我國城市群租治理立法的法律缺陷分析

摘 要 我國城市中群租數量逐漸增多，上海和北京等城市制定了一系列的規定對群租這一愈來愈凸顯的社會問題實行規制，政府的上述行為雖然在一定程度上緩解了群租導致的安全、環境等問題，但是在立法和執法過程中存在著諸多的違法之處。本文就有關群租治理行政立法的法律缺陷問題進行探討。

關鍵詞 群租 住宅權 意思自治 比例原則

作者簡介：于軍輝，江蘇省常州市武進區人民法院，碩士研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.385

一、群租的概念和特征

群租指房屋的所有權人把房屋向兩個或者兩個以上的承租人各自出租同時簽訂兩個或者兩個以上的書面租或者口頭租賃合同；該房屋的承租人或者“二房東”將其所承租的房屋向兩個或者兩個以上的新承租人整體或者部分轉租同時簽訂兩個或者兩個以上的書面或者口頭租賃合同。其實質就是對房屋住宅功能和布局改變后的分割出租。群租有以下三大特征。

首先，群租的房屋租賃合同簽約的主體與普通房屋租賃存在著區別，群租為一個房屋同時向兩個或者兩個以上的承租人各自出租同時簽訂兩個或者兩個以上的書面租或者口頭租賃合同。

其次，房屋租賃房屋的入住人數，群租對于租賃房屋的入住的人數基本不存在制約，可是毫無疑問超出了正常的居家的標準。

最后，房屋租賃的具體操作方法，群租的目的是讓更多的承租人住進租賃的房屋，因此要對租賃的房屋進行一定分隔。

二、我國城市群租治理的行政立法概述

2006年，上海市出臺了《關于加強居住房屋租賃管理的若干規定》。2007年，上海市發布了《關于抓緊完善管理規約，增補規范房屋租賃行為相關條款的通知》。上述文件的主要內容有：

首先，房屋建設時建造的房間是房屋承租人所承租的房屋必須的最小的出租單位。嚴厲禁止非法私自隔間搭建行為，嚴禁破壞房間內的原有結構和布局。房間里像客廳、衛生間、廚房等房間的組成部分禁止單個出租給別人。

其次，該規定還限定了房屋的一個房間僅僅可以租賃給一個家庭（其中，出租給家庭的，家庭人均承租的面積必須大于等于五平方米）或者一個自然人。2007年8月北京市公安局出臺了規制房屋租賃對象的“五不租”規定，即“禁止房東把房屋租給無合法有效證件的人員，從事非法經營活動的人員，從事非法宗教活動的人員，所租房屋用于非法生產、儲存、經營易燃、易爆等危險違禁物品的人員以及違背生活作息規律、有利用所租房屋進行違法犯罪活動的可疑人員。

國務院住建部在2011年出臺了新的《商品房屋租賃管理辦法》，具體來說有以下幾個方面的內容：

首先，該管理辦法限定了房屋出租的最低面積，出租住房的， 承租人承租的房屋必須以房屋建設時規劃建造的房間為最小的出租單位，而且還必須要大于等于當地人民政府出臺的最低出租面積。

其次，它對于不得租賃的情形由以前規定的九種情形縮減為四種，“有下列情形之一的房屋不得出租：屬于違法建筑的；不符合安全、防災等工程建設強制性標準的；違反規定改變房屋使用性質的；法律、法規規定禁止出租的其他情形”。同時按照實踐需要進一步延伸了房屋租賃登記備案必須具備要件的范圍，把原辦法規定的房屋所有權證書重新規定為房屋所有權證書或者其他合法權屬證明。

再次，該管理辦法還禁止房屋的承租人任意提高租金，損害承租人群益的行為。

最后，該管理辦法還對于違反該辦法的處罰措施進行了較為細致的規定。

三、我國城市群租治理行政立法的法律缺陷分析

接下來，本文就有關群租治理行政立法的法律缺陷問題進行探討。

（一）與憲法相沖突

我國憲法明確規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！惫褡≌瑱嘀械呢敭a性權利包括公民擁有在法定條件下占有適于自己居住的住宅以及獲取居住機會的權利，公民擁有不侵害他人合法權益以及社會公共利益的情況下， 使用住宅并且在住宅里進行居住等日常生活活動的權利，公民擁有按照住宅權能夠排除他人對自己住宅和住宅中財產的非法侵害以及自身被非法驅逐的權利。

合租以及群租不僅是城市化進程中的一種正常的社會現象，也是這些群體行使住宅權的表現，從某種程度來說，弱勢群體能否實現“住有所居”更關乎社會公平，關乎人權的實現。上述人員由于收入較低，不可能在城市中購買屬于自己的房屋，甚至租住一間寬敞的房間也是超出了自身的經濟能力，因此數人租住一個房間是較為普遍的租賃現象，也是一種無奈之舉。而且，上述一刀切的規定同時杜絕了男女朋友或同性好友共同租住一個房間的可能性。上述規定無疑侵害了公民的正常住宅選擇權。

（二）與民法相沖突

民法中的意思自治就是指合同雙方的當事人按照法律規定擁有按照自己的意愿簽訂合同的權利，免除其他單位或者個人的不法干預。從民法上看，出租人和承租人簽訂房屋租賃合同實際上是民事合同行為中的一種而已，受合同法所調整。因此出租人和承租人簽訂房屋租賃合同的時候符合出租人和承租人的真實意愿，同時遵守相關的法律規定以及公序良俗， 那么這個房屋租賃合同就應該為合法的。但是上海市房管局出臺的《關于加強居住房屋租賃管理的若干規定（試行）》第三條明確規定，社區事務受理服務機構在受理出租房屋合同登記和備案以及進行居住登記的過程中，必須嚴格按照該規定予以審核。一旦發現存在違反該管理辦法規定的行為，不得向出租人頒發房屋租賃合同登記備案的證明，不得辦理相關的居住登記。該文件不僅規定房屋租賃面積不得低于最低人均承租面積標準，而且規定租賃的房屋不符合上述要求的，對該屋租賃合同不予以登記備案。此規定無疑與合同法相違背。

我國的物權法還賦予了房屋所有權人擁有占有、使用、收益以及處分其房屋專有部分的法定權利。因此，在不影響其他業主相鄰權的情況下， 房屋物權所有人將屬于自己的房屋直接租賃給他人，抑或同意房東轉租給他人，房屋的承租人在租賃之后在房屋租賃合同范圍內能夠合法使用，不應進行過度干預。我們從《中華人民共和國物權法》第七十七條的條文中可以看出該規定約束的只是“住宅改變為經營性用房”情況。承租人群租的目的為滿足基本的居住需求，顯然并不是從事經營性活動。為了滿足基本居住需求的群租并不符合《中華人民共和國物權法》第七十七條所規定的“住宅改變為經營性用房”的情形，兩者之間存在著根本的不同。群租行為一方面沒有被我國法律所禁止， 另一方面也沒有違反公序良俗。因此，上述規定限制群租中的規定明顯缺乏法律依據。

（三）與行政法相沖突

比例原則為行政法基本原則中一個重要內容。本文接下來運用比例原則分析前文介紹的規制群租的諸多文件的法律缺陷。

首先，妥當性原則，即出臺法律文件規制群租是否符合公共利益所要求的目的。城市社區中房屋租賃的具有隱蔽性的特點，由此導致相關的管理機構缺少可靠的信息來源途徑以及監管的手段，因此此類房屋租賃的管理難度比較大。還存在某些所謂“職業二房東”，專門從事租賃房屋再轉租的工作，在某些方面極大地觸犯了該小區其他業主的合法權益。因此出臺法律文件規制群租有著客觀的現實需求。

其次，必要性原則，即運用行政權規制群租在所有能夠實現公共利益所要求的目的的干預方式里是否為對行政相對人傷害最小的。由群租引起的安全隱患、環境污染和侵犯業主群益等問題，能夠通過其他對行政相對人產生更少傷害的途徑達到。例如，為解決群租引發的諸多安全隱患，可以采取設立房屋租賃人登記這一制度以及強化消防檢查、加強日常監督等途徑，同時也能夠使用同消防供電相關部分技術性輔助手段。為解決群租導致的噪音污染和固體廢棄物污染等問題，能夠采取強化環境執法、加大處罰力度等措施進行解決。為解決群租引發的侵犯業主合法群益問題，可以通過強化業主規約、物業服務合同的規范和通過事后的司法救濟途徑 予以解決。因此，“不允許如何租賃”的一刀切的規定和規定“租賃后應如何管理或如何守法”兩者之間，顯然后者更加符合行政法的必要性原則。

最后，狹義比例原則。狹義比例原則具體為為實現公共利益而行使公權力同運用公權力達到的目的二者應該符合比例并且相稱（即運用公權力達到的公共利益必須小于行政相對人為此遭受的傷害）。雖然限制群租能夠在某種程度上對安全隱患、環境污染以及業主群益遭侵犯等問題產生一些改善效果，可是限制群租這種措施產生的損害同樣不容忽視。對于房屋的出租人來說，政府規制群租的行為會減少其房屋的租賃人的數量，從而使房屋的出租人的租金減少，損害其經濟利益。對于群租過嚴的規制會大大損害廣大租賃人尤其是外來務工人員的利益。盡管我國政府為了平抑房價的過度增長采取了一系列的措施，可是當前我國的大城市房價依然處于高位運行的狀態，遠遠高于普通老百姓的購買能力，而大城市的房屋出租價格也是一直居高不下。而廣大的外來務工人員一般收入較低，為了進一步減少高昂的租金導致的生活負擔，一部分外來的務工人員以及城市低收入者被迫選擇通過群租這種租賃房屋的方式來節約生活費，這是外來的務工人員以及城市低收入者選擇群租這種低端居住環境的重要原因。政府對于群租過嚴的規制毫無疑問會大大增加外來務工人員的生活成本，會使他們連群租這種較低質量的生活環境都難以擁有，所以，政府規制群租所損害的利益可能要大于其所實現的公共利益。

事情都有兩面性，群租現象也會引發一些問題，但這些都可以通過其他途徑和方法加以減少或消除。簡單的一禁了之，真能解決問題嗎？

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