從多元治理到傘形治理：城市績效治理的一種當(dāng)代路徑

李志青

導(dǎo)讀：優(yōu)異的環(huán)境治理績效自然離不開有效的環(huán)境治理機(jī)制。在過去的50年里，新加坡的環(huán)境治理機(jī)制從無到有，從小到大，逐漸在概念性認(rèn)知、延續(xù)性執(zhí)行、效率和公平等方面形成一個高效的整體，不僅較好地維護(hù)了新加坡的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，同時也為新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了必要的支撐。

關(guān)鍵詞：城市環(huán)境；權(quán)力配置；多元治理；傘形治理

一、引言

2015年新加坡的GDP總值為2961億美元（名義匯率），全球排名第36位，人均GDP為53604美元（名義匯率）。新加坡是一個典型的貿(mào)易依賴型國家，體現(xiàn)在GDP結(jié)構(gòu)上，2015年服務(wù)業(yè)占GDP比例為75%，制造業(yè)則占到了25%，農(nóng)業(yè)為零。新加坡極度缺乏各種礦產(chǎn)資源和自然資源，其中包括缺水和土地，因此長期以來，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與資源節(jié)約是新加坡社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頭等大事。也因此，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量的互動過程中，新加坡成功地走出了一條超前、嚴(yán)格、有序、高效的環(huán)境治理之路。如圖1所示，在過去的55年時間里，新加坡的經(jīng)濟(jì)增長得到了長足的發(fā)展，按照同比不變價格計算，2014年的GDP總量已經(jīng)是1960年的50倍，同時，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上來看，新加坡的制造業(yè)占GDP的比例從1960年的11%上升到2014年的25%，此外汽車保有量也從1960年的7萬輛升至2014年的60萬輛。

以上新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同側(cè)面都說明，無論是經(jīng)濟(jì)總量，還是就不斷升高的工業(yè)化水平而言，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展都對資源環(huán)境提出了較高的要求。但即便如此，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，新加坡的生態(tài)環(huán)境卻并沒有出現(xiàn)下滑乃至于惡化的跡象。譬如，以空氣質(zhì)量為例，早在1975年，新加坡就按照世界衛(wèi)生組織和美國環(huán)保署的標(biāo)準(zhǔn)建立了完整的空氣質(zhì)量監(jiān)測體系，直到今天，新加坡的各種污染物排放從未低于世界衛(wèi)生組織和美國環(huán)保署所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外，自有統(tǒng)計以來各種主要污染物呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。

根據(jù)新加坡環(huán)境部（全稱為“環(huán)境與水資源部”）公布的2015年度報告（總結(jié)2014年的環(huán)境質(zhì)量），在2014年，就空氣質(zhì)量而言，全年天數(shù)的97%達(dá)到優(yōu)良標(biāo)準(zhǔn)（PSI≤50為優(yōu)，PSI在50-100之間為良，PSI為空氣污染物標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)，由6種污染物組成），其中PM2.5的年均濃度值為18μg/m³，2020年的預(yù)期目標(biāo)是降至12μg/m³。另外，就水環(huán)境質(zhì)量而言，2014年全年所有飲用水和排水系統(tǒng)都100%達(dá)到了世界衛(wèi)生組織設(shè)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。就固廢垃圾而言，全年生產(chǎn)垃圾為751萬噸，其中60%通過回收處理，38%通過焚燒處理，僅有2%通過填埋處理。另外，根據(jù)耶魯大學(xué)有關(guān)各國環(huán)境績效的計算，新加坡的環(huán)境績效在全球排在了第4位。

按照環(huán)境庫茲涅茨曲線的理論，在長期來看，一國有效的環(huán)境績效離不開其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段特征，尤其是與人均收入水平有著密切關(guān)系，作為一個高收入國家（人均GDP已經(jīng)達(dá)到5萬美元），新加坡顯然已經(jīng)跨過了環(huán)境庫茲涅茨曲線所刻畫的倒U型曲線頂點，實現(xiàn)了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的雙贏發(fā)展。不過，在這個環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的過程中，更值得我們關(guān)注的是，作為一個城市型國家，新加坡究竟是如何從城市環(huán)保制度建設(shè)的角度來逐步加大環(huán)境保護(hù)的力度，特別是具體到城市環(huán)境保護(hù)的治理機(jī)制上，在不同的發(fā)展階段，新加坡是如何通過更為有效的權(quán)力配置來最優(yōu)化其環(huán)保治理機(jī)制，使其適應(yīng)來自于經(jīng)濟(jì)和環(huán)境兩方面的需要。

二、治理機(jī)制的演變依據(jù)：環(huán)境治理與環(huán)境績效之間的四個維度

有關(guān)“治理”（Governance）的研究，最早是從其對經(jīng)濟(jì)績效的影響研究開始的。那究竟什么是“治理”的具體表現(xiàn)呢？對此有著不同的解釋。譬如，經(jīng)合組織（OECD）認(rèn)為，治理是“在一個社會中運用政治權(quán)力開展控制，以更好地管理社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源”，聯(lián)合國發(fā)展署（UNDP）則認(rèn)為，治理是“在所有領(lǐng)域用來管理一國事務(wù)的經(jīng)濟(jì)、政治和行政權(quán)力的使用，它由各種公眾和組織用來維護(hù)各自利益、行使其權(quán)力，履行其義務(wù)和形成共識的機(jī)制、過程和制度”，就此而言，好的治理就意味著“人權(quán)和法治的保障，民主的強(qiáng)化，公共行政透明度和能力建設(shè)的提高”。世界銀行認(rèn)為，治理指的是“為改善公共福利而采取正式和非正式傳統(tǒng)和制度來行使權(quán)力”，進(jìn)而治理可以分成幾個層面，“1.選擇、監(jiān)督和替換政府的過程；2.制定和執(zhí)行合理政策，并提供公共服務(wù)；3.公眾和國家之間的經(jīng)濟(jì)和社會互動機(jī)制”。除了這些機(jī)構(gòu)外，也有很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家從理論上對“治理”進(jìn)行研究和界定，如諾斯（North，1990）認(rèn)為（治理的）制度，就是“人為所設(shè)定的社會互動邊界”，也就是游戲規(guī)則。威廉姆森也有類似的觀點，他認(rèn)為相比于最為“樸素”的市場交易，“治理的核心在于界定了契約關(guān)系，而持續(xù)的契約關(guān)系則是價值的源泉”。就此而言，究竟是選擇市場，還是組織來執(zhí)行契約，就會關(guān)涉到治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制下所產(chǎn)生不同交易成本、適應(yīng)性以及有效性。不同實踐給出的理論答案顯然大相徑庭，也就是說，如同經(jīng)濟(jì)治理與經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)系一樣，環(huán)境治理與環(huán)境績效（作為治理的產(chǎn)出）也存在某種正相關(guān)的關(guān)系，“好”的環(huán)境治理顯然會有助于提高環(huán)境績效。當(dāng)然，在環(huán)境治理與環(huán)境績效的影響關(guān)系中，也存在著諸多不確定性因素，在不同的條件下，環(huán)境治理與環(huán)境績效之間有著頗為復(fù)雜的關(guān)系。

為了能通過案例來更好地說明環(huán)境治理與環(huán)境績效之間的關(guān)系，尤其是說明一種好的環(huán)境治理機(jī)制的演變過程，我們嘗試選擇幾個維度來界定環(huán)境治理機(jī)制的有效性，基于環(huán)境治理作為一種公共品供給的制度框架，那么，如何能夠在環(huán)境保護(hù)上形成強(qiáng)有力的治理體系是我們用來衡量環(huán)境治理框架有效性的基本標(biāo)準(zhǔn)。為此，我們將概念性問題（確權(quán)）、延續(xù)性問題（執(zhí)法）、交易成本問題（垂直一體化）和適應(yīng)性問題（組織與組織之間的相容性）等四方面作為評判治理體系的依據(jù)。具體而言，概念性問題，指的是在環(huán)境治理過程中，各方對環(huán)境治理概念和議題的認(rèn)知程度，包括各種規(guī)劃、立法和政策；延續(xù)性問題是指認(rèn)知基礎(chǔ)上的行動能力，主要體現(xiàn)為對規(guī)劃、法律和政策的執(zhí)行程度；交易成本問題，體現(xiàn)為環(huán)境治理的效率，為了達(dá)成某個治理目標(biāo)，是否有不同的治理選擇；最后，適應(yīng)性問題，其實是與效率問題相對應(yīng)的公平問題，即各種組織及個體能否相互兼容，并在環(huán)境治理的政策選擇上形成共識。在這四個維度的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，可以將環(huán)境治理分為“強(qiáng)治理”和“弱治理”兩種治理模式，與其對應(yīng)的分別是側(cè)重于政府和側(cè)重于市場的治理機(jī)制。譬如，在美國，采取環(huán)境聯(lián)邦主義的核心就是對環(huán)保權(quán)力在聯(lián)邦政府和州政府等不同層級上的配置，進(jìn)而形成符合美國政治經(jīng)濟(jì)特征的環(huán)境治理體系。

三、新加坡的城市環(huán)境治理：從多元治理到傘形治理的績效路徑

新加坡建國于1965年。作為一個面積僅為699平方公里的島國，在新加坡早期的發(fā)展過程中，也經(jīng)歷過諸多環(huán)境問題，包括缺少污水處理設(shè)施、河流遭受污染、土壤受到侵蝕、空氣質(zhì)量不佳，致使公眾健康堪憂，但時至今日，新加坡的空氣和水體質(zhì)量都已經(jīng)完全符合國際衛(wèi)生組織設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新加坡國家環(huán)境與水資源部的報告（2015），新加坡當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境勘稱為“干凈和綠色”，并有了“花園中的城市”的美譽，正是這“花園中的城市”美譽，使得新加坡成為吸引投資、人才以及民眾的去處。相比于中國當(dāng)前城市化進(jìn)程中所出現(xiàn)的種種環(huán)境問題，新加坡在環(huán)境管理上的成功經(jīng)驗顯然值得我們借鑒，尤其是值得正在邁向后工業(yè)化社會、轉(zhuǎn)變?yōu)槿虺鞘械谋本⑸虾＜皬V州等城市所借鑒。

（一）環(huán)境保護(hù)的概念性認(rèn)知

早在建國之初，新加坡自上到下就都極為重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。1968年，新加坡啟動“清潔運動”的儀式上，時任總理李光耀強(qiáng)調(diào)必須讓新加坡成為“零污染”的國度，也正是在這個啟動儀式上，“建設(shè)花園城市，并成為這個東南亞最為清潔和最綠的國家”成為新加坡生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。隨后，新加坡國會宣布“綠化新加坡”是政府的重要政策目標(biāo)，在隨后的數(shù)年里，新加坡就陸續(xù)通過了《環(huán)境公共衛(wèi)生法案》、《清潔空氣法案》，《水污染控制和排水法案》等生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法，在國會通過《環(huán)境公共衛(wèi)生法案》后，環(huán)境部長明確指出了將新加坡發(fā)展成為一個花園城市是政府的應(yīng)盡職責(zé)。1981年，時任總統(tǒng)薛爾思在國會演講中，也非常清晰地確定了政府在水污染、空氣污染控制和能源節(jié)約等方面的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

如果說，“花園城市”是新加坡在其建國后針對環(huán)境保護(hù)提出的首個概念，那么隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的演進(jìn)，新加坡在生態(tài)環(huán)境上所面臨的需要也在不斷演變，為此，新加坡在1998年，在“花園城市”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出建設(shè)“花園中的城市”目標(biāo)，也就是不僅要讓整個城市變得更加清潔和綠色化，更要在生態(tài)系統(tǒng)上實現(xiàn)高度平衡和合理，使得城市成為生態(tài)系統(tǒng)的一份子。

從“花園城市”到“花園中的城市”，概念上的確立和變化都體現(xiàn)了新加坡舉國上下對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)在概念性上的高度認(rèn)知，從長遠(yuǎn)看，這無疑是新加坡開展各種后續(xù)環(huán)境治理的重要基礎(chǔ)。作為這些概念的體現(xiàn)，新加坡從上個世紀(jì)60～70年代開始，積極開展各種環(huán)境立法，到目前為止，已經(jīng)基本形成了法律上的全覆蓋，如表1所示。

（二）環(huán)境保護(hù)的延續(xù)性、效率及相容性

在新加坡，與概念性認(rèn)知的變化相呼應(yīng)，環(huán)境治理在管理執(zhí)行層面上也經(jīng)歷了兩個階段的演變，第一階段是1965～2000年問的多元治理階段，第二階段則是2000年至今的傘形治理階段。階段變化的標(biāo)志就是新加坡的環(huán)境治理從多方參與向一體化的治理方式演進(jìn)。

早在1970年，為了應(yīng)對快速經(jīng)濟(jì)增長帶來的各種環(huán)境污染，新加坡就設(shè)立“反污染局”，直接隸屬于總理辦公室；1972年，新加坡進(jìn)而成立環(huán)境部，主要任務(wù)是“處理污染問題來保護(hù)和改善環(huán)境，增加水資源供應(yīng)，維護(hù)公共衛(wèi)生健康（標(biāo)準(zhǔn)），理性而且堅定地應(yīng)對污染”；到1983年，為了進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境部的力量，“反污染局”并入環(huán)境部，改名為“污染控制局”；直到2000年，新加坡環(huán)境部下設(shè)4個分署，總管全國的環(huán)境保護(hù)事務(wù)（如圖2右上部所示）；然后在2004年初，環(huán)境部更名為“環(huán)境與水資源部”，全權(quán)負(fù)責(zé)新加坡所有的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，從而標(biāo)志著新加坡的環(huán)境保護(hù)進(jìn)入全新的階段。

在2004年之前，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的部門并不止環(huán)境部。譬如，1968年通過的《環(huán)境公共衛(wèi)生法案》規(guī)定，由環(huán)境部下屬的公共衛(wèi)生委員會負(fù)責(zé)環(huán)境公共衛(wèi)生事務(wù)，它有權(quán)要求工作場所采取措施來消除損害，或者預(yù)防損害的發(fā)生。但與此同時，其他部門，包括公用事業(yè)局（PUB）、房屋與發(fā)展局（HDB）、城市重建局（URA）以及作為地產(chǎn)開放商的裕廊集團(tuán)（JTC）都在各自的權(quán)限范圍內(nèi)負(fù)有保護(hù)環(huán)境、消除損害的職責(zé)，這意味著，在整個國家實質(zhì)上形成了跨部門多元治理環(huán)境的格局（如圖2所示）。

跨部門多元治理格局的好處是，新加坡最大程度上動員了各方的力量，投入了大量的人力物力保護(hù)環(huán)境，使得環(huán)境治理得以落實到管理和執(zhí)行層面，較好地維系了治理上的延續(xù)性，有效地改善了環(huán)境質(zhì)量。譬如，環(huán)境部實行定期和不定期的檢查制度，檢查的重點就是確保排污者執(zhí)行環(huán)境法律。20年前的1995年，有關(guān)報告就顯示，當(dāng)年環(huán)境部對工業(yè)設(shè)施（廠房、加油站等）采取了36957次巡查，以及對非工業(yè)設(shè)施（農(nóng)場、飼養(yǎng)場等）進(jìn)行了10137次巡查。同時，該報告還提到了針對工業(yè)污染排放的1945次巡查，總共發(fā)現(xiàn)259個個案超標(biāo)排放，進(jìn)行了37次的污染排放源測試、125次的燃料分析和59次的煙塵測試。同時，環(huán)境部還與車輛注冊和交通警察等部門一起合作，共同控制車輛排放。此外，環(huán)境部根據(jù)不同環(huán)境法律開展環(huán)境訴訟，共向法庭提起訴訟12977起，其中6567起被定罪，總罰款為500萬新幣。其中，污染控制局根據(jù)清潔空氣法案，發(fā)起188項訴訟，根據(jù)水污染和排水法案，發(fā)起67項訴訟。

不過，多元治理模式也有不足之處，那就是在治理效率和部門間的相容性上有所欠缺，主要體現(xiàn)在不同的環(huán)境機(jī)構(gòu)（及立法）之間缺乏協(xié)調(diào)。由于環(huán)境部并不是新加坡唯一的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)和部委也對環(huán)境事務(wù)有管轄權(quán)，這容易產(chǎn)生相互之間管轄上的交叉和重疊，從而帶來環(huán)境保護(hù)上的不確定性以及低效的執(zhí)行。譬如，國家發(fā)展部負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)工業(yè)發(fā)展，要平衡經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)、城市重建局重視城市規(guī)劃、公園與休憩局強(qiáng)調(diào)綠化、從屬于貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部的公用事業(yè)局則僅負(fù)責(zé)水庫、集水設(shè)施等，通信部負(fù)責(zé)海上安全和船只的海洋排污等，這些部門都對環(huán)境保護(hù)肩負(fù)相應(yīng)的職責(zé)，與環(huán)境部的相應(yīng)職責(zé)存在重復(fù)。在環(huán)境治理上“九龍治水”的結(jié)果是，出于各種因素，各部門之間很難在執(zhí)行上形成協(xié)調(diào)，環(huán)境保護(hù)的方法和途徑更加難以統(tǒng)一。

為了克服上述不足，早在上個世紀(jì)90年代，就有新加坡學(xué)者提出，有必要將所有的環(huán)境事務(wù)放在一個屋檐下來管理，形成傘形的“強(qiáng)治理”框架。這一思想在2000年左右開始成為現(xiàn)實，并指導(dǎo)著新加坡環(huán)境治理模式的演變：1999年通過了《環(huán)境污染控制法案》；2004年新加坡成立了“環(huán)境與水資源部”，取代了原先的“環(huán)境部”；2008年將《環(huán)境污染控制法案》更名為《環(huán)境保護(hù)與管理法案》（EPMA），這也標(biāo)志著新加坡最終形成了以EPMA為核心的傘形環(huán)境治理體系。

在新的治理體系中，根據(jù)EPMA的規(guī)定，“環(huán)境與水資源部”負(fù)責(zé)總體的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，下設(shè)兩個法定機(jī)構(gòu)，即國家環(huán)境署（NEA，負(fù)責(zé)污染控制與公共衛(wèi)生，也就是原先的“環(huán)境部”）、公用事業(yè)署（PUB，負(fù)責(zé)水資源保護(hù)和管理，從“貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部”劃出），來分別負(fù)責(zé)各種污染控制、公共衛(wèi)生、水資源保護(hù)和利用的事務(wù)。此外，專門在國家發(fā)展部下設(shè)國家公園署（NParks，由國家公園署與公園與休憩局合并而成，專門負(fù)責(zé)自然生態(tài)環(huán)境和公園），以及原先的城市重建局（URA，負(fù)責(zé)土地規(guī)劃）、農(nóng)糧與獸醫(yī)局（AVA，負(fù)責(zé)食品安全，動植物健康和安全，農(nóng)業(yè)貿(mào)易）等，負(fù)責(zé)自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，主要任務(wù)是“使新加坡成為我們的花園”。在衛(wèi)生部下設(shè)衛(wèi)生與健康科技局（HAS，負(fù)責(zé)全國與健康衛(wèi)生和產(chǎn)品等相關(guān)的衛(wèi)生與安全事務(wù)）（如圖3所示）。

在這一傘形環(huán)境治理體系下，新加坡的環(huán)境管理和執(zhí)行變得更加有效，不僅繼續(xù)在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、監(jiān)督、執(zhí)法和教育等領(lǐng)域維護(hù)了延續(xù)性，而且還大大提升了環(huán)境治理的效率，降低治理成本，提高了各部門問的相容性。以產(chǎn)業(yè)開發(fā)和地塊利用為例，新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（EDB）確定優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)后，會同其他部門（部門主要包括：環(huán)境與水資源部下的環(huán)境保護(hù)署、國家發(fā)展部下的城市重建局、房屋發(fā)展局、裕廊集團(tuán)、地產(chǎn)開發(fā)商、人力資源部等），討論如何確保將環(huán)境考量納入到土地利用規(guī)劃，進(jìn)入發(fā)展控制和規(guī)劃階段，以最大程度上降低污染對周邊土地利用的影響。此外，城市重建局的計劃者，必須就新產(chǎn)業(yè)或者發(fā)展項目的選址與環(huán)境保護(hù)署下屬的污染控制局會商，確保與周邊地塊的一致性。其中，高污染行業(yè)必須在特定區(qū)域內(nèi)選址，如裕廊島，在產(chǎn)業(yè)和技術(shù)協(xié)同效應(yīng)最大化的情況下采取措施控制、管理和最小化排污。此外，污染控制局還要檢查這些控制措施。在項目開建之前，業(yè)主提交建筑計劃給建造署下的建造計劃和管理局，同時要提交消防安全局、國家公園署、環(huán)境保護(hù)署下設(shè)的中央建造計劃處。項目完工后，中央建造計劃處將進(jìn)行現(xiàn)場核查，檢查是否滿足要求。只有通過核查后，工廠才授予臨時使用許可或合法完工證明。

四、結(jié)語

從“花園城市”到“花園里的城市”，新加坡在環(huán)境治理上經(jīng)歷了多元治理模式到傘形治理模式的演變，在這個過程中，城市環(huán)境治理逐步在延續(xù)性、效率及相容性等方面取得積極成效，進(jìn)而更好地服務(wù)于新加坡的環(huán)境治理目標(biāo)。新加坡的實踐符合了城市治理在理論上的研究成果，即環(huán)境治理與環(huán)境績效之間的相關(guān)性，這可以為中國的城市環(huán)境治理提供有益的借鑒。

責(zé)任編輯：張煒