新時期輔警隊伍的發展定位分析

楊　鵬（中國人民公安大學，北京　100038）

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新時期輔警隊伍的發展定位分析

楊鵬
（中國人民公安大學，北京100038）

摘要：輔警隊伍的發展對全面深化公安改革以及維護社會治安穩定意義重大，不僅有效彌補警力不足的問題，而且在調動群眾參與社會治安管理積極性、節約警務成本等方面有著意想不到的推動作用。輔助警務人員的正規化建設是全面深化公安改革的基本任務之一，建設一支精良的輔警隊伍的前提之一便是確立適當、合理且具有前瞻性的發展定位。從發展定位的角度出發，通過加強法律法規的修訂、創新組織管理方式、多元化職業取向等，將輔警隊伍的發展推向新的高度，促進社會長治久安、繁榮穩定的步伐。

關鍵詞：輔警隊伍；發展定位；正規化建設

輔警制度始于國外，我國的輔警隊伍雖發展時間有限，其間過程曲折，但也已成為我國群防群治、維護社會治安穩定的重要力量。自從2004年公安部展開對治安員隊伍的專項清理行動，各地公安機關針對輔警隊伍重新定位，借助科學有序的輔警體制改革、隊伍建設，使我國的輔警隊伍發展真正意義上走向正規化，開啟了新時期的篇章。盡管過程中暴露出了有關工作機制體制、人員管理等方面的問題，但正確理解輔警隊伍的發展定位，能夠幫助輔警隊伍保持正確發展方向，解決輔警隊伍存在的弊病，為下一步的正規化建設工作奠定基礎。

一、相關概念的內涵

（一）輔警的含義

目前我國關于輔警的概念界定尚且模糊，缺乏統一明確的認識，不少人粗淺地將輔警理解為補充性輔助警力，但這遠遠不夠。據文獻資料顯示，輔警在概念上的理解應一分為二，即狹義輔警與廣義輔警。其中關于前者的解釋，引用頻率最高的便是“直接協助國家在編警察履行各項職能的輔助力量”［1］。狹義輔警是我們日常生活中最常見到的輔警類型，此定義主要取決于他們在形式上的特點即直接接受正式在編警察的管理使用，這同時也是其區別于廣義輔警的重要特點。比較而言，廣義輔警概念范圍寬泛許多，除涵括前者在內外，其他不直接接受正式在編警察管理使用的、協助公安機關維護國家安全和社會治安秩序的社會力量和人員，也均屬于廣義輔警的范疇，譬如提供有償性保安服務的公司機構等。盡管我國輔警體制建設尚不及英美法系國家健全，但輔警隊伍的發展完全合乎我國時代建設的需求，在公安機關甚至社會發展方面發揮著不可替代的作用。

（二）輔警隊伍建設意義

1.作為最直觀的改善方面，輔警的發展建設，有效緩解了公安機關警力數量上的壓力。2014年《中國經濟周刊》曾對公安民警數量做過統計，共計約200萬人，乍一看數量上我國警察明顯多于美國等發達國家，但是考慮到我國龐大的人口基數，其警察與國家人口比僅為國際平均水準的一半左右，我國實際警力數量極度匱乏［2］。伴隨著人手短缺的問題，久而久之會造成公安民警尤其是基層一線民警工作壓力大、強度高、效率低的弊病，社會治安更是無從談起。盡管輔警人員的工作能力、工作范圍比較有限，但不可否認他們確實是對公安警力尤其是基層有限警力的有力補充，分攤了相當一部分的工作量，減輕了警隊以及公安干警個人的壓力。

2.大幅度降低了警務成本。我國現有市場經濟體制下，在做好本職工作的同時，公安機關還需盡可能縮減成本，追求經濟效益。輔警的工資待遇直接與地方財政掛鉤，現階段的輔警隊伍由地方財政出資建設承擔費用，與普通公安民警相比，輔警工資僅為其二分之一至三分之一甚至更低，這是輔警之所以能夠實現低警務成本的現實基礎。結合輔警所具備的權責，盡管輔警能夠參與的警務活動十分受限，但在相同條件下，當涉及到街面巡邏、交通管制、活動安保等事項時，由于警力數量需求高，并且輔警隊伍在數量上起到了良好的補充作用，添加的輔警在保證任務質量的情況下，相比較招錄民警而言節約了很大一部分成本支出，實現了目標與效益兼備。

3.從宏觀角度看，輔警隊伍發展也同樣具備其社會意義。第一，提供大量就業崗位。據不完全統計，輔警隊伍與公安民警人數比約為2:1，幾百萬輔警工作人員不僅為社會秩序穩定保駕護航，更是為廣大社會公眾帶來了就業契機。輔警招錄培訓面向全社會，崗位數量多。在就業壓力與日俱增的情況下，輔警人員招錄是協調社會就業問題的橋梁之一。第二，提升人民群眾安全感。這是輔警設立乃至公安機關的重要本質任務之一，輔警隊伍的建設來源于社會大眾，建立在群眾積極參與的基礎上，致力于群防群治工作。經常出現在街頭巷尾的輔警工作人員與群眾聯系密切，能夠幫助公安機關及時了解社情民意，搜集篩選情報信息。區別于公安民警，輔警人員更多參與一般的“兩搶一盜”案件的協辦；而偷盜案件與人民群眾生命財產安全關系密切，加之與輔警的頻繁接觸，老百姓安全感自然能夠得到一定提升。

二、新時期輔警隊伍的發展定位

輔警隊伍發展的新時期始于2004年開展的治安員專項清理行動，自深圳治安員打死犯罪嫌疑人事件、鄭州公安局治安員系列搶劫殺人案等惡性事件后，公安部通知全國各地公安機關對當地聘用的治安員隊伍進行專項清理，以“只出不進，逐年減少，徹底取消”的原則，三年內予以全部清退［3］。然而，考慮到我國實際警務活動狀況以及治安形勢的需要，清退工作逐步轉變為了輔警隊伍的正規化建設工作，各地公安機關展開了針對性的深入探索，這是輔警發展的關鍵性轉變。直至2015年兩會期間，中央審核通過了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將警務輔助人員管理確立為全面深化改革的基本任務之一，展開更為深入、更加規范、更加科學的輔警正規化建設。

（一）探索期發展定位分析

2004年專項清理行動至2015年開展全面深化公安改革期間，可謂是輔警隊伍發展至關重要的探索期。在這個階段，輔警隊伍的發展定位經歷了一個規范科學化的過程，即以籠統的補充性輔助警力為主，公安機關開始思考輔警隊伍具體該向何處發展、朝怎樣的方向前進，通過地方實驗積累經驗發現不足，為今后的改革工作做好鋪墊。對于此階段的輔警發展定位及實際效果，可以從以下角度理解：

第一，職業取向強調專業化、專職化。在輔警的職業取向上，我國輔警隊伍走的是專職化路線，區別于部分境外國家非職業化、義務性的特征。由各地區公安機關組織招錄，規定固定的工作時間，領取相對應的工資薪水。這種職業化的路線是輔警職業能夠幫助解決就業問題的本質基礎，一定程度上緩解了與日俱增的社會就業壓力。然而，相比較非職業化取向，這種職業取向并不具備充分調動公眾參與社會治安事務的主動性，難免出現出工不出力，工作效率低下的情況。

第二，工作職責權限界定模糊，身份地位尷尬。探索期初期，中央至地方關于輔警隊伍建設的文件少之甚少，涉及具體職責權限方面更是鳳毛麟角。輔警作為輔助性力量，無論是工作內容還是工作權限方面，在深化公安改革之前都未得到嚴格明確的規定限制，只有籠統的非執法性、非決策性要求，甚至大部分地區在此工作層面存在著空白，直接影響了實際工作質量。以青海西寧輔警當街勒索為例，某輔警攔下面包車以客貨混裝為由處罰12分并沒收駕照，拋除具體處罰來看，首先輔警就不具備單獨執法權限和職責，之所以出現這種荒誕的現象，主要是由于公安機關對于輔警職責權限的規定模糊不清，各級機關、公安民警及輔警本身對此并沒有直觀深入的認識和理解，而且相關規定也未能落實到位，造成了輔警現實生活中的執法尷尬地位，甚至不被尊重。這是前期輔警隊伍發展定位中的重要誤區之一。

第三，組織運行體系不健全。首先，輔警人員的招錄培訓體系各地不盡相同，程序、標準有嚴有松、有高有低，總體偏向于低門檻，過程中存在較大的主觀隨意性。在全民文化素養、道德素養不斷提升的今天，舊的標準已不再適用，對輔警人員的各項標準理應與時俱進。其次，輔警人員編制體系較為混亂，管理使用偏向臨時性、隨意性。可能歸結于各地區開放性的探索歷程，大部分地區采取與輔警簽訂合同的形式來維系相互關系，基本不存在正式編制的說法，很少有公安單位為輔警人員設編制并納入在編體系。而且工作中公安干警常常以實際需求為導向，忽略了工作生活中對他們的深入了解及信息反饋。最后，忽視了輔警工作的目標考核體系的建立。長久以來，公安機關在輔警績效考核體系的建設工作上投入甚少，難免影響了輔警隊伍的發展方向。走在輔警考核工作前沿的單位諸如福建晉江英林派出所、云南建水交警大隊于2014年開啟了輔警績效考核的工作，但全國范圍內多數仍處于無考核、不考核的狀態，嚴重阻礙了輔警隊伍的發展。而且，關于具體考核的內容、方法還需進一步完善，雖然積累了豐富的經驗，但實踐后仍將磨合調整，如何優化細節將成為輔警考核體系今后的主攻方向。

第四，低水平低標準的發展保障。人員保障和隊伍保障是輔警隊伍發展的重要基礎，而在探索時期二者存在嚴重的滯后期。輔警工作人員的保障關乎其切身利益，主要涉及工資、撫恤金、裝備配備等等，鑒于此方面直接與地方財政掛鉤，地區性差異大，一般輔警工資是當地正式警察的二分之一至三分之一，長期處于低水平狀態，輔警經濟壓力大，面臨著裝備差、養家難的問題，嚴重影響工作效率，同時造成高比例人才流失［4］。除此之外，考慮到輔警隊伍的特殊性質，在年齡等方面有著必要的要求，如何保證輔警成員今后的發展也是探索期重點面對的難題。而關于輔警隊伍的保障，是與其成員保障狀況密切相關的，在輔警工作人員得不到充分保障的背景下，再加上相關法律法規的缺失，缺少有力的支撐點，輔警隊伍乃至其個人的作用并不能得到充分的發揮和進一步的發展。

（二）改革現階段發展定位分析

今年兩會以來，各地公安機關先后啟動了輔警改革方案，從出臺各項管理辦法、制度到具體工作要求、裝備配備等，效果明顯。在陜西省銅川市，截止10月份，市局輔警隊伍協助破案130余起，抓獲各類違法犯罪嫌疑人155名，在逃人員24名，糾正交通違法3萬余起。一連串的數字不僅僅是對輔警隊伍成績的肯定，同時也是公安機關革新輔警隊伍發展定位的成功表現。盡管全國性的發展建設文件并未公布，整合地方性整改措施，均表明輔警為“公安機關及其人民警察指揮、指導和監督下，依法履行規定職責、享受規定權利、受到規定保障的輔助警力”的發展定位。關于此發展定位中的改善成效及理解，可以從以下具體整改措施出發：

首先，細化職責權，明確輔警身份地位。對輔警職責權的進一步細化是各地公安輔警改革的共通點，大體以輔警身份定位和具體職責權為落腳點。之所以要進行如此細化區分，主要是由輔警在實際工作中無法可依、不被尊重認可的窘境所決定的。參照地方性規章制度，主要表現為：其一，在河北、江蘇等地出臺的相關指導意見及管理辦法中，明確指出輔警是“社會性專業化的警務輔助力量”，其職責的履行必須是在公安機關及人民警察的統一指揮和監督下進行，雖然不具有公務員或公安民警的身份及權責，但減少了輔警工作中存在的爭議；其二，細化了輔警人員享有的各項權利、應盡的各項義務及職責范圍，這無疑是各地管理辦法中最重要的改革內容之一，逐條闡述了輔警人員在公安機關和公安民警指揮監督下需履行的職責，以及不得從事的工作，一定程度上擺脫了以往輔警工作中無法可依的窘迫局面，維護了輔警的工作權益。

其次，從招錄、運行、考核的角度，加強輔警隊伍組織管理。有效改善輔警隊伍的建設發展，組織管理是重頭戲，需要公安機關掌控全局，抓好事前事中事后控制，預防并糾正偏差。第一，規范招錄培訓程序。輔警招錄不再像以往一樣低門檻低標準，具體劃分治安輔警、交通協管員、文職人員等，根據具體崗位設置相應標準及要求，既恰到好處的限定了招錄人群，又使輔警人員可根據具體崗位各展所長。除招錄外，強化了系統性的培訓工作。以銅川市為例，市局政治部于今年9月對全市輔警展開了分批8期的集中培訓，先后共組織專業培訓班約20期，共2000余人次，效果顯而易見。第二，梳理了輔警隊伍管理原則，這方面各地標準不一，部分地區仍在探索當中。銅川市局以誰使用、誰管理、誰負責為前提，建立了由市局輔警辦組織牽頭，各分縣局具體負責、用人單位日常管理的三位一體管理體系，層次分明、責任明確，避免了實際工作及日常管理中指揮混亂或無人問津的狀況，同時確實提升了輔警隊伍的工作效率。第三，建立健全考核機制。現行的考核基本思路都是以崗位責任制為根本，通過將工作目標細化到人，量化到工作日，針對不同崗位制定有激勵性、聯動性的考核機制，彌補了從前考核工作的缺失。當前各單位具體考核辦法特點如下：其一，重獎輕懲，以調動輔警工作積極性為根本目的，結合輔警人員的低收入狀況，多采取激勵性考核標準，加強周期性評先評優，物質與精神獎勵并行，嚴懲原則性違法亂紀；其二，針對性突出，考核不能一籮筐，考慮到輔警各崗位職責性質的不同，圍繞具體崗位設立考核標準符合輔警工作的切實需求，避免實際考評中的偏差；其三，聯動性強，強調輔警與民警的關聯性，將輔警崗位的績效成績與民警的績效成績相掛鉤，使二者成為一個整體，相互促進共同進步，同時使民警工作更加積極主動。

最后，有效提升輔警保障，隊伍發展保障仍略顯不足。現如今我國輔警隊伍的保障體系仍與國外存在較大差距，雖仍不健全，但相較之從前已取得進步，主要體現在輔警人員的物質保障和發展保障兩方面。物質方面，各地公安機關皆對輔警的工資等進行了調整，在銅川市公安局，一線輔警每月增長260元，機關輔警則為200元，根據崗位的不同采取針對性的調整，還自籌資金采購輔警裝備。雖然漲幅有限，但已邁出改變輔警低收入困境的重要一步。而在發展保障方面，盡管尚未探索出統一規范的保障路徑，但個別地區開創的工作方式值得借鑒。譬如江蘇蘇州，設立了輔警的層級建制，在這一體系范圍內，輔警人員有了晉升的空間，工作積極性得到充分調動；其次，對于工作成果突出、表現優異的輔警，所屬公安機關擇優推薦至安保公司、居民委員會等工作單位，幫助解決其離開后的工作問題。不過不同于國外輔警體制，在隊伍保障方面，我國仍欠缺法律法規的支撐，成熟的法律法規體系是隊伍發展的重要基礎，這方面將很可能會成為今后輔警改革的重要內容之一。

三、關于輔警隊伍發展定位的構想

考慮到輔警隊伍在公安領域發展以及保障人民群眾生命財產安全的杰出貢獻，規劃發展好輔警隊伍意義重大。盡管改革至今，輔警隊伍取得的成果有目共睹，但相較于境外較為成熟的輔警發展體系不少方面還存在改善的空間。結合國內外發展經驗，根據現階段輔警隊伍發展存在的問題，從發展定位的角度對今后輔警隊伍的建設提出以下幾點構想：

（一）統一法律法規體系

全面依法治國是“四個全面”戰略布局的重要組成內容，完備的法律基礎是落實依法治國的基本要求，是各機關單位及其在職人員工作的現實依據。各地規章制度相較于之前取得了明顯的進步，但在涉及輔警具體履行職責方面仍存在偏差，若要建立健全輔警制度，首當其沖還是得從法律法規做起，如此一來既能夠消除社會大眾對輔警隊伍的疑慮，又能保障輔警隊伍的進一步發展。統一法律法規體系是在各地相關管理辦法方案成型之后，很有必要的一步。

一方面，需要從法律的角度明確輔警的法律身份及地位，這是擺脫以往“臨時工”形象的關鍵一步，修訂類似于《中華人民共和國人民警察法》統一對輔警進行明確規定的法律法規，將輔警身份地位的合法性凸顯出來，彰顯輔警工作的重要性；另一方面，還要將輔警工作人員的具體職責權融入進統一的法律規范框架體系內，由法律賦予輔警處理事務、履行職責的權力，進一步明確輔警的職責權、工作性質等，便于實際工作中的操作，理清輔警與公安機關、地方政府的關系，告別過去模糊的相互關系。如此一來，首先在全國范圍內，便有了設立地方管理辦法的統一標準和要求，現有的改革局面將更深一層；其次，解決了輔警工作中權責的歸屬問題，免去了實際勤務中的后顧之憂，同時也為輔警隊伍的可持續發展提供了發展保障，是其正規化建設過程中的堅實的一步。

（二）構建內部管理機制

在香港輔警管理機制與大陸大不相同，實行分類管理，首先設有輔警總部掌控全局，然后內有四個部門負責日常行政工作、招錄培訓工作和職級晉升等工作，下轄與正規警察相對應的五個分區，各分區組織結構與正式警察組織相仿，最后由一位輔警總警司負責，分別由兩位輔警高級警司負責行動和行政［5］。這種相對獨立的管理機制是香港輔警隊伍高效的成功基礎之一，反觀我國公安機關公安民警領導監督下的管理體制，充斥著隨意性、臨時性的工作調配，并不利于輔警隊伍的健康發展。構建輔警隊伍區別于公安民警的相對獨立的管理體制一方面符合公安正規化建設的基本要求，另一方面提供了輔警人員晉升發展的空間，同時有利于增強輔警隊伍的向心力、榮譽感。

雖然部分地區有采取小規模輔警內部層級建制，但整體框架結構仍未發展健全。大陸的具體情形與香港不同，不過考慮到輔警自治帶動的工作積極性與工作效益，可以適當采取開放性探索，實行公安機關以及輔警隊伍內部的雙重管理。以省一級為單位，設立總隊、支隊、大隊等，管理職位由內部成員擔任，采取相應的選舉、提拔方案，直接負責輔警日常工作勤務執行狀況。除此之外，根據層級建制設置，輔警隊伍分別受縣級公安機關、市級公安機關及省廳等相應公安機關的監督管理，應定期匯報工作狀況，在雙重領導下既把握大體工作方向又保質保量完成任務。

（三）非專職化發展方向

現階段輔警隊伍是維護我國社會治安穩定的重要組成力量，同時解決了不少就業問題，某種程度上可以說輔警是一項不可替代的職業。不過輔警隊伍的發展并非只有專業化一條路，作為輔警的起源國家之一，英國現如今的輔警制度便是采取志愿者的形式承擔輔警工作，并非專職輔警［6］。鑒于此模式在國外的成功，不妨作為借鑒拓展輔警隊伍的發展渠道甚至于引導今后輔警隊伍的發展方向，組織社會志愿人士，構建非專職性的輔警隊伍。所謂非專職性輔警隊伍，其組織成員均有除輔警外的另外一份穩定工作，其出發點都是基于對社會治安工作的熱忱，利用個人時間繼續在輔警崗位上發光發熱，無需地方政府額外承擔太多酬勞支出且具備一定自律意識。調動社會公眾的參與積極性是組建非專職性輔警隊伍的重要前提，一定程度上有賴于公安機關做好良好的宣傳工作，既著手規范現有輔警隊伍的正規化建設，又要改善公眾對于輔警甚至于公安機關的觀點，促使他們自發地加入到維護社會治安穩定的隊伍中來。

首先，有利于構建和諧警民關系。主要針對普通社會大眾，拓寬他們參與并了解警務活動及公安機關的途徑，加深人民群眾與公安機關彼此間的聯系，同時便于公安政策方針的落實和民眾信息的反饋。其次，大幅度縮減輔警工作的支出。非專職性輔警隊伍是建立在民眾積極參與、自愿承擔維護社會治安職責的基礎上的，參與者多有工作，利用空閑時間以義務勞動的形式出現，無需物質酬勞等。最后，能夠在緊急時刻提供必要的人力支援，極大緩解公安隊伍的警力資源壓力，保證社會秩序有條不紊。

參考文獻：

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［6］栗長江.英美輔警體系研究：比較與借鑒［J］.政法學刊2010，（2）：25-28.

（責任編輯：李語湘）

Analysison the Development Orientation of Auxiliary Police Force in the New Period

YANG Peng
（Chinese People’s Public Security University，Beijing，100038）

Abstract:Development of auxiliary police team is of great significance for deepening the reform of the public security and maintaining the stability of public security.It can effectively solve the problem of insufficient police force，and arouse the enthusiasm of themasses to participate in social public securitymanagement，saving the cost of policing.The standardization construction of auxiliary police is one of the basic tasks of deepening the reform of the public security.Besides，one of the premises of building an excellent auxiliary police team is to establish appropriate，reasonable and proactive development orientation.From the perspective of development orientation，strengthening the revision of the laws and regulations，innovating the mode of organization and management，diversifying the professional orientation，etc.，will take the development of the auxiliary police team to a new height，and they will also promote social stability.

Key words:auxiliary police team；development orientation；regularization construction

作者簡介：楊鵬（1992-）男，江蘇泰州人，中國人民公安大學2014級研究生，主要從事公安管理研究。

收稿日期：2015-12-25

中圖分類號：D631.13

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1140（2016）02-0066-06