生活垃圾源頭的分類減量與政府職能的轉(zhuǎn)變

陳思勤+樓紫陽

導(dǎo)讀：生活垃圾源頭分類分流減量是緩解城市生活垃圾日益增長困境的重要途徑，也是體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)特性的重要一環(huán)。結(jié)合國內(nèi)外已有的管理經(jīng)驗(yàn)，在生活垃圾分類減量方面，需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，健全法律和財(cái)稅等保障體系；加強(qiáng)宣傳，傳遞明確的分類信息，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類減量的社會動員；結(jié)合專項(xiàng)資金的合理投入和技術(shù)研發(fā)，從而促進(jìn)城市生活垃圾分類和處置的技術(shù)水平的提高。

關(guān)鍵詞：垃圾分類；政府職能；經(jīng)濟(jì)刺激；政策引導(dǎo)

一、概述

生活垃圾的有效管理不僅關(guān)系到城市衛(wèi)生安全，也是建設(shè)低碳節(jié)能城市的需要。作為特大城市，上海由于其人口密度大，市民生活水平較高，生活垃圾產(chǎn)生量逐年遞增且有利用價(jià)值垃圾日益增多，實(shí)施生活垃圾分類能夠?qū)ι罾脑搭^減量起到重要作用。

2014年，上海市的生活垃圾產(chǎn)量已達(dá)742.65萬噸，其中焚燒和填埋的末端處置量占總產(chǎn)量的76%，幾乎達(dá)到了末端垃圾處理設(shè)施（主要為焚燒廠、填埋場和綜合處理廠）的設(shè)計(jì)能力量（756.64萬噸/年）的飽和狀態(tài)，亟待尋找其他適合的生活垃圾處理方式。在現(xiàn)今特大城市條件下，垃圾處理設(shè)施存在著明顯的鄰避效應(yīng)，即使是已有的垃圾處理設(shè)施，如御橋焚燒廠、江橋焚燒廠、老港廢棄物處置公司等，也不斷面臨著周邊老百姓對其臭氣等污染問題的投訴，希望能夠?qū)⑵浒徇w或關(guān)停。因此，單純的擴(kuò)大末端處置規(guī)模已經(jīng)成為不可能完成的任務(wù)。垃圾處置需要向前端傾斜（pre-collection），一方面通過促進(jìn)垃圾源頭減量，減少浪費(fèi)，并在產(chǎn)品設(shè)計(jì)時加入節(jié)能低碳的理念；另一方面則需通過垃圾分類分流來降低末端處置量。

上海的垃圾分類處理歷史可追溯到1995年，至今已有20年，環(huán)境衛(wèi)生部門在推進(jìn)這項(xiàng)工作方面做了非常多的嘗試和努力，從制定分類標(biāo)準(zhǔn)、出臺實(shí)施意見、頒布政策扶持方案乃至公眾宣傳教育等方面連續(xù)滾動推進(jìn)，然而并未達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)，這其中關(guān)鍵性問題是長期以來在廢棄物管理領(lǐng)域的政府職能混亂。從垃圾的產(chǎn)生、分類、收集、運(yùn)輸?shù)教幹?，由多個部門參與監(jiān)管，加上一系列歷史傳承情況和復(fù)雜的發(fā)展現(xiàn)狀，導(dǎo)致了眼下各自為營的局面。從該行業(yè)的市場化角度來說，傳統(tǒng)的廢物回收模式幾乎癱瘓，廢棄物收運(yùn)處置及回收再利用行業(yè)始終沒有充分市場化。除此之外，目前缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對該行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，各部門根據(jù)本部門的政策文件來執(zhí)行監(jiān)管，缺乏系統(tǒng)性。而財(cái)稅、價(jià)格等市場手段則未見相應(yīng)的支持，各部門只是根據(jù)政策補(bǔ)償對行業(yè)進(jìn)行扶持。簡而言之，分散管理的現(xiàn)狀阻礙了生活垃圾源頭減量的需求，亟需從各政府職能的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行改革。本文通過梳理上海市生活垃圾分類歷程，結(jié)合國內(nèi)外已有的管理經(jīng)驗(yàn)，考察政府職能從命令式管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變的可能性，理清在相關(guān)流程中各部門職能及其與市場的關(guān)系，妥善處理固廢回收困境的頂層障礙。

二、上海市垃圾分類的發(fā)展歷程及管理現(xiàn)狀

上海的生活垃圾產(chǎn)生量處于逐年遞增態(tài)勢，2014年的生活垃圾產(chǎn)量已達(dá)742.65萬噸，其處置途徑大部分是焚燒和衛(wèi)生填埋（圖1）。近20年，上海的生活垃圾收運(yùn)管理經(jīng)歷了從減少垃圾亂扔、保證產(chǎn)生的垃圾都進(jìn)入收運(yùn)系統(tǒng)，到提升垃圾無害化處置率（上海的生活垃圾無害化處理率已經(jīng)從2002年的10.4%上升到2014年的95%）的發(fā)展過程，進(jìn)入了源頭減量、減少末端處理量的發(fā)展新階段。

（一）上海生活垃圾分類發(fā)展變遷及成效

上海市的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了五輪調(diào)整（表1），最新的分類標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)滬綠容（2014]179號文件《關(guān)于印發(fā)（上海市生活垃圾分類目錄及相關(guān)要求）的通知》，自2014年5月1日起上海市日常生活垃圾的基本分類為：可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾。

從上海的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的改革歷程可見，上海的垃圾分類管理從試點(diǎn)到推廣，是一個循序漸進(jìn)、不斷完善的過程，主要體現(xiàn)以下特點(diǎn)：①垃圾分類的類目設(shè)置更便于理解。例如試點(diǎn)階段的有機(jī)、無機(jī)垃圾的分法不具有推廣性和操作性，普通居民難以辨別，為垃圾分類的宣傳推廣工作帶來不便。2014年版標(biāo)準(zhǔn)中的干濕分離更便于市民理解。②垃圾分類的要求更加簡潔。例如2007～2010年的分類方式將分類的場所定為居住區(qū)、辦公場所、公共場所和其他，每個場所的分類都不同，這對于市民來說增加了分類難度，不具有可操作性。而2014年版標(biāo)準(zhǔn)中更加簡單，將重點(diǎn)放在生活垃圾上，市民只需記住四分類即可。③垃圾分類的目標(biāo)越來越明晰。從最初個別居住區(qū)的試點(diǎn)到鋪開全市進(jìn)行推廣，社會各界對垃圾分類的研究和定量分析也隨著分類工作的普及越來越有方向。2014年最新提出的減量標(biāo)準(zhǔn)是以人均生活垃圾末端處理量進(jìn)行計(jì)算，更符合上海市的實(shí)際情況。

上海近20年的垃圾分類管理歷經(jīng)5次分類標(biāo)準(zhǔn)改革，希望通過提升生活垃圾源頭分類率（Municipal solid waste source-separated collection rate），最終降低末端處理量。上海近五年的生活垃圾源頭分類率維持在23%左右（表2），隨著2014年新的分類標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，對垃圾分類的效率提升會有一定幫助，未來幾年的垃圾分類率可望有一定程度提升。而從“人均生活垃圾末端處置量”這一項(xiàng)指標(biāo)來看，上海垃圾處置量以從2010年人均0.82千克/日下降到了2014年的0.66千克/日。參見如下公式：

人均生活垃圾末端處理量=進(jìn)入末端處理的垃圾量（焚燒、填埋、綜合處置）

（以上公式根據(jù)上海市廢棄物管理處計(jì)算口徑）

（二）上海生活垃圾分類管理現(xiàn)狀分析

上海生活垃圾分類管理工作自2010年后在原有基礎(chǔ)上有了較大突破。2011年以來，生活垃圾分類減量連續(xù)五年被列為市政府實(shí)事項(xiàng)目。尤其是2012年建立的上海市生活垃圾分類減量推進(jìn)工作聯(lián)席會議制度，由副市長牽頭從制度上保障了多部門協(xié)作和溝通。此后，聯(lián)席會議辦公室發(fā)布了多個生活垃圾分類減量具體實(shí)施方案、推進(jìn)計(jì)劃與考核方案。如2014年2月發(fā)布的《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》作為生活垃圾分類減量地方性法規(guī)，明確了源頭分類投放及管理責(zé)任人制度、分類減量的促進(jìn)與激勵措施；同年5月為貫徹落實(shí)該辦法發(fā)布的《上海市生活垃圾分類目錄及相關(guān)要求》，對分類標(biāo)準(zhǔn)、各種場所的分類收集容器的擺放及其規(guī)格要求以及分類投放的要求都做了詳細(xì)規(guī)定，從行政管理上規(guī)范了生活垃圾的源頭處理。由此，生活垃圾的行政管理取得了一定實(shí)效，各區(qū)縣也逐步依據(jù)這些方案有針對性地開展工作。2015年4月住建部發(fā)文明確的全國首批垃圾分類示范城市（區(qū)）中，上海的靜安區(qū)和松江區(qū)入選。

在實(shí)際操作層面，首先，上海市市容衛(wèi)生部門根據(jù)各區(qū)縣人口預(yù)測情況，利用庫茲涅茨曲線原理，確定了人均GDP、地均GDP及第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重三大減量因素，并制定了相關(guān)減量系數(shù)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合各區(qū)縣生活垃圾分類減量工作管理現(xiàn)狀、大分流系統(tǒng)建設(shè)以及運(yùn)作情況、源頭消納現(xiàn)狀等情況為考慮因素，完善計(jì)劃量指標(biāo)的分解模型，確定各區(qū)縣理論人均垃圾量，形成各區(qū)縣計(jì)劃量指標(biāo)。然后，通過上海市政府出臺的《上海市推進(jìn)生活垃圾分頭促進(jìn)源頭減量支持政策實(shí)施方案》，對各區(qū)縣源頭減量工作進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶持。根據(jù)各區(qū)縣實(shí)際末端處置量，即進(jìn)入市級管理的垃圾填埋場和焚燒廠的量與年初制定的計(jì)劃量指標(biāo)的差額，領(lǐng)取補(bǔ)貼，補(bǔ)貼力度按減量幅度同比例遞增（具體模式見圖2）。這一管理模式從機(jī)制上保障了人均末端垃圾處置量的逐年遞減。

更科學(xué)地制定計(jì)劃，為整體減量工程的完成奠定了基礎(chǔ)，而一系列的細(xì)化文件的出臺，也體現(xiàn)了政府對這項(xiàng)工程推進(jìn)的決心。但源頭分類只是其中的手段，如何合理地受納分類后的垃圾是急需考慮的問題。目前，分類過程碰到的最大矛盾在于可再生回收體系管理混亂，多部門聯(lián)合管理所帶來的職能混亂是直接的誘因。以生活垃圾中的廢舊金屬回收為例（圖3），通過固定站點(diǎn)回收的廢舊金屬只有小部分流入生活垃圾收運(yùn)體系（約占再生資源回收總量的1%），這部分由環(huán)衛(wèi)部門分揀后與回收企業(yè)對接進(jìn)入再生資源回收體系，從收集、運(yùn)輸?shù)綄邮艿接行虮O(jiān)管。而絕大部分的廢舊金屬的收運(yùn)和處置過程都零散地分布在回收市場中，沒有臺賬管理和末端統(tǒng)計(jì)，對規(guī)范和管理生活源的垃圾分類、處置和再利用形成管理流程上的障礙。

上海的固體廢棄物管理一直以來是由多個平級部門參與主管的。就生活垃圾而言，主要由上海市綠化和市容管理局作為行政部門進(jìn)行管理；涉及到危險(xiǎn)廢物和部分電子廢棄物的一部分生活垃圾由市環(huán)境保護(hù)局實(shí)施監(jiān)管；涉及到可再生資源的生活垃圾由上海市商務(wù)委員會作為行業(yè)主管部門（具體職能劃分參見表3）?？梢姡嗖块T分頭管理的現(xiàn)狀無法理順垃圾管理過程中各方的職責(zé)，一方面導(dǎo)致前端管理被分流，因而不利于保護(hù)垃圾前端管理的積極性；另一方面對分類后的資源化利用監(jiān)管不到位，對物料負(fù)物流的流程設(shè)計(jì)和管理混亂。這使得垃圾分類減量工作雖經(jīng)過了多輪修改和推進(jìn)，但由于無法對全局工作進(jìn)行控制而始終達(dá)不到預(yù)期效果，并且令每一輪決策后的執(zhí)行成本不斷提高，社會動員的難度增大。

三、上海市生活垃圾分類管理困境分析

隨著經(jīng)濟(jì)生活水平的不斷提高，上海將不得不面臨嚴(yán)峻的垃圾處理問題。目前，上海市生活垃圾的源頭分類率和回收率相對偏低，其困境主要表現(xiàn)在可再生的生活垃圾的分類分流以及資源化處置的管理散亂，及其與整個生活垃圾的管理缺乏基本口徑的銜接。

從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度來說，一方面，上海的可再生資源的回收利用長期處于零散的、無組織的、無序的狀態(tài)，不僅對環(huán)境造成了潛在危害，更是一種資源浪費(fèi)?？稍偕Y源經(jīng)過社會商品流通后沒有建立逆向物流來完成循環(huán)經(jīng)濟(jì)所期望的物質(zhì)閉路循環(huán)。另一方面，我國在很長一段時間由供銷社系統(tǒng)壟斷經(jīng)營廢棄物回收市場體系，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的歷史發(fā)展，已不具備廢棄物回收再利用這一靜脈產(chǎn)業(yè)服務(wù)全社會的能力。市場中大量的民營回收站涌現(xiàn)出來，行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了復(fù)雜的局面。近兩年，上海市政府各部門和行業(yè)協(xié)會積極扶持再生資源回收企業(yè)，培育龍頭，在建立再生資源回收體系方面做了不少嘗試，但因?yàn)樵摦a(chǎn)業(yè)利潤低，上海的人力、場地成本高而正規(guī)回收企業(yè)的回收量普遍不足等原因的客觀限制，這一產(chǎn)業(yè)仍然面臨分散化、轉(zhuǎn)型難、陷阱多、挑戰(zhàn)多的局面，沒有孵化成熟真正的行業(yè)龍頭企業(yè)。

從政府的行政管理角度來說，一方面，目前上海市的可再生廢棄物的源頭統(tǒng)計(jì)和末端管理存在巨大缺口，總數(shù)龐大的可再生廢棄物的產(chǎn)生量、收集量和處置量沒有分類統(tǒng)計(jì)。同時，可再生廢棄物的管理與生活垃圾減量管理沒有建立銜接機(jī)制，各自有各自的管理辦法和統(tǒng)計(jì)口徑，城市管理者無法知曉現(xiàn)有的可再生資源中有多少來源于生活垃圾，也無法定量計(jì)算生活垃圾分類率等衡量生活垃圾分類成效的指標(biāo)，較大程度上阻礙了城市生活垃圾的行政管理效力。另一方面，回收再利用行業(yè)的不成熟使得生活垃圾分類減量工作的重?fù)?dān)依然落在政府的肩上，難以形成社會合力。

國際上，生活垃圾分類管理已經(jīng)推行了很長時間，也有一套行之有效的方法，例如日韓及歐洲都有一套完善的垃圾分類方法，并已有效做到了垃圾的源頭分類分流。德國從1970年代末，隨著幾部關(guān)鍵法律的頒布和科技水平的提高，其生活垃圾源頭分類過程得到了快速提升和普遍應(yīng)用，目前已有60%的生活垃圾進(jìn)行回收再利用。這一成效源自于全國80多個行業(yè)協(xié)會在輿論宣傳、推動立法、監(jiān)督監(jiān)管等方面對城市生活垃圾分類減量管理發(fā)揮重要作用，以及垃圾清運(yùn)費(fèi)、包裝廢棄物清理費(fèi)等利益機(jī)制的建立和“綠點(diǎn)系統(tǒng)”的有效運(yùn)作，調(diào)動起了企業(yè)、消費(fèi)者、非政府組織對垃圾分類投放和收集的積極性。日本通過以下措施來推進(jìn)垃圾分類。首先，從立法角度來說，日本通過完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法及多層次的垃圾分類回收法律法規(guī)來明確國家、地方政府、企業(yè)和民眾各參與者所承擔(dān)的責(zé)任，并嚴(yán)格執(zhí)法和處罰。地方政府則承擔(dān)起在與國家合理分工的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施相關(guān)的地方性政策。其次，從政府管理角度來說，日本政府在廢棄物處理方面給予大量的財(cái)政和技術(shù)支援，并承擔(dān)了大量細(xì)致的工作，除了保證垃圾收集、搬運(yùn)、中轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)的正常運(yùn)作，及從事垃圾處理設(shè)施的維護(hù)、管理、運(yùn)營等事務(wù)外，還通過政府采購再生品等扶持手段，幫助再生品生產(chǎn)廠家擴(kuò)大銷售渠道。政府還印發(fā)垃圾分類收集資料并以“日歷”形式發(fā)給公眾，方便公眾丟放垃圾。從中可以看出，德國與日本等國首要解決的問題是生活垃圾分類的主體責(zé)任問題，同時理順各個回收過程中管理部門的不同作用，其次有相關(guān)的法律和政策進(jìn)行保證和促進(jìn)。與國外垃圾分類管理經(jīng)驗(yàn)相比，上海在地方性法規(guī)和政策、財(cái)政以及技術(shù)支撐等方面已有一定的配套，但在強(qiáng)制性的措施和政策，監(jiān)督檢查力量等方面相對薄弱。生活垃圾管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有很強(qiáng)的專業(yè)性、社會性和廣泛性。目前上海的垃圾管理的監(jiān)管職能分散，人員復(fù)雜，處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的末端環(huán)節(jié)。雖成立了聯(lián)席會議制度來推進(jìn)垃圾分類管理工作，但各部門還是根據(jù)自身職能各司其職，沒有對相關(guān)政府職能進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以保障生活垃圾系統(tǒng)性管理與實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行政資源閉環(huán)。明確政府部門的職能可作為垃圾分類的首要突破點(diǎn)，通過定義和劃歸權(quán)力部門管理、監(jiān)督的職能，才能進(jìn)一步完善立法和明確民眾和企業(yè)的責(zé)任，同時，需充分發(fā)揮聯(lián)席會議的職責(zé)和主動作用。

四、上海市生活垃圾分類管理的政府職能探討

生活垃圾的分類收集及回收涉及到方方面面的共同合作，包括各級政府在立法、政策扶持、市場監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)規(guī)劃等方面的有效管理，生產(chǎn)企業(yè)與回收企業(yè)在正負(fù)物流中各自承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，生活垃圾收運(yùn)處置等靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全社會嚴(yán)格遵守垃圾分類和投放的自律以及生活垃圾分類和處置方面的技術(shù)提升等方面。就現(xiàn)階段而言，要解決上海市生活垃圾問題，政府在整個協(xié)同作用體系中占據(jù)了至關(guān)重要的位置。

（一）政府職能的定位探討

目前，政府對城市生活垃圾管理工作的職能劃分過于分散（圖4）。尤其是可再生回收方面的工作專業(yè)性強(qiáng)，現(xiàn)行的政府管理職能劃分過于注重垃圾回收逆向物流的商品經(jīng)濟(jì)屬性，較忽略回收過程中的技術(shù)和基礎(chǔ)建設(shè)的支持，因此這方面的改革亟待探索。特別是垃圾分類回收中政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩種模式之間何者為主導(dǎo)、如何配合等需要詳細(xì)探討。

在政府主導(dǎo)、市場運(yùn)行的模式下，政府管理職能應(yīng)盡可能集中，由市容綠化部門對生活源和社會源產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行總負(fù)責(zé)，將現(xiàn)有的參與生活垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處置、回收再利用的各個相關(guān)部門的職能歸口到市容綠化部門開展工作，避免工作流程同一階段內(nèi)的行政管理分流，削弱主體責(zé)任部門對全局工作的控制力。由政府指導(dǎo)市場，對垃圾收運(yùn)處置的市場準(zhǔn)入、運(yùn)作模式進(jìn)行統(tǒng)一口徑監(jiān)管。其他相關(guān)部門（環(huán)保部等）與之在上下游進(jìn)行對接，并由國家層面制定全國統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑，保證各部門的數(shù)據(jù)可以被綜合運(yùn)用。這一發(fā)展模式優(yōu)點(diǎn)是行政效率高，由政府做主導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)一城市管理和服務(wù)。缺點(diǎn)是這項(xiàng)工作涉及面廣，在現(xiàn)有的體制和政府格局下，要建立這樣一個職能部門難度較大。

在市場主導(dǎo)、政府服務(wù)的模式下，政府應(yīng)加強(qiáng)立法，用強(qiáng)制性的法律法規(guī)來界定相關(guān)利益主體的關(guān)系，在明晰各主體權(quán)責(zé)利的基礎(chǔ)上利用法律的強(qiáng)制、行政的命令控制以及激勵機(jī)制的設(shè)置，促使市場機(jī)制發(fā)揮作用。要將生活垃圾的減量管理真正市場化，離不開法制的保障，而政府的作用則是對企業(yè)的監(jiān)督和指導(dǎo)，以及必要、有效的宏觀調(diào)控，維護(hù)市場競爭的有序性和正常運(yùn)行。例如，建立跨部門、可對接的統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共享機(jī)制和平臺，公開或半公開地反映各主體的工作成果。

（二）政府職能探討

作為服務(wù)部門，政府在促進(jìn)垃圾分類過程中具有重要的作用，其在法制、財(cái)稅、技術(shù)等方面都需要進(jìn)行引導(dǎo)。首先，政府需要完善法律體系。用法律、法規(guī)、規(guī)章及單項(xiàng)立法互相銜接、協(xié)調(diào)和配合，消除法律的“真空地帶”。同時提高管理辦法的可操作性，并通過明確法律責(zé)任和補(bǔ)償措施來提高法律的執(zhí)行力度。第二，應(yīng)積極探索環(huán)境費(fèi)改稅的一系列配套財(cái)稅改革。我國在很長一段時期內(nèi)采用以命令控制型手段為主的環(huán)境管理模式，包括環(huán)保部征收的排污費(fèi)、污染物總量控制、限期治理等，其主體都是排污企業(yè)，屬于末端治理，在一定階段內(nèi)有其合理性和有效性。但從固體廢棄物產(chǎn)生一收集一運(yùn)輸一處置的全過程來看，企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的污染只是其中一部分，消費(fèi)環(huán)節(jié)的污染成本并未計(jì)算在社會成本中?，F(xiàn)有的排污費(fèi)管理模式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于企業(yè)污染治理成本，亟待進(jìn)一步改革。同時，要看到環(huán)境稅的推出對社會弱勢群體的負(fù)面影響。政府可以通過個人所得稅補(bǔ)貼等政策，降低對社會弱勢人群的負(fù)面影響。也可通過減免清潔生產(chǎn)企業(yè)的企業(yè)所得稅等調(diào)節(jié)措施，增加企業(yè)環(huán)保投入的積極性。另一方面從固體廢棄物環(huán)境稅角度，應(yīng)鼓勵企業(yè)和個人將資源回收再利用，對于以廢棄物為原料進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)給與補(bǔ)貼及加大稅收優(yōu)惠力度，激勵企業(yè)加大環(huán)境治理技術(shù)和設(shè)備的開發(fā)和投入，形成良性循環(huán)?？蓞⒖?015年1月7日上海市發(fā)展和改革委員會連同上海市財(cái)政局發(fā)布的《上海市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源綜合利用專項(xiàng)扶持辦法》作為操作模式。第三，應(yīng)在相關(guān)技術(shù)研發(fā)方面提供更多支持，并鼓勵企業(yè)加大技術(shù)投入，扶持企業(yè)的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。在全球范圍內(nèi)，社會源的固體廢棄物的減量管理技術(shù)的研發(fā)力度都在不斷加強(qiáng)，而中國在這一領(lǐng)域的研究還處在起步階段，隨著生活垃圾減量管理工作的推進(jìn)、垃圾的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的逐步開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念深入推廣，該領(lǐng)域科研技術(shù)力量將有所提升。在機(jī)械化篩選分類、節(jié)能化的垃圾運(yùn)輸、垃圾處置過程中的污染物減量排放以及垃圾資源化利用的物質(zhì)循環(huán)和能量流動等方面將重點(diǎn)投入進(jìn)行技術(shù)升級。最后，通過各種方法進(jìn)行生活垃圾分類的社會動員，傳遞明確的分類信息，提高全社會對垃圾分類減量的意識和意愿。社會動員模式主要有傳統(tǒng)宣傳模式：社區(qū)宣傳欄、平面及電視公益廣告等：新媒體宣傳：微博、微信的知識科普及政策信息公開；綠色賬戶模式：固體廢棄物資源回收的補(bǔ)償；學(xué)校環(huán)境教育模式：將生活垃圾分類引入課堂教育，并在學(xué)校內(nèi)開展垃圾分類活動；社區(qū)志愿者模式：對生活垃圾分類投放進(jìn)行指導(dǎo)和宣傳；互聯(lián)網(wǎng)+模式：將可再生利用的廢棄物通過線上宣傳動員和操作與線下布點(diǎn)回收再運(yùn)輸至資源可再生企業(yè)進(jìn)行處理的方式實(shí)現(xiàn)覆蓋全社會的生活垃圾分類及回收，例如塑料、電子廢棄物等?；ヂ?lián)網(wǎng)+模式的發(fā)布面廣，且覆蓋社會主要人群，對帶動全社會提高垃圾分類意識和準(zhǔn)確度有幫助。全社會的宣傳動員應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，分階段、廣發(fā)布，明確宣傳對象，選擇適合宣傳對象的宣傳模式能提高不同層次受眾的接受度。

五、結(jié)論

在加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的要求下，“低碳節(jié)能”成為生活垃圾處理處置必須面對和貫徹的基本需求。建設(shè)生態(tài)文明的要求之一是主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善；之二是實(shí)施處置過程的低碳節(jié)能要求，充分開發(fā)生活垃圾中蘊(yùn)含的有機(jī)物質(zhì)及部分有價(jià)值物質(zhì)。將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念貫徹到生活垃圾處理中，引導(dǎo)和動員全社會加入，體現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)循環(huán)中低碳節(jié)能的新生態(tài)戰(zhàn)略。

在黨的十八大提出“市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性作用”的新形勢下，要解決城市生活垃圾問題，還需繼續(xù)深化改革。從目前主要以政府補(bǔ)貼市場為主的階段，進(jìn)一步放開生活垃圾收運(yùn)、處置、回收利用的市場，使垃圾管理這一公共事業(yè)服務(wù)進(jìn)入全面市場化階段。政府通過提升監(jiān)管和調(diào)控能力，完成角色的轉(zhuǎn)換，一方面從立法和執(zhí)法上規(guī)范市場并加大技術(shù)研發(fā)投入，另一方面提升市民服務(wù)，在市民環(huán)保意識培養(yǎng)和學(xué)校環(huán)境教育方面動員全社會積極參與。

責(zé)任編輯：張煒