論不動產統一登記制度的意義

王玉明

摘 要：2015年3月1日，《不動產登記暫行條例》的實施，標志著我國不動產統一登記制度的正式實施。結束了多年分散登記制度的歷史，它的實施對維護不動產權利人的合法權利，規范不動產登記和我國房地產市場，推動社會經濟發展，都具有非常重要的意義。本文從不動產統一登記制度的內容、意義及困難進行了闡述與分析。

關鍵詞：不動產統一登記；《不動產登記暫行條例》；職能整合

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.06.195

2014年11月24日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《不動產登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行。自此標志著不動產統一登記制度的正式建立。隨著全國第一本不動產權證的發放，不動產統一登記工作在各地陸續開展開來。《不動產登記暫行條例》的實施對規范我國不動產登記、管理，保護不動產權利人合法財產權，方便企業、群眾，都具有重要的意義。

1 不動產統一登記的內容

1.1 不動產統一登記提出的背景

隨著我國社會的迅速發展和現代市場經濟發展的不斷推進，以前實行的不動產分散登記體制的各種弊端逐漸出現，顯然已滿足不了我國社會經濟活動的要求。原先的分散登記，在農村，當事人就要到多個不同的部門辦理不同證件，在城市，當事人最少也要辦兩個證。各種各樣的證書，直接造成了群眾辦證的各種不便，間接地增加了時間和金錢上的成本，同時，降低了相關單位的辦事效率，造成了社會管理效益和資源資產利用效益的低下，并且交易活動不安全等。因此，多個部門管理造成的職能重疊、權利歸屬不明、重復登記等現象的存在，損害了權利人的合法權益。在《物權法》中雖然明確提出了不動產統一登記制度建立，但此制度一直未能真正建立并實行。

在國家確定整合不動產登記職能以前，國土資源部已開展了相關研究，組織相關單位收集整理亞洲、歐洲、大洋洲等世界各個國家和地區的不動產登記法律法規資料，對此展開深入研究，形成了我國自己的理論基礎和立法基礎。

2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》明確要求整合房屋登記、土地登記、草原登記、林地登記的職責，統一由一個部門負責。2013年11月，國務院常務會議明確提出由國土資源部負責指導監督全國房屋、土地、林地、草原、海域等不動產統一登記職責，做到登記簿冊、登記機構、登記依據和信息平臺的“四統一”。 2014年7月，國務院常務會議討論征求意見稿，決定向社會公開征求意見。9月、10月，有關部門先后通過召開座談會、部門協調會及實地調查研究，不斷優化和完善征求意見稿，并形成暫行條例草案稿，報送國務院。同年11月24日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《不動產登記暫行條例》，于2015年3月1日起執行。

1.2 不動產統一登記的內容

根據《暫行條例》，不動產登記是指依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。《暫行條例》中不動產是指土地、海域以及房屋、林木等定著物，不動產的首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等都適用于本《暫行條例》。《暫行條例》規定以下不動產權利要辦理登記：

（1）集體土地所有權；

（2）房屋等建筑物、構筑物所有權；

（3）森林、林木所有權；

（4）耕地、林地、草地等土地承包經營權；

（5）建設用地使用權；

（6）宅基地使用權；

（7）海域使用權；

（8）地役權；

（9）抵押權；

（10）法律規定需要登記的其他不動產權利。

實施后，在登記職責上，《暫行條例》明確由國土資源部負責指導、監督全國不動產登記工作，同時要求縣級以上地方人民政府確定一個部門負責本行政區域不動產登記工作，接受上級不動產登記主管部門的指導和監督；不動產登記原則上由所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理；直轄市、設區的市人民政府可以確定本級登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記；跨縣級行政區域的不動產登記，由所跨縣級行政區域的登記機構分別辦理。

不動產統一登記制度實施后，不動產權利人已經享有的不動產權利，不會因登記機構和登記程序的改變而受到影響，《暫行條例》實施前依法頒發的各類不動產權屬證書和制作的不動產登記簿繼續有效。

2 不動產統一登記制度的意義

2.1 提高政府辦事效率和水平，維護不動產權利人合法財產權

2015年4月13日，國土資源部、中央編辦聯合下發《關于地方不動產登記職責整合的指導意見》，要求地方各級人民政府要切實落實好不動產登記職責和機構整合工作任務。整合不動產登記機構和職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變的重要內容，對提高政府辦事效率和公信力，尤其是對保護不動產權利人的合法財產權，方便企業和群眾，都具有非常重要的意義。同時也是完善社會主義市場經濟體制、建設現代市場體系的必然要求。

原有的不動產分散登記，因是由不同部門管理和登記的，很容易造成農林、農牧以及林牧用地之間的權屬界線不清、權利歸屬不清，從而引發各種矛盾糾紛；或者因各部門登記方法及規程技術等的不同，造成不動產權利的重疊遺漏等問題。而不動產登記制度的實行明確了不動產權利的劃分和歸屬，并記載于登記簿上公示。不動產登記統一實施后，可以更好地明確當事人的不動產權利界線，減少矛盾糾紛，更好地維護當事者的不動產物權，保障不動產交易安全，維護正常的市場秩序。

不動產登記機構和職責的整合實現了不動產登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺的“四統一”，大大減少了其中的辦證環節，群眾不必再跑來跑去在一個窗口就可以實現辦理，輕松拿到證書，為企業節約了時間和金錢成本。

2.2 實現不動產信息共享

根據《暫行條例》，國務院國土資源主管部門應當會同有關部門建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺，各級不動產登記機構登記的信息應納入這一平臺，實現了國家、省、市、縣四級登記信息的互通共享，有利于依法查詢不動產信息，帶來工作上便利。

不動產登記信息的共享，能夠有效遏制官員在房地產領域的腐敗。通過該平臺可以依法查詢到某個人的不動產信息，這必然會對打擊官員腐敗起到一定的積極作用。同時，因房產信息能夠準確地查詢到，從而為國家對房產進行調控提供了真實客觀的依據，國家可以通過調整利率等貨幣政策，可以使房產資源配置得到優化，有效調控房地產市場。

3 不動產統一登記面臨的困境

3.1 不動產登記機構和職責整合工作滯后

從全國來看，市、縣級不動產統一登記機構和職責整合的工作進度嚴重緩慢，成為制約《暫行條例》實施推進的最大難題。由于實行多年的不動產分散登記，國土、農林業等一些主管部門登記記錄了大量的不動產數據信息，這些信息更多地保存在市、縣級的不動產登記機構。這些地方中，一些地方的登記信息還是紙質的資料，沒有電子數據，而有些地方登記的信息是電子數據，數據標準不統一，成為整合這些數據并建立統一信息平臺的障礙。同時，國土、農林業等部門之間信息化水平不一，并且每個地區之間也存在差異，從而加大了數據整合的難度，致使不動產登記機構和職責整合出現滯后。

此外，在進行信息聯網建立信息統一平臺的過程中，出現一些地方、部門不情愿進行聯網的現象。在我國，房產仍然是我國公民的主要財產，有些擁有私有財產的業主，不愿意進行信息聯網擔心自己的私有財產暴露于大眾眼前。

作為不動產統一登記制度的實施主體，市、縣級的登記工作是關鍵。如果這兩級的機構和職責整合工作緩慢或滯后，那么《暫行條例》就無法全面實施，不動產統一登記這項重大改革在全國市縣兩級就無法具體落實。

3.2 不動產登記面臨的法律難題

在法律層面上，《暫行條例》的實施需要有相關配套的制度和法律來保障和輔助，但在土地管理法、城市管理法、礦產資源法等法律方面，存在與《暫行條例》規定不匹配的問題。此外，對于農村土地的統一登記方面，由于有些地方的登記方法不一致或標準不統一，《暫行條例》的規定也存在很嚴重的問題。

4 總結

不動產統一登記制度的實施目前處于試點階段，到制度體系的基本建立還有很長的距離，其中必然會遇到各種困難。目前，做好這個過渡時期的各項工作，克服困難，逐步完善不動產統一登記制度體系，才能保證此項制度的順利實施，維護權利人的合法權益，推動我國現代市場經濟的迅速發展。