法治視野下公安機關禁閉措施的合法性與必要性分析

白云鵬（中國人民公安大學，北京　100038）

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法治視野下公安機關禁閉措施的合法性與必要性分析

白云鵬
（中國人民公安大學，北京100038）

摘要：禁閉措施以《人民警察法》為依據，不違反法律保留原則，但其適用范圍過于寬泛，適用中缺少程序保障，監督和救濟措施很不完善并存在立法和適用擴大化的趨勢。對于違法乃至犯罪行為，適用禁閉措施達不到應有的約束強度，且與現行規定存在沖突；對于輕微的違紀行為適用剝奪人身自由的行政措施不符合比例原則的要求；實踐反映出禁閉措施教育挽救作用有限，不能達到其應有的立法目的。禁閉措施存在嚴重的合法性危機，不符合法治政府建設的目標，有侵犯警察人身自由之嫌，沒有繼續存在的必要。

關鍵詞：禁閉措施；人身自由；合法性；比例原則

中共十八屆四中全會就我國依法治國重大問題作出了戰略部署，在此背景下全面依法治國，建設社會主義法治國家成為時代的基調。法治建設需要制定良法，并將法律嚴格的執行。法律是治國之重器，良法是善治之前提，沒有良法善治便不能有法治。但是不可否認的是，目前我國法律規范中仍然存在這一些存在合法性危機的晦暗角落，這些角落需要法治的陽光去照亮，分析和批判存在合法性危機的法律條款，是對良法善治目標進行追求的體現。筆者認為目前《人民警察法》第四十八條規定的對人民警察適用的禁閉措施可能就屬于這種法律的晦暗角落，因為這一限制人身自由的規定，其合法性和必要性存在諸多問題，有必要對這一問題進行理論上的分析和論證，為下一步完善法律，制定良法夯實基礎。

一、關于禁閉

（一）新聞報道中的禁閉

對違法違紀的警察“關禁閉”似乎已成為為公眾熟知的公安系統特有的一項行政措施。近幾年關于警察負面新聞的報道中，禁閉措施被屢屢提起。如2013年8月發生的林州警察郭增喜酒后摔傷嬰兒一案，媒體報道稱：“在事情發生后林州市公安局僅對涉事民警處以禁閉措施15天的內部警務紀律處理”①河南追究警察摔嬰事件背后責任人［EB/OL］.http://police.cpd.com.cn/n2578727/c18532020/content.html，中國警察網，2015-07-22.一時間引起軒然大波，因為之前發生的北京男子摔傷嬰兒事件中肇事者在第一時間被刑事拘留，而做出類似行為的警察不僅沒有被刑事拘留而僅僅被內部紀律處理了，這似乎存在公安機關包庇干警的嫌疑，引起了媒體和公眾的質疑。再如2014年12月發生的湖南臨湘警察在刑事勘察現場嬉笑被“關禁閉”的新聞中警察同樣被適用了禁閉措施②高中女生裸死菜地辦案民警嬉笑聊天被處理［EB/OL］.http://www.chinanews.com/fz/2014/12-17/6887252.shtml，中國新聞網，2015-07-22.。近幾年新聞中關于警察被適用禁閉措施的報道屢見不鮮：

上述兩個案例中一個是因為嚴重的刑事犯罪而被適用禁閉措施，另一個則是因為在辦案現場嬉笑而被適用禁閉措施，差距較大，那么禁閉措施到底是什么，其適用情形有哪些，它是否有法律依據，是否存在正當性和必要性？這可能是一個值得研究的問題。

（二）“禁閉”措施的內涵和執行情況

1.基本內涵。禁閉，顧名思義是指將被執行人關在獨立的空間內進行看管，是一種限制人身自由的懲罰措施。目前禁閉措施的適用情形有三種，一種是《監獄法》規定的對罪犯嚴重破壞監管秩序的懲處，如《監獄法》第五十八條，期限為7至15天；第二種是軍隊實行的對違紀軍人的行政看管措施，規定于《中國人民解放軍紀律條令》第四章第一節，時間一般不超過7日，累計不超過15日；第三種是對警察的行政措施，指公安機關督察機構對違紀違法民警作出的限制其人身自由的內部行政措施。本文探討的禁閉措施專指第三種。

表1　2010-2014年新聞媒體關于民警被適用禁閉措施的報道統計表

2.執行情況。據法制日報報道，從1997年至2012年15年中，全國共有10936名警察因為違紀被執行禁閉措施①全國近1.1萬違紀民警被禁閉措施［EB/OL］.http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-06/19/content_3650726.htm?node=33768.法制網，2015-07-22.。另根據人民公安報報道，1997年至2006年九年內共對5856名違紀民警采取禁閉措施，平均每年650名左右②禁閉措施：那些你知道和不知道的事［EB/OL］.http://www.cpd.com.cn/gb/newspaper/2010-02/09/content_1286171.htm.中國警察網，2015-07-22.。近幾年伴隨著公安機關“從嚴治警”政策要求的深入，公安部“三項規定”③公安部“三項規定”即：公安民警決不允許面對群眾危難不勇為；決不允許酗酒滋事；決不允許進夜總會娛樂。公安民警違反上述規定的一律先予以禁閉，并視情給予紀律處分。造成嚴重后果或者惡劣影響的，一律給予開除處分，并視情追究有關領導責任。隱瞞不報、包庇袒護的，從嚴處理。構成犯罪的，依法追究刑事責任。明確對于三種情況給予禁閉處分，一些地方的執法勤務機構甚至出臺規定對民警不佩戴執法記錄儀的行為適用禁閉措施④如河南省公安廳高速交警總隊制定出臺了《河南省公安廳高速公路交通警察總隊關于進一步嚴格執勤執法紀律有關問題的決定》、《河南省公安廳高速公路交通警察總隊嚴格執勤執法紀律六項規定》，對于不按照《決定》要求使用執法記錄儀，全程記錄執法過程的，將予以禁閉；情節嚴重的，停止執行職務離崗培訓，并予以紀律處分。。可以看出目前對這一措施的適用非常寬泛甚至非常隨意。

圖1　自2005年至2009年全國公安民警被采取禁閉措施人數統計⑤數據來源于《人民公安報》電子版，2010年第1期《禁閉措施，那些你知道和不知道的事》。

二、禁閉措施的合法性分析

（一）現行規定之間的重合與沖突

禁閉措施的法律依據主要是1995年頒布并于2012年修正的《人民警察法》第四十八條，該條規定對違反紀律的人民警察，必要時可以對其采取停止執行職務、禁閉的措施。1998年公安部出臺《公安機關實施停止執行職務和禁閉措施的規定》⑥以下簡稱禁閉規定。，在第六條列舉了對違紀警察施行禁閉措施的六種情形⑦人民警察有下列行為之一并不聽制止，可能造成惡劣影響的，可以對其采取禁閉的措施：（一）違抗命令，不服從指揮，可能造成嚴重危害的；（二）涉嫌泄露公安工作秘密或者為犯罪嫌疑人通風報信的；（三）威脅、恐嚇、蓄意報復他人的；（四）毆打他人或者唆使他人打人的；（五）酗酒滋事，擾亂工作秩序和公共秩序的；（六）其他有必要采取禁閉措施的。。但是經過仔細推敲可以發現，《禁閉規定》第六條前兩款和第三條⑧《規定》第三條：人民警察有下列行為之一的，可以對其采取停止執行職務的措施：（一）拒不執行上級公安機關和領導的決定、命令或者違抗命令不服從指揮，可能造成嚴重后果的；（二）涉嫌泄露國家秘密、警務工作秘密的；停止執行職務的規定前兩款的規定相比并無明顯區別，即對于拒不執行上級命令、不服從指揮和泄露公安工作秘密的行為也可以適用停止執行職務的處分，對于上述行為究竟是適用停止執行職務措施還是適用禁閉措施規定不明。而且通過分析《禁閉規定》第六條第三、四、五三款規定可以發現無論是“威脅、恐嚇、蓄意報復他人”還是“毆打他人或者唆使他人打人”還是“酗酒滋事，擾亂工作秩序和公共秩序”的行為都事實上違反了《治安管理處罰法》的規定，完全可以適用治安行政處罰而沒必要適用位階較低的部門規章《禁閉規定》。“為犯罪嫌疑人通風報信”這一行為實際上已經涉嫌觸犯《刑法》第四百一十七條涉嫌瀆職犯罪，如果達到了刑事追責的標準，理應適用《刑事訴訟法》的規定，進行立案偵查，公安機關有義務將辦案線索移交檢察機關，沒必要也不能適用《禁閉規定》。因此在法律規范意義上，《禁閉規定》的一些條款是和上位法存在沖突的。

（二）相關規定違背立法精神

《立法法》第八條明確規定，限制人身自由的強制措施和處罰只能由全國人民代表大會或其常委會制定法律進行規范，且第九條明確規定其為絕對保留事項。規定禁閉措施的《人民警察法》是第八屆全國人大常委會第12次會議通過的，這在形式上符合《立法法》的規定。但是立法機關的授權必須明確一般性規則、標準或者目標，禁閉措施作為對警察人身自由進行限制的行政措施雖有《人民警察法》的法律授權，但是《人民警察法》第四十八條的規定實在是太過簡略即“必要時可以對其采取停止執行職務、禁閉的措施”，對于處罰種類、處罰機關、被處罰對象、調查程序、救濟措施等都沒有進行規定，而且對于立法授權的一般性規則、標準或者目標都未明確闡明。具體的都由國務院的法規《公安機關督察條例》以及公安部的部門規章《公安機關實施停止執行職務和禁閉措施的規定》，甚至是公安部自身的紀律規定如“三項紀律”來明確禁閉措施的適用種類和程序。

對于人身自由的限制應當十分慎重，正如羅爾斯指出：“自由的有限性意味著自由只有為了自由本身才能被限制。”［1］限制人身自由的強制措施和處罰只能由全國人民代表大會或其常委會制定法律進行規范意味著對人身自由的限制只能由法律規定，對于適用范圍的設定只能由法律規定，增設禁閉措施類型也應當由法律制定，而不能由法律之下的規范性文件完成，否則就違背了《立法法》。因為“行政機關和立法機關在做出決策的程序與結果方面存在相當大的差異。同意立法機關對有關爭議的社會政策問題做出決議，并不完全意味著同意將這些問題移交給立法機關所委托的行政機關。”［2］雖然《人民警察法》設立了禁閉這一限制人身自由的措施，但并不意味著法律授權將這一措施的具體實施類型和適用條件授權給法律外的規范性文件。目前《禁閉規定》對禁閉措施進行具體列舉和創設種類的做法，實際上是用部門規章的方式創設限制人身自由的強制措施，顯然不符合《立法法》的精神。而公安部出臺“三項規定”等方式增設適用禁閉措施的具體情形毫無疑問也是違背《立法法》的。

（三）程序的缺失

“程序公正性的實質是排除恣意因素，保證決定的客觀正確。”［3］要認定一個違紀民警的行為是否達到了《禁閉規定》的適用情形，最基本的聽取當事者陳述和申辯的權利應當予以保障，而且這也是做出決定的重要依據。但是遺憾的是通觀《禁閉規定》的內容，除了給與“對于被采取禁閉措施的人民警察應當12小時內通知家屬”的權利外，并未對當事民警的權利予以充分保障。甚至連搜集證據以及證據種類和標準的相關問題都予以省略，這樣的調查程序至少是不完善的，斷不能因為“自己人”而省略這些必要的程序。此外，《公安機關督察條例》第十二條規定：“督察機構認為公安機關人民警察違反紀律需要采取停止執行職務、禁閉措施的，由督察機構作出決定，報本級公安機關督察長批準后執行。”即督察機構既擁有調查權又擁有最終的決定權，事實上就把調查主體和決定主體合二為一，即便有報本級領導批準的限制但還是難以避免自身決定的局限性。

（四）與立法目的的背離

禁閉措施的目的是維護公安機關的工作紀律，查處警察違法違紀行為，教育挽救犯錯誤的警察。但通過對一些案例的分析來看，禁閉措施的設立很難達到其挽救、教育警察的立法目的。對于輕微的違紀行為實施禁閉，有目的與手段不相稱的嫌疑，通過剝奪警察人身自由的方式來維護工作紀律，其維護的法益并沒有其侵犯的法益位階更高、更重要，違背了比例原則。對于諸如不攜帶執法記錄儀等輕微的違紀行為施以嚴厲的懲罰也很難讓被執行人真正從內心服從。而對于嚴重的違法行為實施禁閉實際上是運用公安機關內部的處分代替應有的行政處罰，不利于法制統一。對于達到了犯罪標準的行為實施禁閉之后被適用禁閉措施后還將面臨后續的處罰乃至刑罰，而關禁閉的7天也很難說讓一個人反省改過，也談不上教育挽救的目的。筆者將在第三部分進行詳細論述。

如羅爾斯所言：“公平的正義要求不平等要根據最少受惠者的利益來證明其正當性，此外自由應當具有優先性，只有為了自由的緣故而限制自由。”警察被適用禁閉措施其最大的收益可能就是經歷自由被剝奪而認識自己行為的錯誤而更好的遵守紀律，其損失的則是數日的人身自由被剝奪以及因其自由被限制而無法執勤帶來的警力損失，換言之，損失與收獲不成比例。而且事實上教育挽救犯錯誤的民警也只是立法上一廂情愿的幻想，在實踐中警察被適用禁閉措施后很多還被予以行政處分甚至被勸退，在適用過程中屢屢出現警察自殺身亡的案例。①參見《廣東一名警察在被關禁閉期間公安局內跳樓身亡》，騰訊網，網址http://news.qq.com/a/20120628/000345.htm，訪問時間2015年9 月16日。如哈貝馬斯所言:“由于理性萎縮成形式合理性，因此，內容合理性變成了結果的有效性”［4］但遺憾的是，禁閉措施不僅形式合理性做不到，結果有效性也做不到。

三、禁閉措施的必要性分析

禁閉屬于公安機關的紀律性行政措施，而紀律就意味著要不折不扣的執行，正如M·韋伯指出：“紀律的要旨不過就是對公認的程序進行一以貫之的理性化、做出條理性的準備并加以準確實施，在這其中，一切個人異議都將被無條件中止，行動者將被要求不折不扣地執行命令。”［5］作為維護國家安全、打擊違法犯罪的警察隊伍，其紀律性要求是不言而喻的，但問題在于禁閉這種紀律措施有沒有必要？有人認為禁閉措施是對違法違紀警察的放縱，如林州警察摔嬰兒案，也有人指出禁閉措施是對公安民警的內部保護，因為禁閉措施一般不計入檔案，可以達到教育和挽救的目的。還有人認為禁閉措施是對警察的不必要限制，如禁止去夜總會娛樂的規定。筆者認為無論是對警察輕微的違紀行為還是嚴重的犯罪行為適用禁閉都不符合比例原則的要求，要么過當、要么強度不夠，即不妥當也不必要。那么我們就分別對不同性質的行為進行分析：

（一）構成刑事犯罪的行為

對于構成刑事犯罪的行為，適用禁閉措施之后還要走刑事程序，甚至肇事警察會被判處刑罰，開除公職，禁閉措施顯然達不到教育和挽救的目的，而且作用可能恰恰相反，如林州警察摔傷嬰兒一案，媒體指責公安機關的最大論據就是郭增喜在摔傷嬰兒后沒有被采取刑事強制措施，而僅僅被處以禁閉措施15日的內部紀律處分②對于郭增喜是否被禁閉措施15日存在爭議，但媒體指責的依據是禁閉措施15日，參見《河南摔嬰警察案后首次公開露面否認曾被禁閉措施》，http://news.qq.com/a/20130825/005296.htm，訪問時間2014年12月30日。。如果說為了防止被處分警察對社會存在的可能的危險即“可能造成嚴重危害”，那么沒收其武器證件完全可以達到目的。事實上經初步審查，如果行為構成犯罪的就可以直接適用刑事拘留措施，適用保護性關押即可，也可以應對公眾的質疑。

（二）構成治安違法的行為

對于已經達到了治安處罰的行為，禁閉措施事實上取代了行政處罰。如海南安定民警聚眾賭博案件中，當事民警袁和睦被處以禁閉7日的處罰，而同案中聚眾賭博的協警則被行政拘留5日。②參見南海網，海南安定一民警上班時間賭博被禁閉措施5協警被拘http://news.china.com/domestic/945/20131014/18088079.html，訪問時間2014年12月30日。因為身份的不同，同樣的行為卻出現不同的處罰結果。作為執法者違法理應從重處罰，因為身份的不同就適用不計入檔案的禁閉措施，有違法理。現行《禁閉規定》第六條第三、四、五款分別是：（三）威脅、恐嚇、蓄意報復他人的；（四）毆打他人或者唆使他人打人的；（五）酗酒滋事，擾亂工作秩序和公共秩序的；這些行為事實上完全可以適用《治安管理處罰法》，用禁閉這樣的行政措施來替代行政處罰的做法似乎有包庇之嫌，而且不利于法制的統一。

（三）不構成治安違法的輕微違紀行為

對于一些輕微違紀的行為，禁閉措施又明顯處罰過當。事實上對于輕微的違紀行為適用紀律處分即可，但是問題就在于禁閉措施一般不計入檔案，不會影響民警的升遷晉升。對于一些違紀行為如果采用禁閉措施的話可能就不用給與紀律處分，這似乎是以人身自由為代價換取政治前途的做法。但是一方面效果有限，因為被適用禁閉措施的同時“并視情況給予紀律處分”，其中是存在著雙重懲罰風險的。另一方面，對于不構成治安處罰的行為采取類似拘留的人身約束措施明顯處罰過當，手段與目的不相稱。如“三項規定”中的第三項“進夜總會娛樂”的行為，這種行為連治安違法都尚不構成，適用人身約束的禁閉措施更是大炮打蚊子，違背了違紀行為與處罰結果一致性的原則，嚴重違背了比例原則的要求。

參考文獻：

［1］［美］羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，1988.242.

［2］［美］理查德·B.斯圖爾特.美國行政法的重構［M］.北京：商務印書館，2011.7.

［3］季衛東.法律程序的意義［M］.北京：中國法制出版社，2004.21.

［4］［德］于爾根·哈貝馬斯.后形而上學思想［M］.曹衛東，付德根譯.南京：譯林出版社，2012.34.

［5］［德］馬克斯·韋伯.馬克斯韋伯社會學文集［M］.閻克文譯.北京：人民出版社，2010.238.

（責任編輯：天下溪）

The Legitimacy and Necessity of Detention Measure in Public Security Agency on the View of“Ruleof Law”

BAI Yun-peng
（People’s Public Security University of China，Beijing，100038）

Abstract:The detention measure of policeman is based on the code of people's police，it is not go against to the principle of legal reservation，but its enforcement is too broad.Also there is no law procedure or supervising measures or remedies in this measure.In practice，there is an expansion trend of legislation and application.For illegal or even criminal behaviors，the application of detention measure cannot live up to the intensity of its goal，also conflict with the current regulations.The deprivation of personal freedom for minor offence is not in keeping with the requirements of the principle of proportion.The practice showed that the educational function of detention measure is quite limited and cannot achieve the goal of legislation.There is also serious crisis of legitimacy in thismeasure and it is not fit the goal of constructing government rule of law，it is also at the risk of depriving the freedom of policeman.Therefore，the detention measure is no necessary to exist anymore.

Key words:detention measure；personal freedom；legitimacy；the principle of proportion

作者簡介：白云鵬（1991-），男，河南駐馬店人，中國人民公安大學法學院憲法與行政法專業碩士研究生，主要從事警察組織法、公安執法規范化研究。

收稿日期：2015-12-11

中圖分類號：D631.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1140（2016）02-0078-05