力基礎，并使社會法院成為總管一切社會保險與勞動糾紛的司法怪物，同樣不具有可行性。

二、德國的社會法院并不處理圍繞社會保險發生的勞動糾紛

主張建立社會法院的學者一般以德國的社會法院系統作為其設想的制度依據。這種設想建立在對德國社會法院制度的誤解之上。

(一)德國社會法院只處理社會保險糾紛中的公法糾紛

根據德國《社會法院法》，社會法院的主管范圍如下：*陶建國、謝何芳、謝奎柱：《德國的社會法院》，《天津社會保險》2011年第6期。(1)有關社會保險事務的公法糾紛；(2)勞動促進法中的某些糾紛；這種糾紛主要發生在失業人員與失業保險基金或聯邦勞動局之間。(3)護理保險糾紛；這種糾紛的責任主體是國家成立的社會保險機構。*劉源、趙晶晶：《德國的醫療保險和護理保險》，《保險研究》2008年第3期。(4)戰爭犧牲者生活援助糾紛；這一糾紛的法律基礎是德國的《聯邦供養法》，該法規定國家應對服兵役或戰爭產生的健康損害予以補償。*郝麗燕：《德國社會法概論》，《山東社會科學》2013年第12期。(5)特定社會保險機構與醫師、醫院、疾病保險公會或聯合會之間的糾紛。根據這一規定，德國社會法院僅僅主管社會保險的公法糾紛。德國學者在介紹社會法院時也有相同論述，當社會保險爭議發生后,“首先通過行政復議來解決爭議……如果行政復議以后,行政機關仍然維持原來的決定,當事人有權向社會法院提出訴訟。”*[德]奧托·E·克拉斯尼：《德國社會保險法律爭議的解決》，《社會保障研究》2006年第1期。從當事人角度分析，德國社會法院一般不處理勞動者與用人單位之間的爭議；勞動者與用人單位之間的爭議屬于勞動糾紛，由勞動法院主管。*付龍飛：《德國社會保障權法律救濟制度及啟示》，《河南省政法管理干部學院學報》2011年第2期。

(二)德國社會法院制度的建立前提，是國家對參保人承擔絕對給付保險金義務

德國的社會保險法律關系均由國家主導，用人單位和參保個人均沒有不參加社會保險、不繳納社會保險費的權利。因此，“就業者并不是自由的,是屬于要承擔保險義務的群體。”；*[德]蘇珊·貝克爾：《德國的社會保險與司法的作用》，《社會保障研究》2007年第1期。國家在掌握全面權力、權利的同時，自然也要承擔全面的義務和責任。因此在德國，“即使雇主實際上違反了應承擔的法律義務,沒有繳納福利保險費,被保險人對福利的合理要求也絕不允許觸動”。*[德]蘇珊·貝克爾：《德國的社會保險與司法的作用》，《社會保障研究》2007年第1期。在此基礎上，用人單位與勞動者(參保人)不可能就參加社會保險與繳納社會保險費用發生糾紛，不需要勞動法院進行管轄；圍繞社會保險發生的糾紛主要發生在社保經辦機構與用人單位、參保人、醫護人員、醫療機構等主體之間，其糾紛性質屬于特殊行政糾紛，需要由專門的行政法院予以處理，這是德國之所以建立社會法院制度的最根本原因。因此，與其說德國的社會法院制度保護了參保人的社保權益，還不如說是德國政府對全體國民承擔的無條件絕對給付義務使得參保人的社保權益沒有落空的危險。從法律關系的角度看，德國政府對參保人的絕對給付義務使得參保人與用人單位不會因是否參與社會保險、是否繳納社會保險費用發生糾紛，參保人與用人單位只對社保經辦機構負有參與社會保險、繳納社會保險費用的義務。

三、設立社會法院無助于解決我國的社保勞動糾紛

德國的社會法院制度之所以能夠發揮作用，根本原因是社保參與人與用人單位互相不負擔繳納社會保險費用的義務，雙方都只對社保經辦機構承擔給付義務；與此相應，社保經辦機構也不能因為用人單位未為參保人繳納社保費用而拒絕對參保人履行給付義務。從這個意義上說，德國的社會保險制度首先在實體法上消滅了參保人與用人單位發生勞動社保爭議的可能性，而后才建立起專業的社會法院制度；沒有實體法的基礎，單純建立社會法院對解決社保勞動糾紛并無直接作用。

德國社會保險制度在法律關系的頂層設計上，將社會保險視為行政機關(社保經辦機構)與相對人(用人單位與參保人)之間的一種行政給付關系；用人單位與參保人對社保經辦機構負擔給付社保費用的義務，社保經辦機構對參保人負擔無條件給付保險金的義務；由于保費繳納與否不影響參保人的保險待遇，作為參保人的勞動者與用人單位之間不發生社會保險爭議。與德國不同，我國現行社會保險制度確立的社會保險法律關系是一個由多重法律關系組成的法律關系群。首先，參保人與社保經辦機構之間的關系是保險基礎法律關系，這種關系實質是一種有條件的行政給付關系，即參保人的保險待遇直接與其繳納的保險費用掛鉤，參保人不繳納保費就不能享受保險待遇。*楊華：《我國基本醫療保險法律關系的權利和義務探討》，《長春工業大學學報(社會科學版)》2013年第5期。無用人單位的參保人需要自行繳納保費，有用人單位的參保人必須依靠用人單位代繳、繳納保費；其次，用人單位與社保經辦機構之間是純粹的保費征繳關系，用人單位負有繳納、代繳社保費用的義務，社保經辦機構享有相應的征收權力，并有權在用人單位不依法繳納、代繳社保費用時對其采取行政強制措施、進行行政處罰；用人單位與作為勞動者的參保人之間則是保費繳納輔助關系，這種法律關系的客體是用人單位對參保人進行的履約輔助行為，核心內容是用人單位應當及時、徹底地輔助參保向第三人——社保經辦機構履行法定義務。*李瑞：《論用人單位在社會保險法律關系中的重要作用》，《長春工業大學學報(社會科學版)》2014年第2期。為保證用人單位依法履行給付義務，參保人對用人單位擁有相應的請求權。根據這一制度設計，用人單位不依法為參保人繳納社保費用的后果，一是導致社保經辦機構對用人單位的行政強制措施、行政處罰，二是導致參保人對用人單位行使保費繳納請求權。前者是保費征繳關系的運行結果，后者體現為保費繳納輔助關系，是勞動關系的組成部分。

這一制度設計在實踐中的體現是：不論是司法機關、仲裁機構或是執法機關，均不可能在未確認勞動關系是否存在，以及勞動關系具體內容(如工資)的情況下對參保人與用人單位之間的社保勞動糾紛進行裁判，做出決定。*實踐中，用人單位在執法、司法程序中也多以勞動關系不存在、勞動關系內容與勞動者主張情況不符為由提出抗辯。在未審清事實真偽前，執法、司法和仲裁部門都不可能繼續處理用人單位與勞動者在社會保險方面的糾紛。解決勞動爭議，是處理用人單位與參保人社會保險糾紛的前提。由此推論，即使未來的社會法院有權處理用人單位與參保人因繳納保費問題引起的糾紛，也必須等待勞仲部門和民事法庭就勞動關系作出生效裁判后，才可以繼續進行自己的審判程序；如果將審理勞動關系存廢與內容的權力交予社會法院，無異于在勞動仲裁機構與民事法庭外重新構建了一套具有相同主管范圍的司法系統，有疊床架屋、重復建設之嫌。

四、建立社會法院的前提——確立國家對參保人的絕對給付義務

如上文所述，我國的社會保險法律關系群既有公法關系，也有平等主體之間的私法關系。私法關系的存在決定了勞動仲裁——民事訴訟程序在解決社保勞動糾紛過程中的必要性，不需要另起爐灶另行建立社會法院體系。一些學者認為社會保險關系是公法關系，勞動者對用人單位的社會保險請求權與勞動關系中請求權存在差異，*謝德成：《勞動者社會保險權法律救濟程序之探討》，《河南省政法管理干部學院學報》2010年第3期。由此推論社保勞動糾紛不是是勞動爭議的組成部分。筆者認為，對爭議性質的理論爭議須在司法實踐中被檢驗，在參保人與用人單位之間的勞動社保糾紛均由勞動仲裁部門和民事法院主管的現實背景下，參保人對用人單位享有的社保請求權毫無疑問具有私法性質。只要社保勞動糾紛的私法性質不被改變，建立社會法院并不能對解決這種糾紛產生實質的推動作用。

德國社會法院體制是德國社會法的司法保障。社會法要求國家尊重、滿足公民不因先天或后天的原因導致生活無以為繼的權利。*鄭尚元：《德國社會保險法制之形成與發展》，《社會科學戰線》2012年第7期。因此，德國《社會法典》確立了國家對社保參保人的絕對給付義務，參保人個人不因用人單位未交、少交社保費用而影響社保待遇；參保人可以不經勞動訴訟即可直接請求社保經辦機構給付保險金；社保經辦機構必須先承擔可能出現的費用風險，再向用人單位進行追繳。*[德]蘇珊·貝克爾：《德國的社會保險與司法的作用》，《社會保障研究》2007年第1期。基于這種設計，參保人和用人單位不會因社保費用的繳納發生爭議，不會產生與社會保險有關的勞動糾紛；與社會保險有關的爭議必然發生在社保經辦機構與其他主體之間，需要專門的行政法院加以處理，才有必要建立專門的社會法院體系。

筆者認為，我國在未來確立國家對參保人的絕對給付義務時，應考慮如下因素：

(一)社會保障水平與經濟發展程度的適應性

德國社會保障制度的發展與國家經濟的發展密切相關，其社會保障的水平往往與經濟發展相適應。我國雖然已經經歷了長時間的快速發展，但仍是一個發展中國家。據國家統計局1月19日公布的經濟數據顯示，2015中國全年國內生產總值(GDP)67.67萬億元，在世界排名第二，僅次于美國。然而人均GDP為5.2萬元，約合8016美元，與美國、日本、德國、英國等發達國家3.7萬美元以上的水平仍有很大差距。*《國家統計局今日將公布2015年GDP等經濟數據》，中新網，2016-01-19。可以預見，如果背離經濟發展規律，盲目擴大國家在社會保險中的給付義務，不僅會大大增加國家的福利支出，影響投資發展的動力，而且會對如國防等方面的財政支出形成排擠效應。當我們學習德國經驗時，不可脫離德國二戰后的政治經濟形勢。彼時的德國(主要指聯邦德國)雖然國家滿目瘡痍，但因身處東西方對抗的最前線，不但被大量免除戰爭賠款，而且得到了各種項目(包括馬歇爾計劃)的資金和技術轉移；*苑爽：《兩次世界大戰后美國處理德國戰爭賠償問題的政策演變》，上海：華東師范大學博士學位論文，2008年。同時，聯邦德國由于加入北約，自身防務在很大程度上由美國負責，大大減少了國防支出。這使得戰后德國得以在較長時間內維持較大規模的福利支出。據資料顯示，20世紀50年代初社會保障支出約占GDP的10%,20世紀60年代超過20%,70年代初已高于25%,而1975年突破30%,此后的30余年,社會保障支出占GDP的百分比一直徘徊在30%左右。*楊解樸：《德國福利國家的自我校正》，《歐洲研究》2008年第4期。我國在未來應當在充分考慮經濟發展水平的基礎上，慎重思考是否確立國家對參保人的絕對給付義務。

(二)人口增長與老齡化問題

社會老齡化程度的加深增加了社會保險的支出，影響了勞動者的正常收入。德國由于人口的老齡化，人口數量長期處于負增長，導致社保支出大增，產生了嚴重的財政赤字，不得不延遲退休年齡、鼓勵家庭生育、引進外來移民，但由此又引發了一系列的社會問題。2015年，中國65周歲及以上人口數增至1.44億人，占總人口的10.5%，這表明我國已正式進入老齡化社會。雖然2015年我國的人口自然增長率尚有4.96‰，但比上年下降0.25個千分點，人口增長速度已顯著放慢。*《國家統計局今日將公布2015年GDP等經濟數據》，中新網，2016-01-19。從德國經驗來看，一味擴大國家的社保支出并不能帶來人口的持續增長，相反由于國家對家庭養老角色的取代，反而會對人口的增長起到一定的抑制作用。因此，筆者認為我國在未來決定是否確立國家對參保人的絕對給付義務時，應考慮該政策對人口增長和人口結構的影響。

(三)道德風險的變化

目前，我國政府不承擔對參保人的絕對給付義務，參保人能否獲得保險待遇在很大程度上取決于用人單位的作為；用人單位作為理性的經濟人，存在不繳、少交社保費用，通過損害參保人的社保權益來滿足自身私利的道德風險，這種風險的制造者是用人單位，主要由參保人承受；法律為遏制這種道德風險，需要授予參保人相應的請求權，使其可以借助法律之力促使用人單位依法履行相應義務。假設我國在未來對參保人負有絕對給付義務，一方面使用人單位和參保人之間不再發生社保勞動糾紛，但另一方面也產生了新的道德風險：用人單位依然存在不繳、少繳社保費用的動機，參保人卻由于不承受相應風險而缺少檢舉揭發的動力。在可預見的條件下，雙方甚至可能聯手利用信息不對稱優勢，聯手欺詐社保經辦機構、套取社保基金。因此，我國在未來決定是否確立國家對參保人的絕對給付義務時，應注意建立配套制度，規制新出現的道德風險。

綜上所述，我國在未來較長時間內，難以確立國家對參保人的絕對給付義務。因此，我國在現階段沒有設立社會法院系統的必要。

五、社保勞動糾紛解決機制的選擇

解決社保勞動糾紛既可以通過民事司法救濟機制(含勞動爭議仲裁與民事訴訟)，也可以利用行政救濟機制。筆者認為，我國在現階段應當以民事司法救濟作為社保勞動糾紛的主要解決機制，因為民事司法救濟機制在解決社保勞動糾紛中具有如下優勢：

(一)法理優勢

用人單位在社會保險運行過程中既是行政征收輔助人，也是保費繳納的輔助人。因此，社保經辦機構應當對用人單位享有征收、監督權力，保證其完成行政征收任務；同理，參保人也應當對用人單位享有請求其向社保經辦機構完成保費繳納行為的權利。這種請求權發生在地位平等的民事主體之間，其目的乃為實現參保人的個人保險待遇，理應得到相應民事訴權的保護。用人單位與參保人圍繞該種請求權所發生的糾紛是典型的私法糾紛，理應通過民事司法程序得到救濟。

(二)效率優勢

社保勞動糾紛發生后，當事人既可以選擇民事司法機制，也可以選擇行政救濟機制。但前者在解決這種糾紛的過程中擁有更高的效率。首先，民事司法機制是當事人實現私權的機制，參保人提起勞動仲裁與民事訴訟，是為了實現個人的社保待遇，具有強烈的主動性和目的性，會盡力實現個人權益。而行政救濟機制的首要目的是維護公共利益，其次才是維護個人權益。*陳步雷：《簡論社會保險權益的民事可訴性安排——關于〈社會保險法〉立法的若干建議》，《河南省政法管理干部學院學報》2010年第2期。因此，行政救濟機制缺乏完全實現個人利益的動機，從合理經濟人的角度出發，主持行政救濟機制的行政機關存在積極爭取執法績效、消極保護參保人權益的動力；其次，民事司法救濟過程中的成本優于行政救濟機制。民事司法救濟程序離不開當事人的參與，期間所付出的成本自然由當事人和社會共同承擔。當事人從私利出發，具有節省參與成本的經濟動機，進而使民事司法救濟過程中的成本得到控制。行政救濟機制則完全由行政機關主導，個人權益的落空與行政績效的實現之間沒有因果聯系。行政機關缺少主動推動救濟程序、保護“他人”動力，往往需要來自于其他方面的激勵、監督與約束，從而付出更多成本。因此，以民事司法救濟機制解決社保勞動糾紛具有一定的效率優勢。

六、完善民事司法救濟機制，保護參保人社保權益

我國在現階段應以民事司法救濟作為社保勞動糾紛的主要解決機制，但該機制在目前存在一定缺陷，需要加以改善。

目前，民事司法救濟機制在解決社保勞動糾紛過程中主要存在兩大問題。其一，是法律規定的不明確。《社會保險法》的規定過于籠統，*《社會保險法》第83條第3款規定:個人與所在用人單位發生社會保險爭議的，可以依法申請調解、仲裁，提起訴訟。用人單位侵害個人社會保險權益的，個人也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構依法處理。最高人民法院的相關司法解釋互相抵觸，造成了司法實踐的混亂；*項延永：《論我國社會保險爭議民事可訴性的全面確立》，劉俊、王中偉：《社會法學研究(第1輯)》，北京：法律出版社，2013年，第238-239頁。其二，由于缺少社保經辦機構的參與，勞動仲裁機構和民事法庭目前在審理勞動爭議案件中的社會保險糾紛時難以確定用人單位的責任份額，在做出裁判后也難以執行。*李瑞：《論我國現行醫保勞動糾紛解決機制的缺陷及完善》，《長春工業大學學報(社會科學版)》2013年第6期。

針對上述問題，我國應從以下兩方面完善民事司法救濟機制。1)明確參保人通過民事司法救濟機制維護自身社保權益的法律基礎。既可以通過修改法律加以明示，也可以由最高人民法院對司法解釋進行微調，刪除、修改其中不符合立法原意的內容；*項延永：《論我國社會保險爭議民事可訴性的全面確立》，劉俊、王中偉：《社會法學研究(第1輯)》，第243頁。2)通過各種方式保證社保經辦機構的參與民事救濟機制，保護勞動者的社保權益。首先，可以允許勞動仲裁機構、人民法院在審理相關案件時有權向社保經辦機構發送調查函，要求其說明、計算應繳費用的數額、時間等信息。同時規定社保經辦機構必須在限定時間內進行回復，以保證民事程序的正常進行；其次，可以允許勞動仲裁機構、人民法院以“具體費用由社會保險經辦機構進行計算”的模式進行裁決。即在裁決書中不確定具體保費數額，而是由社保經辦機構核算數額為準；*項延永：《論我國社會保險爭議民事可訴性的全面確立》，劉俊、王中偉：《社會法學研究(第1輯)》，第243頁。再次，可以修改相關程序法律，允許社保經辦機構作為第三人參與仲裁與訴訟程序，保證裁決的合理性與可執行性。*項延永：《論我國社會保險爭議民事可訴性的全面確立》，劉俊、王中偉：《社會法學研究(第1輯)》，第244頁。最后，在執行階段，限制用人單位的履行對象，使其只能向社保經辦機構補交保費，不得交予勞動者。同時，在用人單位拒絕履行義務時，應允許勞動者自行補交拖欠保費，并有權向用人單位進行追償。

另外，很多學者因此希望借助統一的社會法院解決社保經辦機構的參與問題，完善相關程序。但筆者認為，在不確定國家對參保人絕對給付義務的條件下，即使設立社會法院并主管社保勞動糾紛，無非兩種結果：1)社會法院不負責確認勞動關系的存在及其內容，勞動者必須先完成勞動仲裁-民事審判程序，再向社會法院起訴，這無疑增加了訴訟成本；2)社會法院既審查勞動關系又處理其中的社會保險糾紛，這既背離了其行政法院的性質，也浪費了司法資源。

吉林省教育廳“十二五”社會科學研究項目“社保勞動糾紛解決機制研究”(吉教科文合字[2014]第90號)；吉林省教育廳“十二五”社會科學研究項目“吉林省社會保險反欺詐法制化研究”(吉教科文合字[2014]第66號)；長春工業大學科學研究發展基金項目“基本醫療保險責任與糾紛解決”(長工大科合字第WJD201002號)。

李瑞(1981-)，男，長春工業大學人文學院講師，東北師范大學政法學院博士研究生(長春 130000)