我國農村宅基地使用權繼承制度的構建

徐瑋晶（南京農業大學人文社會科學學院，南京210095）

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我國農村宅基地使用權繼承制度的構建

徐瑋晶
（南京農業大學人文社會科學學院，南京210095）

摘要：在宅基地使用權特殊身份性和“一戶一宅”原則的限制下，宅基地使用權的繼承無法順利進行。應構建符合我國基本國情的宅基地使用權繼承制度，在考慮宅基地使用權用益物權權利和其社會保障性相平衡的基礎上，使宅基地使用權的經濟價值得到充分發揮，農民的經濟收入有所上升，農民生活水平逐步提高。

關鍵詞：農村；宅基地；使用權；繼承

1 構建我國農村宅基地使用權繼承制度需要遵循的基本原則

1.1 物權平等原則

由于農村房屋和宅基地之間的分離性，使農村和城市在利用土地權利方面存在著較大的差距。城市居民根據“地隨房走”的房地產法原則規定，土地使用權和房屋所有權一同轉讓，只要在合法條件下，沒有其他限制性條件。城市居民可以完全自主轉讓其房屋和宅基地的使用權，不受任何條款規制，可以充分發揮其房產的經濟價值，從而取得相應的經濟利益。而農村居民從表面上看和城市居民一樣，對房屋擁有完整的所有權，可以使用、出租和轉賣。但是實際上，農村居民并沒有如此大的權利，由于農村居民的房屋建造在農村集體經濟組織所有的宅基地上，農村村民對該宅基地只有使用權而沒有處分權。另外，我國宅基地使用權設立的目的是為了保障農民“有房可居”，是為了發展工業化服務的。因此，宅基地使用權在其設立之初就對其有了諸多限制，沒有充分發揮其用益物權的作用，忽視了其內在的經濟價值，只為了保護農民基本的居住權。

我國城鄉差距被逐步拉大的一大原因就是由于城鄉之間存在不平等的各項政策及利益分配的不均衡。在市場經濟體制下，農村居民無法獲得其相應的經濟利益，也不利于資源的有效配置。因此，應打破城鄉二元制的戶籍結構，堅持物權平等的原則，使農村宅基地和城市的國有土地享有一樣的政策條件。

1.2 堅持保護耕地，提高土地利用的效率原則

我國宅基地使用權制度堅持“一戶一宅”的原則，不允許宅基地的私自買賣、流轉，對于宅基地已經賣出的農民，不可以再次申請宅基地，這都是為了在保障我國農村居民有房可住的基礎上，保護我國的耕地資源。我國宅基地使用權因為其特殊條件限制，使非本集體經濟組織內的成員無法繼承宅基地使用權，同樣，由于其對使用面積的限制和一戶一宅的規定，本集體經濟組織內的成員也無法繼受取得宅基地使用權。由于宅基地使用權只能在集體經濟組織內流轉，使其經濟效益無法得到充分的實現。

目前，越來越多的空心村在農村出現，但由于我國宅基地的申請是按戶且無償取得的，這就導致農民為了部分經濟利益，縮小戶的人口，從而申請更多的宅基地。雖然農民大量進入城市，居住在農村的農民數量日益減少，但是農村宅基使用面積的總量卻沒有減少，反而有所上升。根據國土資源部數據統計，我國農村人口在1997——2005年減少了9 633萬人，但是我國農戶數量卻有所增加，由原來的23億戶增長到25億戶，大致上漲了7.6%。由于一戶一宅的原則，農戶數量上升，宅基地使用面積也隨之增長，增加了近75萬hm2（170萬畝），遠超出國家制定的相關標準，可以看出我國農村宅基地利用率較低。我國農村土地數量有限，對耕地數量更有明確的下限控制，而農村房屋大量閑置，集體經濟組織無法收回閑置房屋的宅基地，宅基地使用面積過度增長，這必然會占用相應的耕地面積，不符合我國對耕地面積保護的基本國策，不利于土地利用率的提高，造成資源的浪費。

由于現行制度禁止城鎮居民繼承宅基地使用權，使宅基地的財產價值無法得到繼承，更不可以流轉。我國宅基地使用權制度的過分條框，剝奪了農民對宅基地使用權的充分利用，因而，農民會越來越多地無償申領宅基地，這不利于我國宅基地使用權制度構建的初衷，也不利于我國農村經濟的發展。

1.3 保護公民合法財產繼承權的原則

憲法作為我國的根本大法，從其設立的原則就體現了我國對公民私有合法財產的保護。根據憲法對公民私有財產可以依法繼承的規定，我國繼承法規定了公民的私有合法財產可以依法繼承，且受到法律保護。對私有財產的合法保護不僅可以調動人民生產生活的積極性，增加勞動人民的收入，同樣可以促進國家物質財富的積累。在我國農村，農民所擁有的最有經濟價值的就是房產，可是農民對其房屋有繼承權，可對其建造房屋的宅基地沒有相關權利，使其房產的經濟價值無法得到實現。

宅基地使用權繼承存在問題的主要原因是宅基地使用權的身份依附性。根據繼承法規定，即使繼承人是非集體經濟組織內的成員，也可依法繼承宅基地上所建的房屋。但是只要不是本集體經濟組織內的成員，就不可以繼承宅基地使用權。在發生繼承問題時，農村集體經濟組織會要求不符合宅基地使用權取得的繼承人在繼承房屋后，在規定時間內拆除房屋或轉讓房屋，這種做法明顯與我國對私有財產保護的法律相背離。

無論繼承人是否是本集體經濟組織內的成員，其以繼承人的身份取得宅基地使用權與集體組織對土地的所有權并不存在沖突。集體經濟組織對宅基地的所有權并沒有喪失，可以制定一些限制性條件來保護其和繼承人的雙重利益。如繼承取得的宅基地使用權是有一定期限性的，繼承人若不是本集體經濟組織內的成員，可以支付相應的對價，在保護繼承人繼承權的同時，也可以保護集體經濟組織的利益不受損失。

2 農村宅基地使用權繼承的條件

2.1 宅基地必須與房屋一并繼承

我國《繼承法》第3條規定，遺產繼承范圍并不包括作為用益物權的宅基地使用權，規定地上房屋可以作為遺產予以繼承。因此，在構建我國宅基地使用權繼承的制度中，必須設立一個前提條件，就是繼承的宅基地上必須有房屋，且是具有一定經濟價值的房屋，空置的宅基地不屬于遺產的范圍，不可以被繼承。

當宅基地使用權初始取得人死亡以后，其繼承人繼承房屋時，所面臨的是初始取得人對房屋的所有權和農村集體經濟組織對宅基地的所有權之間的權利沖突。因此，我們可以限定宅基地使用權繼承的條件之一是宅基地上有具有經濟價值的房屋，此時宅基地使用權和地上房屋可以一同被繼承。

2.2 必須取得宅基地使用權的權屬證書

宅基地使用權作為一種用益物權，具有一定的對世權，即除了用益物權人以外的任何人都是其義務人，這其中也包括所有權人。為了保護用益物權人的利益，應通過登記的方式，使宅基地使用權的申請或變更的權利主體對外公布，使大眾知曉其權利人，以免侵犯到用益物權人的權利。同樣，宅基地和宅基地上所建造的房屋具有較大的經濟價值，如果其權利人變更不公布，那么容易造成交易的混亂。

當被繼承人在對宅基地使用權進行相關登記后，對外公布了其繼承的宅基地權利主體的變更，使其取得的宅基地使用權具有法律效力。因此，我們可以要求宅基地使用權繼承的條件之一是繼承人對其繼承的宅基地使用權進行變更登記并公示，此時，繼承人的繼承行為受到法律保護。

3 農村宅基地使用權繼承的行使

3.1 繼承人取得宅基地使用權須支付一定的費用

宅基地的有償繼承不僅有利于立法改革，也有利于改革后的法律在農村的有效實施。由于宅基地具有極大的經濟利益，宅基地使用權如果是無償繼承，將損害農村集體經濟組織的利益。因此，應有償取得宅基地的使用權。使用費標準應根據地方經濟水平設定基本標準，并公示以明確，在一定范圍內允許當事人協商處理。

3.2 通過繼承方式取得的宅基地使用權必須附一定期限

宅基地使用權是用益物權的一種，用益物權具有明確的期限性。我國宅基地使用權是沒有期限的，但如果是繼承，根據用益物權的特性，繼承而來的宅基地使用權也是要有期限的。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中，將城市的宅基地使用權期限規定為70年，如果被繼承人已經使用了40年，那么繼承人所繼承的房屋和宅基地使用年限為30年。根據《土地管理法》，農村宅基地使用權初始獲得的使用期限是不確定的，即在正常情況下，該宅基地使用權是長期的，如果遇到特殊事件則終止。因此，農村宅基地使用權的繼承應按照該規定確定期限，以房屋的存續為繼承的基礎，如果房屋自然坍塌或宅基地的用途發生變更，則繼承的宅基地使用權終止，該宅基地收歸農村集體經濟組織。

由于農村土地包括農村宅基地和耕地，保證我國的農業耕地總量，是保證我國糧食安全的基礎。把閑置的農村宅基地收歸農村集體經濟組織所有，可以保證我國的耕地總量，有利于我國保護耕地的基本國策，符合《土地管理法》的制定原則。因此，關于宅基地使用權繼承應該有一定的期限。在被繼承人死亡且房屋沒有滅失的情況下，繼承人才有可能繼承宅基地使用權，繼承的期限以房屋存續期為基準。如果繼承人繼承的房屋滅失，則沒有了繼承宅基地使用權的基礎，此時，宅基地歸還該集體經濟組織。

3.3 集體經濟組織可在一定條件下收回宅基地使用權

城鄉一體化的進程越來越快，越來越多的農民涌入城市，尋找工作機會；與此同時，農民戶籍也有所變化，由農村戶口變為城市戶口，空心村的出現已經不再是個例，農村閑置的宅基地越來越多。與此同時，本集體經濟組織內的成員和已經變更戶籍擁有城市戶口的原農村村民，通過繼承的方式取得了大量的農村房屋，由于沒有相應的土地權利，該種房屋基本上都處于閑置狀態。由于我國沒有明確的宅基地使用權退出機制，也沒有規定此類現象應如何處理，導致我國閑置的農村房屋越來越多，宅基地資源浪費巨大。面對這種狀況，應制定相應的措施，如獎勵或補償自愿歸還宅基地的權利人。明確的獎勵程序可以促進權利主體主動歸還閑置宅基地，以此解決“一戶多宅”和宅基地使用面積浪費的問題。

4 建立健全與宅基地使用權繼承相適應的配套設施

4.1 建立完善的農村社會保障制度

社會保障制度是國家對于生活困難或沒有生活能力的人給予一定經濟幫助的一種社會救濟制度。我國《憲法》第45條規定了我國的社會保障體系包括養老、醫療、社會救助、住房保障等方面的內容。

我國農村由于社會保障制度的不完善，受歷史因素和環境因素的影響，形成了依靠血緣關系，相互幫助的保障模式，社會保障制度并沒有起到主導作用。由于我國農村人口居住分散，農村醫療保障制度和各種社會救濟的有效形式在農村的作用并不明顯，保障水平較低，保障的覆蓋范圍較小，沒有形成完整的農村社會保障體系。在住房保障方面，城鄉之間的差距十分巨大，農村的住房保障體系是建立在現有的宅基地使用權制度之上的，使得我國宅基地使用權繼承制度的構建并不是十分順利。

居住在我國城市的低收入居民，可以通過住房公積金、廉租房、經濟適用房等多種住房的保障形式解決住房問題，使其居有所屋，保障低收入人群的基本生活，使我國城市的土地市場可以有效流轉，為城市創造一定的收入。但是，在我國農村，由于對住房的保障是建立在農村宅基地使用權的制度上的，使農村村民與土地相捆綁，對宅基地使用權的權利主體有明確的身份限制，并且禁止宅基地的自由流轉。宅基地使用權的繼承會打破宅基地使用權的身份依賴性和無償取得的性質，間接造成宅基地使用權的流轉，使宅基地使用權的社會保障制度受到沖擊，損害農村集體經濟組織的利益。由于市場的不對稱性，農村村民對市場信息了解具有滯后性，對經濟規律和市場操作不熟悉，農民如果輕易轉賣宅基地，極容易使其失去生活的必要基礎設施。因此，平等對待農村和城市的居民，完善農村社會保障制度，特別是在住房保障層面上，應讓宅基地脫離其身份的束縛，使其可以在一定條件下轉變為經濟利益。

4.2 改革城鄉分割的二元戶籍制度

隨著我國改革開放格局的擴大，市場經濟快速發展，在計劃經濟體制下，為了保障工業化的順利進行，我國制定的城鄉分割的二元戶籍制已經不符合現今中國社會狀況。同樣，為了促進計劃經濟時期工業化的發展，根據城鄉二元制結構，我國農村實行了宅基地使用權的現有制度。二元制的戶籍制度將城市和農村分割成兩個獨立的部分，剪斷了城市和農村之間的紐帶，使兩種戶籍制度下的一國公民有著不同的社會福利待遇，有著不同的社會地位，且這種戶籍制度不容易改變，這也是造成我國宅基地使用權制度嚴格限制使用權人身份的原因。

雖然在經濟快速發展的今天，我國的經濟制度在逐漸改革，公民的生活水平在不斷提高，可是城鄉分割的二元制戶籍制度并沒有改變。進城務工的農民依舊無法取得城市戶口，即便居住在城市，也無法享有和城市居民一樣的社會保障制度。農村宅基地同樣因為其特殊的身份限定無法像城市建設用地一樣流轉和繼承，其經濟效益無法發揮，農民并不能夠靠宅基地獲得經濟利益。我國農村和城市居民間的貧富差距十分巨大，一部分原因就是農村宅基地使用權和城市建設用地使用權權利不平等，歸其根本，是由戶籍制度對于居民的身份限制。作為市場經濟體制下管理社會生活的戶籍制度，需要以為人民服務為根本立足點，為人民生活提供便利而不是限制人民的生活，應廢除舊的二元分割的戶籍制，建立符合我國現今狀況的戶籍制度。

4.3 健全土地管理制度,完善宅基地登記制度

伴隨著市場經濟體制的完善，經濟的快速發展，人民對個人私有財產越來越重視，宅基地的經濟價值也逐漸被人們所發現。農民的房屋是其所持有的具有較大經濟價值的財產，宅基地使用權是農民手中具有較大價值的財產性權利之一，對農民生活水平的提高和經濟收入的增長有著直接的影響。由于我國對宅基地使用權沒有一個完整的管理制度，因此在設定宅基地使用權之初，為了體現其保障屬性，對申請人身份有了嚴格限制，使其用益物權的屬性基本被忽略。因此，建立一個完整的宅基地土地管理制度，使其經濟價值得到充分的利用，提高農民生活質量。建立完整的宅基地土地管理制度的前提是完善我國宅基地使用權的登記制度。宅基地使用權登記制度的完善不僅有利于總結出我國宅基地使用的現行狀況及歸檔整理，更有利于發現我國宅基地使用權繼承過程中出現的問題，以便及時解決。

4.4 建立規范的宅基地使用權流轉制度

在允許宅基地使用權可以在一定條件下繼承之后，隨之而來的必然是非本集體經濟組織內的成員繼承宅基地使用權和“一戶多宅”現象的大量出現。如果因為繼承人不具有集體經濟組織的特殊身份或擁有多處宅基地，集體經濟組織便要求繼承人在一定期限內拆毀宅基地上的房屋或無償收回宅基地，這種做法和我國保護公民合法所得的私有財產的法律原則相背離，會阻礙我國農村經濟的發展。在宅基地巨大經濟利益的驅使下，宅基地使用權買賣的地下市場已經形成，并有大量不符合宅基地使用主體的人買賣宅基地。如果一味阻止宅基地使用權的流轉，在地下市場，由于農民對于市場信息掌握的不完全，所遭受的損失會十分巨大，不如規范宅基地使用權的流轉制度，建立一個公平合理的宅基地使用權的交易平臺。在保護農民的經濟利益不受到侵害的同時，也能促進宅基地的合理配置，減少土地資源的浪費，為我國宅基地使用權繼承制度提供幫助。

Construction of rural homestead usage right inheritance system

XUWei- jing
(School of Humanities and Social Sciences, Nanjing Agricultural University, Nanjing210095, China)

Abstract:Under the restrictions of special identity and "a household a house" principle of homestead usage right, the inheritance of homestead usage right can not proceed smoothly. It should establish homestead usage right inheritance system in line with China's basic national conditions, give full play of economic value of homestead usage right on the basis of considering the balance of homestead usufructuary right and its social security, which makes farmers' revenue increased, and their living standards enhanced gradually.

Key words:Village; Homestead; Usage right; Inheritance

中圖分類號：D923

文獻標志碼：A

文章編號：1674- 8646（2016）09- 0102- 04

收稿日期：2016- 04- 12