雙重轉型、權利均等化與農民工地位提升

□中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 張展新

雙重轉型、權利均等化與農民工地位提升

□中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 張展新

1978年以前，中國社會的一個重要特點是嚴格限制農村人口向城市流動，造成特殊形態的城鄉不平等和階層結構。自20世紀80年代起，農村人口向城市流動的勢頭愈演愈烈。

在中國，上世紀80年代的改革主線是市場化；直到90年代后期，才有了以社會保障為主要標志的社會政策。從那時到現在，市場化導向的經濟改革并沒有終結，而是繼續深化。因此，當代中國處在向市場經濟和社會政策的兩個轉型之中。本文提出當代中國的雙重轉型觀；在此基礎上，考察勞動就業和社會保障改革的權利均等化意義，分析其對農民工經濟社會地位的影響。

關于戶籍制度的一個注釋

在展開研究主題之前，有必要對中國的戶籍制度和流動人口作一些說明。戶籍制度，就字面意義而言，是指居民登記制度。1958年建立的戶籍制度要比正常的居民登記制度復雜得多，與當時的計劃經濟相適應。戶籍制度以職業為依據劃分了農村人口和城市人口，兩類人口分別以農業戶口和非農業戶口的不同戶口性質，在居住地進行登記。每個人的戶籍由一個“戶口登記機構”（通常是當地派出所）來管理。從農村向城市遷移不僅要改變居住地，還要變更戶口性質，從農業戶口轉為非農業戶口，即“農轉非”。中央政府對人口遷移實行集中管理，對“農轉非”和小城鎮向大城市遷移進行嚴格控制。

關于20世紀60年代確立的戶籍制度的功能，學術界的研究成果比較接近，但也有一些不同的觀點，值得做鑒別和討論。一項研究認為，戶籍制度發揮四種功能：收集管理住戶和人口信息、為資源配置提供基礎、控制國內遷移和監督“目標人群”。這個戶口決定資源配置的看法似乎被廣泛接受。而另一研究認為，戶籍制度有四種社會功能，包括提供居民身份、維持公共秩序、控制城市人口和為政府有關部門提供居民信息，最后一項是戶籍制度的輔助功能（《戶籍研究》課題組，1989）。根據后一研究，戶籍制度對于資源配置只起輔助的作用。一些簡明的歷史事實支持后一觀點。在改革開放以前，負責不同類別資源配置的政府機構不是各級戶籍管理（公安）部門，而是對應的各類政府主管部門。例如，國務院糧食部及地方下屬部門負責城市糧油供應，而勞動部主管城市就業，即為城市勞動者分配工作；對于糧油供應和工作分配來說，戶籍管理部門的職責是按照相關的制度或政策規定，向兩個政府部門提供居民的戶口信息，即提供輔助性信息服務。這意味著，如果某一資源在居民中配置的“游戲規則”變了——新的政策不再要求資源配置與戶籍身份掛鉤，而是與其他資質為條件（例如簽訂勞動合同），戶籍制度在這方面就變得無關緊要了。這是本文探討勞動就業和相關社會保障權利均等化的一個基點。

市場經濟、社會政策的國際經驗和相關研究

在現代市場經濟國家的發展歷程中，自由市場機制與國家主導的社會政策扮演了重要角色。市場經濟制度意味著勞動力、土地、貨幣等生產要素受市場機制調節。在英國，早在18世紀就有了大機器工業，但由于行會制度、地方性濟貧制度等原因，作為市場經濟核心的全國性勞動力市場遲遲不能發育成熟。直到19世紀初期，廢除了舊《濟貧法》、《斯皮納姆蘭法案》等阻礙勞動力流動的制度之后，自由市場經濟體制才得以最后確立。市場經濟建立之后，為防范自由市場機制的沖擊，出現了各種形式的政府干預，社會政策應運而生。19世紀后期，社會保險的“俾斯麥模式”在德國問世，這是西方國家的早期社會政策實踐。二戰之后，歐洲國家的社會政策發展進入福利國家時代，以國家為主體來提供全面的社會保障（周建明，2005）。在當代西方國家，社會政策已經成為降低市場風險、保障公民權利、促進社會團結與發展的一項基本制度。

在沒有市場制度的社會主義計劃經濟國家，雖然福利供給與西方國家社會政策有形式上的類似，但機制和功能上有相當大的差別。澤林尼認為，社會主義經濟是國家再分配經濟，政府運用行政手段集中社會產品，按照確定的目標和價值區分社會群體、并進行再分配；與西方福利國家的分配機制不同，社會主義體制下的國家再分配導致更大的不平等（Szelenyi，1978）。社會主義國家的再分配不平等更多地體現在工資之外的福利待遇上，如住房、醫療服務和退休金等；在這些領域，掌握權力的“再分配階級”擁有特權和優勢（Szelenyi，1983）。在改革前中國，有三個維度的經濟社會身份劃分：居民身份的城鄉分割、城市中的國家/集體二元就業結構和職業身份的“干部/工人”劃分，保障和福利配置按照這些身份進行（Bian，2002）。

中國改革：從局部市場化到雙重轉型

20世紀80年代初期到90年代中期，中國經濟改革朝著市場化的方向逐步推進。最早是引入家庭經營和市場調節的農村改革。1984年的改革綱領是實行“有計劃的商品經濟”，重點是培育商品市場和發展多種所有制形式，資本市場、勞動力市場、房地產市場等各種形態的市場制度不斷發育，新興的非國有經濟迅速壯大。但是，即使到了1995年前后，勞動力市場依然是局部性的，原因是國有企業的勞動制度尚未受到根本性沖擊。更為重要的是，新興部門幾乎沒有建立任何社會保險，絕大部分從業人員無勞動保障。此時，這個新的勞動就業大軍就像社會政策產生之前的西方國家工人階級那樣，沒有得到任何社會保護。因此，在這一時期，中國改革處于沒有社會政策的單一、局部市場化階段。

1997年是中國改革史上的一個重要年份。當年7月，國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，開始建立適用城鎮各類勞動者、社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險體系。新的職工基本養老保險制度覆蓋全社會，具有鮮明的社會保險屬性。取得這一突破之后，1998、1999年又相繼建立兩項就業關聯社會保險制度——城鎮職工基本醫療保險和失業保險。1999年，還建立了城市居民最低生活保障，這是一項社會救助制度。這些新型社會保險和社會救助構成了社會保障建設的第一波，標志著從上世紀90年代后期起，中國開始迎來社會政策。

社會政策破題的主要動因是什么？對此，有一個“保護性反向運動”的解答：市場擴張拉大了收入差別，減少了福利和保障，開始激化社會矛盾，促使決策者推行“去商品化”（王紹光，2008）。作者基于波蘭尼的“大轉型”研究（Polanyi，1944），試圖用西方市場經濟國家的社會變革模式來解讀當代中國的轉型。這一觀點忽略了中國改革的自身特點，把問題過于簡單化。在西方國家，當社會政策成為政府行為時，自由市場經濟體制已經基本成型，并且有一個單一的工人階級。在當時的中國，上述兩點都不成立。上世紀90年代后期，市場化改革主要發生在屬于“體制外”的新興部門，國有企業改革攻堅才剛剛開始；這兩大部門的勞動者是兩個不同的就業群體，其身份和權利差異很大。如果說市場化加劇社會矛盾，最終引發社會政策，那么，新的社會保障建立伊始，就應該側重覆蓋新興部門勞動者，原因是他們完全暴露在勞動力市場風險之下。但是，實際情況恰恰相反：第一波社會保障的主要覆蓋對象是國有企業的正式職工，而不是其他部門的勞動就業人員。在這一時期，由于為國有企業改革服務配套這個重要考量，新興部門就業的勞動者沒有立即受益（信長星，2008）。

以上簡略的歷史回顧說明，在當代中國，社會政策的誕生并非是對市場化后果的被動反應。上世紀90年代后期啟動的社會保障建設是中央政府的主動、前瞻性舉措，與平穩推進國有企業改革、加快市場化進程的戰略構想緊密相連。2000年以后，提升包容性、擴大覆蓋面逐漸成為社會保障改革的主旋律。因此可以說，1997后經濟社會變革的主流不是市場化的反向運動，而是向市場經濟和社會政策的雙重轉型。這是理解改革中國的一個前提。

勞動就業和相關社會保障權利均等化

局部市場化改革包含著個人勞動權利和其他一些民事權利的調整。上世紀80年代的農村改革把勞動者從“集體勞動”中解放出來，成為自主勞動的主體，獲得了勞動自由和經營自由。允許農民進城的人口管理政策陸續出臺，農民實際上獲得了在城市做臨時性工作和居住的權利。大約在同時，城市中開始出現個體、私營和外資經濟，這也是引入個人經營權和勞動權。隨著這些改革的推進，進城農民工的數量不斷增長，他們與新興部門的城市勞動者一起，改變著城市的勞動就業結構。但是，這一時期的調整和變遷沒有促進體制內外就業權利和相關權利的均等化。在當時形成一個在很大程度上延續舊體制的勞動就業和保障的等級身份：國企職工、其他城市職工、進城農民工。

1997年之后，改革逐漸從權利調整走向弱化、消除不平等，開啟了勞動就業和就業關聯社會保險的權利均等化進程。首先，自上世紀90年代后期起，國有企業職工開始告別正式工身份以及相應的國家保障，成為勞動法主體和社會保險參與者。這樣，舊的權利級差從頂端開始瓦解。2002年以后，在國有企業改革完成攻關的基礎上，勞動就業和相關社會保障的權利均等化改革向縱深發展。這一改革包含兩條主線：一是加快推進就業市場化，建構統一、平等的勞動就業權利；二是提高新建社會保險制度的包容性，讓就業關聯社會保障真正覆蓋全社會的各類勞動者。在權利均等化改革中，三個重要的歷史事件值得專門考察，這就是農民工新政策、勞動合同立法和社會保險立法。

農民工新政策

自2003年起，中共中央提出“逐步統一城鄉勞動力市場”，“形成城鄉勞動者平等就業的制度”，農民工新政策開始醞釀。一個重要工作是取消農民進城就業的限制性規定。到2005年左右，限制農民工就業的部門規章和地方法規相繼廢止。在社會保險方面，把農民工納入統一的工傷保險是一個突破。2014年1月，國務院發布的《工傷保險條例》，看上去與以往社會保險法規的用語一樣，適用對象依然是“城鎮職工”。但是，2005年6月，勞動和社會保障部發出通知，明確了農民工參加工傷保險是他們的基本權利。

2006年3月，國務院發出《關于解決農民工問題的若干意見》，這是農民工新政策的系統化。該《若干意見》的重點是實現工資待遇平等和勞動關系平等，要求“農民工和其他職工要實行同工同酬”，在農民工勞動管理上要“嚴格執行勞動合同制度”。在歧視性就業政策廢除的背景下，這些新的政策規定明確了單一的勞動者身份和統一的勞動關系模式，《勞動法》的陽光終于開始照耀進城農民工。

勞動合同立法

在推出農民工新政策之后，2008年實施《勞動合同法》。這是就業市場化改革的一個里程碑。1994年《勞動法》雖然對勞動合同制度做了原則上的法律規范，但是《勞動合同法》的立法環境是全新的。勞動制度改革的重心已經從國有企業轉向勞動力市場整合；不利于農民工的法規與政策都清理了。因此，體現在《勞動合同法》之中的勞動關系法律框架適用于所有工人，包括與企業簽訂合同的農民工。依據《勞動合同法》，法律權利和勞動關系已經統一，對農業和非本地戶口身份農民工的制度性歧視已經成為歷史。

社會保險立法

《社會保險法》確立了就業關聯社會保險的制度框架，是包容性社會保險改革的一個里程碑。該法律的第95條是，“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”。這樣，終結了是否為農民工單獨設立社會保險項目的爭論。這一改革是一個“去身份”的過程。上世紀90年代后期，改革措施使得一些新的一些社會保險制度向“體制外”城鎮職工開放。2004年以后，進城農民工逐漸納入這一改革進程中。《社會保險法》界定了以公民資格為基礎的社會保險權利，每個勞動者，無論屬于何種戶籍身份，都應該參加、享受各類就業關聯社會保險。這一改革使過去沒有任何社會保護的農民工特別受益，他們雖然沒有介入第一輪社會保險改革，但最終完全獲得了平等權利。

就業和保障權利均等化的成就與展望

勞動就業和相關保障的權利均等化改革取得了可喜的成就。一方面，就業市場化大幅度推進。隨著《勞動合同法》的貫徹落實，一個各類勞動全體平等就業的格局已經初步形成，今后的主要任務是加強該法律和相關法律的實施。另一方面，就業關聯社會保險的包容性大大提升。《社會保險法》實施之后，參加社會保險已經成為公民的基本社會權利之一。最近的一個改革舉措是破除企業職工與行政事業單位員工養老保險的“雙軌制”，實現了就業關聯社會養老保險制度的統一。這項改革也有利于勞動力市場的進一步整合。從公民保險權利的角度來說，今后，就業關聯社會保險改革的大方向應該是提升制度的統一性，落實保險權益的跨統籌地區轉移接續，提高統籌層次，等等。

權利均等化對農民工的影響：法律平等與事實平等

勞動就業和相關社會保險的權利均等化改革是否有效降低了農民工承受的這些方面的不平等，改善了他們的就業、收入和保障狀況？首先可以斷言，在均等化改革中，他們的法律權利地位得到了顯著提升。原因很簡單：過去，農民工處于勞動就業權利和相關權利的底層；而現在，從法律制度上說，權利等級已經破除，代之以平等的公民權利。但是，法律權利的平等并非一定意味著事實上的平等；關鍵是法律權利的實現。對于農民工而言，確切地說，取決于在他們和其他勞動就業群體之間，《勞動合同法》和《社會保險法》的實施程度是否存在可觀的差別。如果農民工在法律實施方面的相對劣勢非常明顯且長期持續，那么有可能出現這樣的情形：新的法律權利沒有顯著提升他們在經濟社會生活中的實際地位。因此，有必要考察是否存在著專門針對農民工的強大且持續的干擾因素。

首先，需要考察現行戶籍制度的直接影響。到目前為止，權利均等化改革是在不改變農民工戶籍身份的前提下推進的。如果戶籍制度作為一套正式制度安排，本身包含了對農民工就業身份和相關權利的特別限定，那么《勞動合同法》和《社會保障法》定義的平等權利就受到沖擊，甚至形同虛設。但實際上，戶籍制度并不包括這樣的內容。到了2010年前后，勞動就業和相關社會保險有了全新的“游戲規則”，制度安排已經與勞動者的戶籍身份完全脫鉤；在這些方面，現存的戶籍制度就變得無關緊要了。

第二，就業關聯社會保險制度的某些規定對農民工參保的影響。目前，基本養老保險和基本醫療保險依然是地方統籌的，農民工等流動就業人員參保面臨跨地區轉移接續的困難。一些學者由此斷言，新的社會保險制度沒有包容農民工。但是，這種觀點過于武斷。對于農民工的社會保險獲得而言，地方統籌無疑是一個問題，但其嚴重性應該是趨于下降的。在社會保險制度和運作方面，各級政府部門都在貫徹落實有關增加社會保險便攜性的政策；中央政府最近明確提出，要實現基礎養老金的全國統籌。從農民工流動的動向來看，近年來，就業和居住的穩定性在上升，省內流動和向家鄉附近的中小城市回流的跡象都在增強。因此，受到社會保險地方統籌負面影響的農民工比例將逐漸縮小。

第三，社會排斥對農民工就業和參保的影響。專門限制農民工城市就業的政策屬于制度性歧視或排斥，這已經成為歷史。對農民工的社會排斥，主要源于對農村人的偏見。這類社會排斥還在一定程度上影響平等就業和參保權利法律的實施，但其影響力將不斷衰減。過去，他們遭受到非制度性社會排斥，其根源在于一整套城鄉分割式的、由政府部門實施的正式制度和政策。當這些制度變革之后，沒有強烈文化背景的非制度性社會排斥已經失去了其制度基礎，不會原封不動地持續下去。

根據上述討論，可以初步推斷：隨著社會保險包容性改革的不斷推進，進城農民工與城市本地勞動者之間在就業關聯社會保險參與的機會差異將不斷縮小。這就是說，破除舊的就業身份，按照公民資格重新設定社會保險權利規則，這一制度變革的影響是實質性的。從更一般的意義上說，勞動就業和相關社會保障權利的均等化將明顯促進農民工經濟社會地位的提升。

區域分割問題

均等化改革使農民工的經濟社會地位得到明顯改善，但是進城農民工依然面臨一些權利缺失問題，主要是：第一，農民工不能在流入地參加或享受非就業關聯社會保障項目，如最低生活保障和保障房；第二，農民工及其家屬難以獲取一些基本公共服務，最典型的例子是子女義務教育。這類問題，通常被一些學者作為證據，來論證城鄉分割的持續。但是，應當注意，問題的性質已經發生了重大變化。在上世紀90年代及以前，農民工不能獲得與城市居民平等的權利，原因是他們的農業戶口身份；現在，不僅農民工遇到了上述權利缺失問題，城市中的外來市民也是如此。這是改革開放中產生的“本地/外來”分割與不平等，是區域分割在城市內部的反映。

城鄉分割的衰落和區域分割的形成，是人口與勞動力分割的結構性變化。區域分割的最初表現是限制外來農民工就業，對本地勞動者實行就業保護。2000年以后，勞動力市場的地方保護政策逐漸式微，同時地方政府需要負擔起就業關聯社會保險的地方統籌職責，中央政府一時沒有出臺轉移接續的政策。這樣，造成了流動就業勞動者名義上可以參保、但實際上困難重重的狀況，或者說制度設計與操作機制缺乏協調。在《社會保險法》出臺前后，有了養老、醫療保險跨地區轉移政策；2014年，又推出職工基本養老保險與城鄉居民養老保險之間的轉移接續政策。總體上說，影響流動人口就業關聯社會保險權益轉移和實現的操作性問題，已經在很大程度上得到解決。

在非就業關聯社會保障和地方性基本公共服務方面，區域分割的問題依然比較嚴重。在制度設置上，非就業關聯社會保障項目通常明確定義了本地戶口作為基本資質的權利規則。在基本公共服務領域，限制流動人口的方式有制度設置的，有政策導向的，也有相機決策式的。例如，關于農民工子女在流入地接受義務教育，中央政府早就明確規定，流入地政府要負起責任。因此，地方政府不可能明文規定限制農民工子女入學。但是，在實際操作中，義務教育同等待遇面臨種種困難，在外來流動人口比重較高的城市尤為如此。區域分割影響到外來流動人口，依然帶有身份分割的性質，可能造成新的歧視與不平等。但應當看到，與過去那種壁壘森嚴的城鄉分割不同，這一問題的嚴重性是有限的，趨于衰減的。■