歷史文化名城保護的演變軌跡與路徑依賴

何雨

導讀：經過三十余年的擴員，中國的歷史文化名城也經歷了從無到有、從少到多的歷程。但是單純的線性的數字變化，根本無法體現出30年間歷史文化名城保護的動力機制與行動邏輯的巨變。只有以保護為優先選擇，充分借鑒與利用人類文明中以保護促發展的成功經驗，才能真正做到保護與發展的融合，這也是現階段中國的歷史文化名城保護走出忒修斯之船困境的關鍵所在。

關鍵詞：歷史文化名城；忒修斯之船；盲目復古；法治思維

什么是歷史文化名城？根據1982年公布實施的《中華人民共和國文物保護法》第八條規定，歷史文化名城是一個法定概念，指的是“保存文物特別豐富，具有重大歷史文化價值和革命意義的城市”。可以說，歷史文化名城不僅是城市各個階段發展的歷史見證，更是人類地方文化多樣性的重要組成。

一、歷史文化名城保護：從責任到權利

隨著國函（2015）132號文批復將江西省瑞金市列為國家歷史文化名城，中國的國家歷史文化名城數量已經達到了127座。1986年《關于請公布第二批國家歷史文化名城名單的報告的通知》進一步確立了歷史文化名城的自下而上的審定原則：（1）不但要看城市的歷史，還要著重看當前是否保存有較為豐富、完好的文物古跡和具有重大的歷史、科學、藝術價值。（2）歷史文化名城和文物保護單位是有區別的。作為歷史文化名城的現狀格局和風貌應保留著歷史特色，并具有一定的代表城市傳統風貌的街區。（3）文物古跡主要分布在城市市區或郊區，保護和合理使用這些歷史文化遺產對該城市的性質、布局、建設方針有重要影響。

保護歷史文化名城的直接動因在于是在工業化與城市化的沖擊下，全國各地對古城、文物古跡、風景名勝的破壞情況十分嚴重。為了不斷送數千年積累下來的歷史文化遺產，1982年國家基建委、國家文物局和國家城建總局經批復選擇了24個具有重大歷史價值和革命意義的城市。1986年又公布了第二批歷史文化名城38個；1994年再公布了第三批歷史文化名城，合計37個。2001年起，中斷了6年之久的歷史文化名城批復重新啟動，河北山海關區、湖南鳳凰縣成為新成員。進入2007年后，歷史文化名城批復工作掀起了小高潮：該年批復7家，2009年批復1家，2010年批復1家，2011年批復6家，2012年批復2家，2013年批復4家，2014年2家，2015年3家。根據《中國統計年鑒2014》，截至2013年底，中國共有地級及以上的城市290家，可以測算出中國有43.79%的城市屬于歷史文化名城。

經過三十余年的擴員，中國的歷史文化名城也經歷了從無到有、從少到多的歷程。但是單純的線性的數字變化，根本無法體現出30年間歷史文化名城保護的動力機制與行動邏輯的巨變。歷史文化名城保護的動力機制可以歸結為一個問題，即“為什么要保護？”類似的，歷史文化名城保護的行動邏輯同樣可以歸結為一個問題，即“如何來保護？”厘清了這兩個問題，也就理解了中國歷史文化名城保護的演變軌跡及隱身于其背后的監管難題。

（一）為什么要保護歷史文化名城？

1982年2月15日新華社發布的《經國務院批準二十四個城市定為我國首批歷史文化名城》通訊對這個問題作出了官方回答：“我國是一個歷史悠久的文明古國，許多歷史文化名城是我國古代政治、經濟、文化的中心，或者是近代革命運動和發生重大歷史事件的重要城市。在這些歷史文化名城的地面和地下，保存了大量歷史文物與革命文物，體現了中華民族的悠久歷史、光榮的革命傳統與光輝燦爛的文化。”這一官方話語僅僅強調了保護歷史文化名城的重要性。除此之外，另一個極為重要的原因卻沒有給出來，那就是保護歷史文化名城的緊迫性。1994年《關于審批第三批國家歷史文化名城和加強保護管理的請示》以官方內部文件的形式對這一回答進行了補充：“近年來，城市開發建設速度很快，一些歷史文化名城，片面追求近期經濟利益，在建設時違反城市規劃和有關法規規定的傾向又有所抬頭，必須引起各級政府和有關部門的高度重視，及時予以糾正和處理。”其核心觀點就是，“建設性破壞”已經對大量的歷史文化名城造成了滅頂之災，保護歷史文化名城刻不容緩。顯然，我們可以看出，直到1994年，歷史文化名城保護的動力機制是自上而下傳導的。國務院及中央部委認識到“以經濟建設為中心”對城市歷史與文脈的破壞，基于對歷史負責與長遠發展的需要而強制性地要求地方政府在經濟建設時要保護城市的歷史文化。由于中央部委并不負責地方具體的歷史文化保護，因而讓地方政府承擔保護的責任。在此階段，推動歷史文化名城保護的動力源頭主要在中央政府，在中央集權的壓力體制下，地方政府并非情愿亦非徹底地貫徹著這一要求。事實上，直至2000年前后，真正能夠約束地方政府來保護城市歷史文脈的，也只有《中華人民共和國文物保護法》和《城市規劃法》中有限的幾條相關規定。但是，到了2000年后，保護歷史文化名城的動力機制開始發生變化。地方政府認識到，推動經濟發展的除了資本與土地外，還有城市自身特有的歷史與文化資源。特別是隨著國家層面推動經濟發展模式的調結構、促轉型，使得旅游業成為各地方政府產業規劃的新亮點，各地紛紛打出旅游牌。旅游業的興起，在相當程度上改變了地方政府對保護歷史文化名城的態度。從數據上我們也可以看出，2007年之后，國家陸續批復了一大批歷史文化名城。在這里，請注意用詞。此前歷史文化名城的名單，基本上是由中央部委批次性地公布；現在則是采用了“批復”。差異在于，前者是中央政府對地方政府的責任要求；而后者則是地方政府主動要求進入國家歷史文化名城序列。到此，從名義上看，保護歷史文化名城已經由中央政府的強制性要求，變成了地方政府的主動作為。當然，這種作為的意圖，顯然是功利性的，依然是為了發展地方經濟。

（二）如何保護歷史文化名城？

正如保護歷史文化名城的動力機制變化那樣，如何保護也經歷了兩個階段。在2000年之前，主要形式是中央政府的強制性要求與地方政府的消極性應對。其結果就是，進入國家級名錄的城市歷史與文化遺跡得到了較好的保護，但是那些沒有進入名錄的歷史與文化遺跡就沒有那么好運了。大規模的舊城改造與城市建設，讓一批又一批的城市歷史與文化遺跡消逝。在旅游業的推動下，新千年后地方政府的城市歷史與文化保護，興起了復古主義風潮。一方面是大量原生形態的歷史文化遺跡被破壞，另一方面又人為地仿建各種歷史文化遺跡，使之成為新的城市景點與城市標志。在權力與商業力量的合謀下，大拆大改、拆古建新、拆真造假，斥資百億元甚至千億元，占地少則幾十畝多則幾千畝，重建歷史文化名城。如，河南開封計劃4年重造宋都汴京，2012年啟動，投資1000億元，規劃占地20平方公里。陜西韓城古城改造項目，2011年啟動，投資30億元，規劃占地62.24公頃。在2012年6月召開的“紀念國家歷史文化名城設立30周年論壇”上，仇保興副部長點名山東聊城“成片歷史街區被拆掉，統一建仿古建筑，一個設計圖紙、一個時間建出來的”。

二、忒修斯之船：歷史文化名城保護困境

古希臘的史學家、傳記作家普魯塔克（Plutarch）曾經描述過這樣的一艘忒修斯之船（The Ship of Theseus）：歸功于不間斷的維修和替換部件，有一艘可以在海上航行幾百年的船。只要一塊木板腐爛了，它就會被替換掉，以此類推，直到所有的功能部件全部被替換掉。普魯塔克的問題是，這艘所有部件已經全部被替換過的船，是否還是原來的那艘特修斯之船，還是一艘完全不同的船？如果不是原來的船，那么在什么時候它不再是原來的船了？著名哲學家霍布斯（Thomas Hobbes）進一步延伸了普魯塔克的問題，即如果用忒修斯之船上取下來的老部件來重新建造一艘新的船，那么兩艘船中哪艘才是真正的特修斯之船？歷史文化名城，就像古老的忒修斯之船，歷經千百年的滄海桑田，見證了無數王朝的興衰更替。遵循著普魯塔克與霍布斯的問題，不妨提出一個歷史文化名城保護的忒修斯之船設問：一個已經被置換一空的、舊貌換新顏的歷史文化名城，還是原來的歷史文化名城嗎？換言之，面對當前城市化與工業化狂飆猛進的時空境遇，我們能走出歷史文化名城保護的忒修斯之船困境嗎？抑或說，忒修斯之船困境已經成為歷史文化名城保護的宿命？如果無法超越歷史文化名城保護的忒修斯困境，我們在歷史文化名城保護上又應何以可能、何以可為？

（一）在走出忒修斯之船困境上，全球何以可能、何以可為？

從全球的角度看，歷史文化名城保護的忒修斯之船困境也是各發達國家在工業化與城市化進程中共同遭遇的問題，而歷史文化名城保護意識與行動的興起，是對工業化與城市化破壞效應的被動回應。無論是倫敦，還是巴黎，抑或是羅馬，經過工業化與城市化洗禮之后，它們都已經不再是中世紀的城市樣貌。在進步主義與現代主義思潮的影響下，歷史與文化遺跡成為落后與低級的代名詞，也是現代主義與進步主義城市發展必須要征服與超越的對象。幸運的是，并不是所有的人都陷入現代主義城市發展的癲狂理念中的。面對工業化與城市化對歷史與文化的破壞，1933年國際現代建筑協會通過了《雅典憲章》，提出了“有歷史價值的建筑和地區”的保護問題。1964年5月《威尼斯憲章》進一步拓寬和擴大了保護的基本概念和范圍，確定了保護的基本原則、目標與措施，成為文化遺產保護的奠基石。經過長時間的試錯與糾偏后，西方國家走出了一條符合自身文明特色、與經濟社會發展相適應的歷史文化名城保護之路，也為中國的歷史文化名城保護提供了希望與經驗。

（二）在歷史文化名城保護上，我們何以可能、何以可為？

與基本走出了歷史文化名城保護忒修斯之船困境的西方國家不同，忒修斯之船困境依然像個魔咒一樣在中國城市身上游蕩。從客觀角度上看，忒修斯之船魔咒之于中國有其經濟社會現實基礎。作為追趕型經濟體，發展是硬道理！非均衡戰略是打破經濟社會發展低水平循環陷阱的關鍵所在。非均衡戰略的核心是，讓部分領域、部分地區、部分群體率先發展起來。其實踐后果就是，必然有部分領域、部分地區、部分群體要作出犧牲。以是觀之，我們就會發現歷史文化名城就是屬于要被犧牲的領域。中央部委層面的保護行動，更主要的是為某些歷史文化遺產提供庇護所，或者延緩被破壞的時間，通過以時間換空間，為以后的城市歷史與文化保護留下希望。如果站在這一邏輯上思考，我們就能想象到發展至上的思維，必然會對城市的歷史與文化造成不可修復的后果，形成了政策話語里的“空前重視”與名城保護實踐中的“空前破壞”相悖而行的局面。正如2012年紀念國家歷史文化名城設立30周年的《北京宣言》指出的那樣：“面對不斷加快的工業化、新型城鎮化和經濟社會全面轉型發展，與會代表深感文化遺產保護喜憂參半，形勢依然嚴峻。”

事實上，1986年在揚州舉行的“中國歷史文化名城經濟社會發展研究會議”上，與會者就察覺了歷史文化名城保護與經濟社會發展的復雜關系問題。在《關于歷史文化名城發展戰略研究工作的幾點意見》中，時任文化部文物局文物處副處長的郭旃曾希望：“要牢固確立文物必保和保護文物古跡同發展經濟相統一的觀點……把完善地保護優秀的文化遺產，實現城市生產、生活的現代化和繁榮社會主義經濟，作為歷史文化名城發展的目標。”與會者也一致認為歷史文化名城的保護與建設不能脫離經濟社會的發展，如果結合得好可使保護與經濟社會發展相得益彰、兩全其美，反之則會相互對立，兩敗俱傷。令人遺憾的是，三十年前的會議共識一語成讖。直面當前的我們，不難發現，直至今日，雖未兩敗俱傷，但是歷史文化名城的保護與經濟社會建設依然相互對立，特別是在經濟社會建設面前，歷史文化名城保護依然是一個可有可無的口號。或者是為經濟建設讓路，或者是成為經濟建設工具。其結果是，大量古城風貌和文物古跡遭到破壞，絕大多數城市的城墻、城樓和街市公共建筑，如城樓、鐘鼓樓、牌樓等被拆除。國務院《關于加強文化遺產保護的通知》（國發（2005）42號）文件中明確指出：“隨著經濟全球化趨勢和現代化進程的加快，我國的文化生態正在發生巨大變化，文化遺產及其生存環境受到嚴重威脅。不少歷史文化名城（街區、村鎮）、古建筑、古遺址及風景名勝區整體風貌遭到破壞。”

三、保護與發展的融合：歷史文化名城的新希望

保護與發展是歷史文化名城的永恒主題，如何正確處理保護與發展的關系，仍是歷史文化名城保護制度最突出、最核心的根本問題。如果說發展至上的思維，迫使人們在保護歷史文化名城與經濟社會建設之間，只能非此即彼地選擇后者，那么隨著中國經濟社會發展進入了新常態，城市的歷史與文化保護也迎來了新的契機。從大的邏輯來看，在新常態下，一方面跟以前相比，經濟建設的緊迫性要緩和很多：另一方面人們對作為集體記憶與核心表征的城市歷史與文化也有了更多的理解與期待。盡管具體的實踐還有誤區，但是人們總算找對了方向，那就是保護與發展的融合。從當前各地的探索實踐來看，在推動保護與發展融合上，主流的基調依然是把城市的歷史與文化遺產作為經濟社會發展的新亮點。例如，各個城市絞盡腦汁、挖空心思地尋找地方歷史與文化資源，目的并不是為了保護，而是為了商業開發，打造旅游景點，發展旅游業及其關聯產業。顯然，這并非是保護與發展相融合的科學內涵。

我們認為，保護與發展的關系是一種動態變化的過程。單純地強調保護或者單純地強調發展，都是一種理想化的美好愿望。強調保護與發展關系的動態性就在于，要把保護與發展置于中國經濟社會發展的宏觀背景中來認知。在舊常態下，發展壓倒了保護，原因在于發展是當時整個經濟社會的優先選擇。相反，特別是隨著發展壓力在相當大程度上的緩和，以及城市歷史與文化資源所遭受的不可修復的損害，保護應該成為新常態下的優先選擇。從保護與發展的相對重要性與緊迫性上看，應該告別舊常態下把保護工具化、以犧牲保護來推動發展的舊路徑，而應確立新常態下保護的相對優先性。發展是在保護的基礎上衍生出來的，良好的保護本身就能帶來發展的溢出效應。只有以保護為優先選擇，充分借鑒與利用人類文明中以保護促發展的成功經驗，才能真正做到保護與發展的融合，這也是新階段中國的歷史文化名城保護走出忒修斯之船困境的關鍵所在。在厘清了理念上的保護相對優先性后，必須采取行之有效的對策來打破地方政府在歷史文化名城問題上的發展優先的路徑依賴。大致來說，可以從下述幾個方面考慮：

（一）堅持法治思維，全面貫徹歷史文化名城保護

經過多年的努力，中國已經基本形成了歷史文化名城保護的相對完善的法律體系。《文物保護法》《城鄉規劃法》《非物質文化遺產法》和《文物保護法實施條例》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等法律法規，也基本覆蓋了歷史文化名城保護的方方面面，但是必須改變“有法律，輕執行”的局面。按照十八屆三中全會提出的全面依法治國要求，以法律法規為準繩，捍衛不得改變文物原狀的真實性原則，堅持整體保護歷史文化名城名鎮名村的傳統格局、歷史風貌和空間尺度，摒棄大拆大建和拆真造假，停止以土地有償出讓為目的、對歷史文化名城名鎮名村進行開發改造。

（二）強化邊界意識，明確地方政府名城保護的主體責任

城市決策者和管理者是歷史文化名城保護與發展的第一主體，直接決定著城市歷史與文化保護的方向與路徑。如果在政績沖動下，以犧牲歷史與文化遺產為代價，片面追求經濟指標增長，其后果將是災難性的。為此，應明確要求地方政府不以打造城市文化品牌為理由，對歷史文化名城名鎮名村進行過度建設開發、旅游開發和商業地產開發。防止采取大躍進式城鎮化，避免再度造成中國歷史文化名鎮名村、傳統村落和非物質文化遺產的消失與泯滅。

（三）推進有效監管，堅決制止名城保護的各種亂象

監管應包括地方政府職能部門的自我監管與中央政府的垂直監管。考慮到在實踐中，地方政府的自我監管基本失靈，應強化中央政府職能部門的監管力度。包括：采取有力措施，及時制止發生在歷史文化名城名鎮中的盲目復古重建之風。堅決制止擅自復建、重建已經全部毀損的文物和歷史建筑傾向。對因傳承具有特殊價值的歷史文脈需要，必須復建、重建文物和歷史建筑的，應當遵循法律法規的規定，嚴格控制，有序引導。

責任編輯：張煒