中國霧霾治理的生態倫理與履行責任的長效機制

李萌

導讀：中國新一輪霧霾具有覆蓋面積廣、污染嚴重、持續時間長和演變過程更加復雜的特點。在工業化進程中，世界上很多國家都遭遇過大氣污染的問題，有的甚至非常嚴重，其中最廣為人知的包括發生在美國洛杉磯的“光化學煙霧”和1952年發生在英國倫敦的“殺人霧霾”。因此，我國在霧霾治理方面，既要有應急的措施，更要靠長效機制。要積極倡導生態倫理，喚醒各行為主體的生態責任感，增強環境保護的責任實踐能力，形成全社會、全人類共治霧霾的局面。

關鍵詞：霧霾治理；生態倫理；長效機制；政策建議

中國經濟經歷了幾十年的快速發展，人民生活發生了深刻變化，但也付出了資源環境方面的沉重代價，空氣污染就是備受詬病的問題之一。去年下半年入冬以來，中國大面積的霧霾再次侵襲，繼東三省發生嚴重霧霾之后，京津冀一帶也連發橙色、紅色警報。此次霧霾覆蓋面之廣，污染之嚴重，來勢之迅猛，為歷年罕見。人們不禁要問，我們的空氣怎么了？問題究竟出在哪里？本文將就去年下半年的霧霾發生情況進行回顧，對政府與社會治理霧霾的努力及成效進行總結分析，論述霧霾治理的難點，以英國為例找尋可以借鑒的霧霾治理國際經驗，并提出相關的政策建議。

一、中國新一輪霧霾污染的特點

一是覆蓋面積廣。以2015年10月16日為例，我國中東部地區普遍遭遇霧霾天氣，吉林、河北、北京、山東、江蘇均出現不同程度的霧霾，很多地方空氣質量指標達到了重度污染水平，能見度降低，影響到了道路交通和市民出行。

二是污染嚴重。據環保部發布的數據，北京市自2015年11月27日凌晨開始即已達到重度及以上污染級別，并持續近110個小時，部分地區PM2.5甚至出現了超過900微克/立方米的極端峰值濃度，為去年以來最嚴重的污染過程。

三是持續時間長。由于降雪和連日來的靜穩天氣共同作用，從2015年11月27日起，北京及華北地區遭遇了持續5天的大范圍霧霾。再如山東省會城市濟南，環保部數據顯示2015年11月15日10時，當地空氣質量指數（AQI）突破200，達到重度污染級別，部分點位為嚴重污染級別，霧霾持續到當月17日夜間才逐漸消散，濟南遭遇了下半年來持續時間最長、污染最重的一次霧霾。

四是演變過程更復雜。以北京2015年11月底發生的霧霾為例，30日6時的PM2.5濃度僅為57微克/立方米，18時則迅速竄升到526微克/立方米，12小時內增長了近10倍，PM2.5濃度出現了此前未見的劇烈增長，而本次霧霾的消散速度也非常快，其演變過程呈現出新的變化趨勢。

二、中國霧霾治理的努力及成效

霧霾的主要成分為大氣中的顆粒物，即PM2.5，其大氣濃度高時對人類健康的危害迅速增加，其危害程度并不是每立方米50微克、100微克、200微克這樣簡單的線性關系。美國《國家科學院學報》的一份研究報告指出，嚴重的霧霾天氣導致呼吸道疾病患者增加，提高了肺癌、心臟病和中風的發病率，將使中國北方居民壽命平均縮短5.5年。中國工程院院士、著名呼吸內科專家鐘南山指出，“PM2.5污染嚴重可能不會短期內直接導致人的死亡，但對國民素質的長期影響比非典嚴重得多，PM2.5引發的是關乎國家安全、社會穩定、百姓民生的公共衛生問題，關乎每一個人的健康”。WHO的標準是每立方米的濃度超過25微克則將對人類健康產生影響。研究顯示，PM2.5每立方米增加10個微克，呼吸系統疾病的住院率可以增加到3.1%，每立方米的濃度增加到200微克，則日均病死率將增加到11%。空氣污染已經成為最嚴重的環境問題和發展障礙，其首要污染物霧霾對人體健康造成了嚴重影響，由此付出的健康成本十分巨大。霧霾的治理在我國已經被當作政治任務大力推進。

2013年環境保護部出臺了最嚴厲措施治理霧霾，對火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大行業實施大氣污染物特別排放限值。2014年，政府安排100億元，對重點區域大氣污染防治實行“以獎代補”的政策。各省市也各出奇招，為治理大氣污染問題各盡所能。

自實施2013年9月“大氣十條”效果顯著。從環保部的統計數據看，2014年，我國京津冀、長三角、珠三角三大重點區域省份PM2.5濃度較2013年均出現不同程度下降。7個省區中，北京2014年PM2.5年均濃度為85.9微克/立方米，較2013年下降4%，其余地區的PM2.5年均濃度降幅都很大，均在10%以上。2015年上半年，根據358個城市公開的實時監測數據分析，盡管仍有約80%的城市空氣質量仍未達到國家二級標準（35微克/立方米），但與2014年同期數據相比，整體城市空氣質量已有明顯提升。

被稱為“史上最嚴”的新環保法也于2015年1月1日開始實施，筆者在山西、安徽、天津等地調研發現，有些地方環保部門用按日計罰等新手段硬措施查處了一批污染企業。10月下旬，環保部公布數據顯示，前8個月，全國范圍內實施按日連續處罰污染行為的共400多件，罰款數額達3億多元。前7個月，全國范圍內實施查封、扣押的共2065件，實施限產、停產的共1347件，移送行政拘留的共927起，移送涉嫌環境污染犯罪的共863件。

國家在減排控排方面也做了大量的努力。國務院辦公廳印發《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》，進一步硬化節能減排降碳指標、量化任務、強化措施，從八個方面明確了推進節能減排降碳的三十項具體措施，提出2014～2015年，單位GDP能耗、化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分別逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以上，單位GDP二氧化碳排放量兩年分別下降4%、3.5%以上。將能耗增量控制目標、燃煤鍋爐淘汰任務、主要大氣污染物減排工程任務、黃標車及老舊車輛淘汰任務分解落實到了各地區，顯示了節能減排的決心，推行力度非常大。

進入2015年，工信部、財政部聯合發布了《工業領域煤炭清潔高效利用行動計劃（2015-2020年）》，在焦化、工業爐窯、煤化工和工業鍋爐等4個工業耗煤重點領域對焦化、工業煤窯爐進行清潔生產技術改造，從源頭減少煤炭消耗及污染物產生，同時推進煤化工向深度、高效方向發展，實現產業升級，力爭到2020年節約煤炭消耗1.6億噸以上。

進一步關停并轉，淘汰“兩高一低”落后產能、過剩產能，特別值得一提的是，繼“十二五”規劃中期檢查之后，能源結構調整加速，新能源和清潔能源占一次能源消費的比重已達11.1%。就地方上而言，北京市環保局已在2015年一季度就提前完成了《2013-2017年清潔空氣行動計劃》的一批重點治理工程。再如，河北保定等城市對納入保障范圍的工業企業全面實施限停產，主要建筑工地全部停工，同時啟動機動車單雙號限行措施；山東省除濟南、德州、淄博、濱州四個列入國家保障控制區的城市外，主動增加東營、聊城為重點城市，均按北京市重污染預警級別提升一級應急響應，其余11個地市也采取了相應減排措施，有力地保障了“閱兵藍”，為維護我國的國際形象作出了貢獻。大氣污染的區域間聯防聯控、共同治理已經成為共識，京津冀八部門合力投入1.4億元推行協同發展，其中大氣污染防治就是重要內容之一。

在霧霾的預警能力建設方面，也有了長足的進步，除了重要地市的空氣指數實時監測和公布，在預警預測方面也初步展示了實力。比如北京市，本次新一輪霧霾發生、發展乃至消散的過程都做到了準確的預報。各地也都制訂了詳盡的應急預案，并在根據實際執行情況不斷對預案的觸發機制和執行細節進行優化調整。

三、中國當前霧霾治理的難點

一是成因復雜，難以靠某一條措施解決問題。霧霾的形成通常要經歷霾氣溶膠積累、霾霧轉化和混合及減弱三個主要階段。這里既有污染源確定的困難，也有顆粒物在特定的條件下發生生化反應引起二次污染的問題。過度的工業污染物排放、交通運輸中產生的機動車尾氣、裸露工地產生的揚塵、農田里的秸稈燃燒、露天燒烤乃至我們日常生活中廚房里的油煙都對霧霾的形成起到推波助瀾的作用。本次新一輪霧霾發生后，環保部要求9個城市監測分析各自霧霾成因，如北京市歸結為機動車尾氣排放、石家莊則認為當地霧霾源自燃煤排放。雖然各有數據支撐，但也有其他說法，霧霾的成因不應該這樣單一。結合前文所指出的今年入冬以來各地霧霾從發生到消散全過程的特點看，霧霾的形成已經不再是各種細顆粒的簡單混合，而是存在著較為復雜的生化反應。

二是治理的協調性差，存在治理的碎片化及不同部門博弈的“囚徒困境”等流弊。大氣污染問題的跨地域性質，決定了區域間聯合治理的必要性，但各方利益協調是一個難題。目前，我國空氣污染的府際協同治理水平仍停留在初級階段，缺乏制度化規范、合作治理機構，組織化程度較低。京津冀區域大氣聯合治理開啟了府際合作長效機制的探索，但其實際效果還有待進一步觀察。

三是氣候條件帶來的不確定性。有研究表明，霧霾天氣的形成與厄爾尼諾現象有關。厄爾尼諾現象使北半球出現暖冬，極地冷氣團向南伸展的幅度會縮小，因而我國的大風幾率將減少，容易出現靜穩天氣，導致“霧霾”出現的頻率增加、污染程度加重。2015年是有歷史統計以來的“最強厄爾尼諾年”，本次厄爾尼諾于11～12月達到峰值，將至少持續到2016年春季。受此影響，華北地區大范圍處于“高濕度”、“低風速”、“強逆溫”的極端不利氣象條件，助推了污染持續積累，2015年下半年入冬以來北京的霧霾正是受此影響而變得更為嚴重。雖然說霧霾來臨時政府采取了一系列的措施緩解和控制空氣質量的進一步惡化，但我們也很無奈地看到，驅散霧霾還是只能靠風，這也說明了保持空氣流動性的重要，給各級城市規劃、城市設計部門提了醒。

四是人類活動加劇，污染物的排放一直在增加。我國大范圍霧霾的形成有氣候方面的自然因素，但究其本質則是源自于人為的因素，依然粗放的經濟發展模式是霧霾產生的根本原因。有研究顯示，一座城市的工業增加值占GDP比每提高1個百分點，則其霧霾天數將增加約4天。而在污染源的控制方面，各方的博弈也很激烈。以部分城市實行的機動車限購限行為例，爭論一直很激烈。我國正處在工業化、城鎮化、現代化過程中，要完成發展經濟、消除貧困、改善民生等任務，也面臨著保護環境、應對氣候變化等挑戰。霧霾和工業化、城鎮化都有一定的關系，但無疑，我們不可能因噎廢食。霧霾的成因有很多，有天氣條件，但更多的是污染，人為造成的各種污染，包括汽車尾氣、燃煤、揚塵、工業排放。

五是產業結構能源結構是根本性的決定因素，但其優化調整的難度是有目共睹的。有研究通過分析中東部各省市的煤炭消費強度、汽柴油消費強度和污染物排放強度等指標，揭示了高能耗、高污染排放是霧霾天氣發生的根源。產業結構與霧霾污染呈正相關關系，即工業占GDP比重的增加會加劇霧霾污染程度，城市化進程的推進對霧霾污染具有正向影響；地區生產總值與霧霾污染顯著負相關，金融危機虛擬變量和貿易開放度與霧霾污染顯著正相關，能源消費和人力資本對霧霾污染的影響不顯著；城市化水平越高，產業結構對霧霾污染的影響越大，產業結構越不合理，城市化對霧霾污染的影響也越大。沿海地區產業結構和城市化以及二者的交互項對霧霾污染的正向影響均大于內陸地區。2014年，我國的煤炭產量為38.7億噸，占一次能源生產的72%；煤炭消費量則為41.6億噸，占一次能源消費總量的66.2%。環保部數據顯示，中國現有燃煤工業鍋爐約62萬臺，年煤耗量達7億多噸，大部分燃燒方式粗放，缺少末端處理環節，且使用點分散，難以監管和整治。分析顯示，以煤炭為主的化石能源燃燒排放煙粉塵、二氧化硫、氮氧化物占我國空氣污染物的比例分別為70%、85%和67%，但是富煤貧油少氣的能源資源稟賦特點，決定了今后相當長一段時期內，煤炭作為我國主體能源的地位難以改變。我國中東部地區城鎮人口密集度高，火力發電廠密布，產業發達，尤其是東北地區，產業結構偏重型化，能源消費以煤炭為主，在中小城市和鄉村集中供暖不足，因而在環境容量進入臨界狀態后，在特定的氣象條件下極易發生霧霾。

此外，我國霧霾污染治理還存在著治理模式落后、治理對象單一、法律規范缺乏等問題，制約了霧霾治理績效。這些都說明了消除霧霾任務十分艱巨，必須要有長期努力的準備。在治理的手段上，既要有應急的措施，更要靠長效機制。

四、霧霾治理的英國經驗借鑒

在工業化進程中，世界上很多國家都遭遇過大氣污染的問題，有的甚至非常嚴重，其中最廣為人知的包括發生在美國洛杉磯的“光化學煙霧”和1952年發生在英國倫敦的“殺人霧霾”。隨著社會發展和人類對環境問題認知的深入，保護大氣和改善生態環境，已經成為全人類的共識，需要全世界的共同努力。即使在空氣污染已引起全世界高度重視且花了大力氣進行治理的今天，霧霾也是一再發生且并不是發展中國家或地區的“專利”，一些發達國家也面臨著嚴峻的霧霾侵襲，2015年就有法國巴黎、英國倫敦、印度新德里、智利圣地亞哥、馬來西亞吉隆坡、新加坡、蒙古烏蘭巴托、埃及開羅，沙特阿拉伯利雅得、俄羅斯莫斯科、墨西哥城等城市遭遇了各種霾。可以說，地球上除南極洲之外的各大洲的國家都遇到過不同程度的霧霾。

就空氣污染治理的周期來看，發達國家的經驗表明，這不是一蹴而就的事情，如英國倫敦，為消除霧霾，采取了科學規劃公共交通，車輛限行，控制汽車尾氣、減少污染物排放等措施。

霧霾的治理，英國人已用了近60年時間。1952年12月，倫敦出現了持續4天的霧霾，期間死亡人數為4703人，大大超過了前一年同期的1852人。調查顯示，霧霾是導致倫敦死亡率驟然上升的元兇。從那時起，英國即開始了其漫長的霧霾治理過程。其主要舉措如下：

一是嚴格立法。霧霾事件發生4年后，英國政府于1956年討論產生了世界上第一部空氣污染防治法案——《清潔空氣法》，規定關閉倫敦城內的電廠，要求工業企業建造高大的煙囪以更好地疏散大氣污染物，大規模改造城市居民的傳統爐灶，逐步實現居民生活燃氣化，減少煤炭用量，冬季采取集中供暖，等等。1968年以后，又出臺了一系列空氣污染防控法案，嚴格約束各種廢氣排放，并制定了明確的處罰措施，有效減少了煙塵和顆粒物。1995年，英國又制定了國家空氣質量戰略，強制各城市限期實現空氣質量達標。

二是治理措施要適應時代要求。上世紀80年代后，交通污染取代了工業污染，成為威脅倫敦空氣質量的首要因素，政府隨機出臺了一系列抑制交通污染的措施，包括優先發展公交網絡、限制私家車發展、減少機動車尾氣排放以及整治交通擁堵等。根據倫敦市政府的《交通2025》方案，限制私家車進入倫敦，計劃在20年內，減少私家車流量9%，此舉將使每天進入擁堵區域的機動車減少6萬輛以上，廢氣排放降低12%。倫敦市大力倡導以自行車為標志的“綠色交通”，從首相到市長都是“綠色交通”的崇尚者。據估計，目前倫敦每天有55萬人騎自行車出行。2003年，開始對進入市中心的私家車征收“擁堵費”，此筆收入被用于改善公交系統。歐盟要求其成員國2012年空氣不達標天數不得超過35天，否則將被課以4.5億美元的罰款。

三是積極改善生態環境。在寸土寸金的倫敦市中心，保留著海德公園以及詹姆斯公園等大片綠地。自上世紀80年代開始，倫敦市即在城市外圍建設大型環形綠地，至今其面積已達4434平方公里，人均綠化面積24平方米。2007年9月，英國政府宣布將在全國建設10個生態鎮。政府要求從2016年開始，所有新建住宅都必須是“零排放”，達標住宅將享受免繳印花稅的政策優惠。

四是改善產業和能源結構。作為老牌的工業化國家，英國已經擺脫了對制造業的單純依賴，開始大力發展服務業和高科技產業。按照英國政府2012年的計劃，到2020年，可再生能源在能源供應中要占15%的份額，40%的電力來自綠色能源，既包括對依賴煤炭的火電站進行“綠色改造”，也包括發展風電等綠色能源。到時英國溫室氣體排放要降低20%，石油需求降低7%。

此外，英國在治理空氣污染的過程中，也十分注重采用先進的科學技術。如倫敦就嘗試在人口嘈雜、污染嚴重的城區使用一種鈣基粘合劑吸附空氣中的塵埃。

英國經驗最根本的一條就在于強調政府的責任主體，實施綜合性治理。可以看出，在“殺人霧霾”發生后的50多年時間里，英國不間斷地發揮價格、稅收、補貼、罰款等激勵、約束措施，包括采取必要的技術手段，強有力地發揮了政府的導向作用，努力地降低乃至消除大氣污染。在這樣投入巨大人力物力的持續努力下，今天倫敦的霧霾已大為減少，而2015年4月再次的霧霾侵襲，也說明了倫敦的霧霾防治還在路上。

五、中國霧霾治理長效機制政策建議

第一，引領全球積極應對氣候變化。氣候是引發霧霾的重要因素之一。習近平總書記在巴黎大會上的講話指出，中國一直是全球應對氣候變化事業的積極參與者，已經把應對氣候變化融入國家經濟社會發展中長期規劃，堅持減緩和適應氣候變化并重，通過法律、行政、技術、市場等多種手段，全力推進各項工作。通過《中美元首氣候變化聯合聲明》、《中法氣候聯合聲明》，在氣候問題上中國和歐美達成了一定程度的互信，在《中國國家自主貢獻》中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實現，凸顯了減排的誠意。我們需要抓住有利時機，排除干擾，在國際交往中積極倡導綠色話語體系，積極思考和探索未來全球治理模式，推動建設人類命運共同體。

第二，切實發揮政府治理霧霾責任主體的作用。馬上要進入“十三五”，我們面臨著全國人民同步進入小康和實現農村貧困人口完全脫貧的重要任務，霧霾治理攸關人民群眾身體健康和生活品質的提高，必需形成倒逼機制，把霧霾治理擺上各級政府的重要議事議程，常抓不懈。在國家層面，我國已經提出了綠色發展的理念，各項發展戰略要據此進行調整，用一個、兩個甚至更多個五年計劃，真正實現產業結構的綠色循環低碳轉變；在地方層面，則要通過改進政府績效考核指標體系，加大對環境質量尤其是空氣質量相關指標的權重，促使其工作重心向此偏移。

第三，建立健全霧霾治理的法律法規。雖然號稱“史上最嚴”的新環保法已經開始實施，但從近一年的執行情況看，也暴露了一些問題。由于地方利益的驅動，環保執法實際上是受到各種因素制約的，因此必須進一步加強和完善法律保障。十八屆五中全會提出，實行“最嚴格的環境保護制度”，省以下環保機構監測監察執法實行垂直管理，可以有效地避免地方干預監測數據，加強對地方環保責任的追究。生態環境是一個整體，大氣、生態環境的治理如果各自為政、跳不出一畝三分地的思維，就很難取得理想的效果，在空氣污染嚴重、霧霾頻發的重點區域，加強環境公益訴訟，統一大氣排放、環境保護等方面的標準，統一監管，統一執法。霧霾應急預案需要納入法規或規章的范疇，避免其啟動的隨意性。

第四，徹底轉變以化石燃料為主的能源結構。如果不注重環境的整體效益，如已經發生問題的風電、光伏等產業任其無序發展，則結果可能適得其反。要把握住能源結構調整的瓶頸問題，清潔能源、新能源除了產能的建設，要特別注意消費環節。

第五，動員各方力量形成霧霾治理的合力。除了發揮政府這只有形之手的作用，還要發揮市場這個無形之手的作用，一方面要建立污染權、碳匯等交易市場，另一方面也要通過碳稅、硫稅、擁堵費、垃圾費等稅費機制，促進清潔生產的技術進步和消費行為的綠色化。倡導生態倫理，喚醒各行為主體的生態責任感，增強環境保護的責任實踐能力，構建政府、企業、公眾的多層次霧霾治理機制，調動非政府組織等社會資源參與進來，積極開展國際合作，眾志成城，形成全社會、全人類共治霧霾的局面。

責任編輯：張煒