拓展網格化：提升城市綜合管理效能

王曉蕓　宋敬業　張莉華

導讀：為了適應城市快速發展和社會多元化需求，提高城市管理水平，上海市徐匯區開展了關于城市網格化綜合管理的實踐探索，即：構建“1+13+X”網格化城區治理體系，重心下移居民區末端；找準網格化管理職能定位，聚焦各類管理頑癥；推進網格化管理區域全覆蓋，聚焦重點難點問題；整合優化網格化管理隊伍，建立運行機制，運用“互聯網思維”解決城市老大難問題等。

關鍵詞：徐匯區；城市管理；網格化管理

為了適應城市快速發展和社會多元化需求，提高城市管理水平，達到“信息化建設，精細化管理，人性化服務”的總體目標，上海市徐匯區積極落實2014年“一號課題”《關于深化拓展網格化管理，提升城市綜合管理效能的實施意見》。

本著“以問題為導向、以街鎮為重心、以社會化為動力、以法治為保障”的原則，徐匯區構建了“4+X”網格化綜合管理信息新平臺，擬定區《城市網格化綜合管理中心建設實施意見》，在十三個街鎮開展城市網格化綜合管理中心實體化運作，并建立居民區（園區、軌交等）工作站，提升城市網格化綜合管理的規范化、科學化水平。

一、徐匯區網格化管理的主要做法

（一）構建“1+13+X”網格化城區治理體系，重心下移居民區末端，實現城市綜合管理與社區自治良性互動

“1+13+X”即“1”個區級城市網格化綜合管理中心、“13”個街鎮城市網格化綜合管理中心、“X”居民區（商圈、園區或軌交）工作站，形成區、街道、居民區三級工作網絡。以“天上有云，地上有格，格中有人，人能管事，事皆有序，序后評估”為標準，形成“一個組織體系、一個運行機制、一張統一網格、一個信息平臺、一支綜合力量”的城市綜合管理格局。

其中委辦局層面，區房管局將本部門相關職能科室、部門及下屬房地辦納入其平臺管理，作為一個受派遣整體，優化流程，提高處置效率。區國資委將所屬規模企業、動遷公司等與12345熱線關聯度高、與群眾較為密切的下屬單位納入平臺；市水務署將其下屬的市政養護公司納入平臺，將網格工作延伸到管理末梢。

其中街鎮層面，建立居民區（園區）工作站，通過整合力量資源，建立“3”支隊伍，即居民區日常巡護隊伍、居民區聯動處置隊伍、居民區事務顧問隊伍，通過建立居民區“小聯勤零報告”制度，快速、定期檢查報告居民區內各類問題，通過市民公約、居（村）規民約等社區自治方式及時勸阻、快速處置，同時上報街鎮城市網格化綜合管理中心協調派單處置，不僅提升了社區服務管理效率，而且減輕了居委會工作負擔，實現了城市網格化管理與居民區自治的有效銜接。

（二）找準網格化管理職能定位，聚焦各類管理頑癥，進一步釋放城市綜合管理效能

整合“4+X”平臺功能。“4”即“12345”市民服務熱線、網格化管理、聯勤聯動、應急處置等四大基本功能，“X”即社區綜合服務等其他擴展功能和案件信息來源，涉及城市管理、社區綜合服務、綜合治理領域的19大類、86小類、212項工作，以及各支隊伍的工作內容、責任權限、處置時間等。重點聚焦群租、在建的違法建筑、噪音擾民、小區私設地鎖等管理頑癥，以依法依規、集成創新為核心，簡化、優化和標準化處置流程，做到“發現更早、流轉更快、處置更實、監管更嚴”。網格化綜合管理平臺實現了專業派單、及時發現社區需求、倒逼改進管理服務流程，逐步向社會治理、民生服務領域拓展，創新社會治理體系。

（三）推進網格化管理區域全覆蓋，聚焦重點難點問題，守住城區安全有序運行的底線

徐匯區統籌考慮使城市管理、社會治安、規劃、社區等各類網格相互疊加，形成全區無縫銜接的責任網格。鼓勵各街鎮以信息化為支撐，科學設置網格，因地制宜將人流密集、管理形式復雜的重點難點地區設置為管理網格，推動網格化管理進商圈、“地鐵”、園區、交通樞紐、開發建設區域等。通過適度擴大網格范圍，整合管理邊界、管理資源，整合網格員隊伍和“上下聯動”管理機制，整合人員、崗位、終端、系統、監控考核等機制，保證網格的完整性和力量配備、場所覆蓋的協調性，做到兼職網格員（處置隊伍）“一崗多責”，深化全方位管控。

如徐家匯街道依托軌交綜治工作站，集中軌交派出所、城管、申通公司力量，設立徐家匯商圈地下空間管理網格，推動網格由道路向居民區、由地上向軌交地下空間、由商圈內向商圈外延伸，形成“4+29+（-1）”網格管理系統。斜土街道設置居民區工作站。虹梅街道在漕開發科創中心、華鑫科技園等科技園區設立工作站，實現城市綜合管理和園區自治管理的有效互動。漕河涇街道會同南站管委辦共同設立“上海南站區域網格”。龍華街道設立濱江地區管理網格，將建筑工地納入網格化管理，對各類揚塵污染、渣土車“跑冒滴漏”等問題及時發現和處置。楓林街道在轄區大院大所設立單位工作站，對中山醫院急診部門口設攤多等情況加強網格公安力量等。凌云街道與中國電信梅隴電信局合作，居民區監控探頭接入街道網格平臺，延伸網格中心工作視線，加強網格中心平臺與居民區工作站互動。

（四）整合優化網格化管理隊伍，建立運行機制，運用“互聯網思維”解決城市老大難問題

徐匯區城市網格化綜合管理以城管執法為骨干、公安民警為保障，將市場監管所、房管辦事處，以及市容管理力量等5支隊伍納入聯勤聯動范圍，全面整合網格監督員、城管協管員、社區保安隊員、勞動保障監察協管員和市容保潔員等城市管理的5支輔助隊伍，由街鎮統一管理和考核。為保障網格化管理中心科學有序運行，徐匯區根據四定原則，即定責任單位、定處置流程、定處置時限、定反饋時限的原則，建立了七大運行機制，即多渠道、全領域發現機制、分級分層派單機制、分類處置機制、網格化進社區的多元參與機制、源頭治理機制、督辦考核獎懲機制、分析評價機制。其中“1+4”的督察考核辦法，指網格職責履職督查、網格員量化考核、執法人員量化考核、居民區網格化管理考核、機關干部網格責任考核等辦法，將每個網格員的運動軌跡以及從發現到處置的各環節責任落實到平臺上。“5個率”的評估機制，即結果滿意率、責任到位率、處置及時率、流程準確率、紀律作風良好率，將處置的痕跡留存于網格系統，將各職能部門的作為與問題留存于“云端”，成為實時通報（日報、周報、月報）的量化依據、監督評議以及發揮考核導向性的數據分析依據。

二、徐匯區網格化管理的主要成效

（一）轉變管理服務理念，強化責任意識

網格化平臺建設讓各支管理隊伍以及各職能部門工作人員深刻體會到“守土有責”的含義，社區管理服務理念發生轉變。各街鎮統籌區域特點、人口數量、管理幅度、內容、資源等因素，科學設置管理網格，梳理任務清單，整合網格管理執法力量，把“人、地、物、事”放入格中，把處置痕跡曬在網上，把老百姓的事做在實處。城市問題由“被動發現”向“主動發現、主動管理”轉變，每一個管理網格不僅成為發現、處置問題的管理單元，而且成為盡其所能提供公共服務的基本單元，強化了網格管理團隊和街鎮職能部門的管理服務理念，提升了回應群眾需求的責任意識。各居委也逐步轉變觀念，從“凡事找政府”到“易事自己處”，從“有事找人”變為“有事找網”，產生了社會效應。如斜土街道的“12345”市民熱線，投訴下降了29.9%，城市管理信訪下降了29.3%以上。

（二）初步形成管理體系，暢通居民訴求渠道

各街鎮以信息化為支撐，基本上實現了街面網格與居民區（園區、軌交）工作站的全覆蓋，形成了城市管理、社區綜合服務、社區綜合管理等多領域的事項任務清單若干項。如斜土街道探索“零報告”制度，“有事報事，無事報平安”，初步形成了社區服務管理體系。這一體系的觸角延伸到居民區，依托“12345”市民熱線、網格化平臺等信息手段、網格管理員和志愿者的走訪聯系、職能部門工作人員的主動上門服務等，使一些小問題、易處理問題在最短的時間內實現街道、居民區內的“自循環”，既降低了成本，又明確了責任，提升了效率。一些歷史遺留的老大難問題，即使一時難以解決，但由于及時回應、溝通交流，群眾的怨氣也消解不少，促進了社區關系的融洽。

（三）構建信息數據平臺，規范網格業務流程

街鎮網格化管理中心構建綜合化信息數據平臺，整合數據采集、受理監督、指揮處置、綜合評價、綜合展示、應用維護、基礎數據管理、數據交換等子系統，構建了涵蓋街鎮層面綜合管理各領域、各層級的綜合性信息數據平臺。橫向整合了“12345”市民服務熱線、聯動聯勤系統、視頻監控系統，以及地理、人口、設施設備、建筑、其他公共服務等信息庫資源；縱向整合了網格化綜合管理信息系統街鎮平臺和居民區工作站終端，使原本孤立的、無序的信息資源整合為有序的、系統的信息資源。信息數據平臺不僅涵蓋了網格轄區內的基本情況、居民的利益訴求等基礎信息資料，而且強化了區級網格中心與街鎮網格中心，以及政府相關服務管理系統的互聯互通，處置問題由隨意性向規范化、專業化轉變。網格化管理的地理信息系統快速準確定位、任務清單的分類、處置流程受理以及對相關職能部門的限時處置和限時反饋等信息化技術，進一步規范了網格化管理的業務流程，確保了居民訴求的問題做到“易事快處置，難事有回應”。

（四）整合社區治理資源，提高“條塊”協同能力

網格化管理平臺有效整合了社區治理資源，將原先分散的“條塊”資源有機整合起來。一是整合隊伍，增強力量配備。全面整合街鎮層面的網格監督員、城管協管員、社區保安隊員、勞動保障監察協管員等城市綜合管理輔助力量，按照屬地化管理，由街鎮管理，解決了過去協管員之間忙閑不均的問題，增加了城市社區管理服務力量。其中居民區工作站社區志愿者和社區社會組織的加入，營造了人人參與社區治理的良好氛圍，使法治、自治、共治觀念逐步深入人心。二是執法力量下沉，建立聯動執法機制，提高“條塊協同”。各街鎮建立了由街鎮網格化管理中心牽頭，以城管為骨干，以公安為保障，市場監管、房管與城市綜合管理密切相關的職能部門派出機構。與執法單位共同參與的聯動執法工作機制，打破了過去“塊”對“條”的派出機構指揮、協調困難的體制限制，解決了基層執法縫隙過大、人員配備不足等痼疾，在街鎮實現了執法力量的整合，提高了“條塊”協同能力。

（五）轉變政府職能，密切黨群干群關系

網格化管理不僅是城市管理領域的概念，而且在不斷向居民區拓展，向社會治理和社會服務拓展。不僅是網格化管理內涵和外延的拓展，而且是政府執政思維的轉變。政府通過網格化管理加大了以問題為導向的城市管理自我監督力度，加大了以發現和解決問題為核心的依法履職力度，切實提升了社會治理和服務的能力，加快了向服務型政府的轉變。基層干部和工作人員則通過經常性的巡查走訪、與群眾面對面的交流溝通，消除了隔閡，拉近了距離，而城市管理問題的及時解決也提升了政府的公信力。

三、徐匯區網格化管理的經驗啟示

（一）“以人為本”是網格化管理的核心思想

首先，在管理中要尊重人的基本權益，包括人的隱私和自由，不是簡單地將之置于“監視”之下。其次，網格化管理以數字化管理為手段，但不局限于此。運用信息技術明確信息收集、派單、處置、反饋等環節的處置時限，倡導在第一時間回應群眾的需求，解決城市問題，其最終目的是通過對城市部件的管理、事件的處理，為群眾提供便利、快捷、優質的人性化服務，關注民情、民生，提升居民的滿意度，處理好人與人之間的關系，構建和諧有序的社會秩序。另外，網格化管理的長效性主要取決于網格中人的文明素養和居民的自治意識，因此要大力開展文明創建活動，廣泛開展文明單位、文明社區、文明家庭等創建活動，引導企事業單位、社區、個人自覺自愿地參與城市的綜合管理，積極維護社會的公共利益和社會秩序。

（二）權責統一是網格化管理的根本前提

基層是網格化管理的基礎和源頭，只有將管理重心下移，才能做好社會治理的源頭治理，才能鞏固社會的根基。管理重心下移首先必須細化網格化管理責任，梳理各職能部門的責任清單和涉及執法內容的權力清單，包含職權編碼、職權名稱、執法依據、處罰依據，將之公布于政務平臺，增加城市綜合管理的透明度，強調規范、嚴格執法，才能全面落實執法管理的“條管塊督”和公共服務的“塊辦條助”。

管理重心下移也意味著與之配套的管理權限和資源配置權下沉，而街鎮相應的事權、財權和用人權也應得到落實，指揮權、考核權、監督權等也應賦予街鎮，實現權責利的統一。尤其是建立健全效率、效果、效益等評價指標體系，科學衡量網格化管理主體的工作效率，衡量網格化管理產生的社會、經濟、環境等效益；增加街鎮對職能部門派出機構年度考核分值的權重，制定具體的量化考核標準，健全考核機制，強化網格管理主體的責任落實。

（三）力量配置是網格化管理的人力保障

網格化管理實現了管理主體從單一被動向多元聯動的轉變。各支協管員隊伍的整合、屬地化管理，進一步理順了關系，夯實了街鎮網格化管理的基礎。相關職能部門派出機構、執法單位共同參與的聯動工作機制和相對穩定的聯勤隊伍，增強了對城市管理頑癥的快速發現和處置能力。在區域化黨建引領下，社會組織、社區黨員、社區志愿者、企事業單位等社區治理“多元主體”的參與更是有助于實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動，形成“官民共治”格局。

（四）機制建設是網格化管理的運作保障

網格化管理是一個化整為零的精細化管理模式，一系列資源整合、有序參與、共建共享的管理機制是網格化管理的運作保障。多渠道全領域的發現機制、分級分層派單機制、分類處置機制保障了問題得到及時反映和回應。社區的多元化參與機制、源頭治理機制激發了社區居民和社區社會組織等多元主體參與社區治理的積極性，形成了“政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”的局面。督辦考核獎懲機制、分析評價機制的落實使網格化管理動態化，在職能部門和街道之間形成相互推動、相互督促的關系，可以使轄區內的一些老大難問題從發現、協調、解決到反饋、監督、評估，一連串步驟借助大數據信息平臺和新媒體手段高效完成，解放更多人力，為進一步提升服務水平儲能，不僅有助于提高工作效率，也有助于提高群眾的滿意度。

（五）信息平臺是網格化管理的技術保障

網格化管理的區、街鎮、居民區三級信息平臺，不僅使管理服務的觸角“縱向到底”，延伸到居民區這一最底層，而且“橫向到邊”，整合各職能部門的信息平臺，使各部門問的資源有效對接，便于部門職能重心下移，使專業處置團隊直接到基層服務，提高了網格化管理的工作效率。

利用區、街鎮網格中心的信息平臺收集、分析、整合功能，建立關于頑癥管理的案例庫，及時記錄突發的、新的涉及居民切身利益的城市管理頑癥，借助流程再造，梳理城市管理頑癥的工作步驟和程序，規范管理行為，則有助于提高城市服務管理效能；建立城市服務數據庫，利用街鎮網格中心信息平臺的信息收集功能，及時分析、整合轄區內居民的服務需求信息，建立公共服務供給的決策數據庫，真正將“寓管理于服務”落到實處。

（六）法治建設是網格化管理的有效保障

“跨門營業”、“私裝地鎖”等城市管理頑癥的管理結果是否有效，是否能夠長期得到保持，很大程度上取決于法治化水平，法治建設是網格化管理的有效性保障。一是梳理現有法律法規、規范性文件，通過相關管理頑癥案例，做好宣傳解釋工作，增強相關問題處置流程科學化、法治化。二是強化網格員、執法人員等依法辦事的理念，對無證經營、跨門營業、違章搭建等城市管理頑癥，細化執法主體，明確管理職責，提高快速發現能力、處置能力和基層執法能力。三是通過居民公約、業主公約、行業守則等自治公約，營造執法、信法、守法、用法的社會氛圍，強化居民的規則意識、契約精神，提高依法依規自我管理能力。

責任編輯：王縉