新形勢下防雷工作體制機(jī)制研究

黨志成，賀桂華，王鋒亮，劉　宏，王維剛，趙　東，鄒賽男，陳　雯

(1.陜西省氣象局，西安　710014；2.長安大學(xué)，西安　710064)

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新形勢下防雷工作體制機(jī)制研究

黨志成1，賀桂華2，王鋒亮1，劉宏1，王維剛1，趙東1，鄒賽男1，陳雯1

(1.陜西省氣象局，西安710014；2.長安大學(xué)，西安710064)

摘要：從分析當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和行政管理體制改革對防雷工作提出的要求入手，回顧了防雷工作的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，總結(jié)存在的問題，在對比分析國外防雷體制和國內(nèi)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，提出適應(yīng)新形勢的防雷工作體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：防雷工作；體制機(jī)制；防雷減災(zāi)

防雷工作是氣象部門履行社會(huì)管理、開展基本業(yè)務(wù)、提供技術(shù)服務(wù)的重要途徑。氣象部門開展防雷工作為防災(zāi)減災(zāi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用，也取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益，但隨之帶來的爭議近年不斷見諸媒體。隨著國家改革的深入發(fā)展，氣象部門防雷工作在新形勢下面臨著新的問題和困境。如何既適應(yīng)改革要求同時(shí)又保持事業(yè)健康發(fā)展，是擺在氣象部門面前重要且緊迫的課題。

1防雷工作面對的新形勢

1.1經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”對防雷工作的要求

新常態(tài)，意味著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和環(huán)境已經(jīng)或即將發(fā)生諸多重大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長將與過去30多年10%左右的高速度基本告別，與傳統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的粗放增長模式基本告別。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)意味著作為防雷有償技術(shù)服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域的建筑、石化、能源等第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展減緩，防雷需求減少，對防雷有償技術(shù)服務(wù)的發(fā)展不可避免帶來影響。

1.2國家改革對防雷工作的要求

十八屆三中全會(huì)后,尤其是2015年以來，以簡政放權(quán)為主要特征的國家行政體制改革推進(jìn)很快，要求非常嚴(yán)格。2015年4月27日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕31號)，對于行政審批中介服務(wù)提出了嚴(yán)格的清理規(guī)范措施。2015年10月國務(wù)院先后下發(fā)文件，取消了防雷工程專業(yè)設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)兩項(xiàng)年檢以及建設(shè)項(xiàng)目雷電災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估、防雷產(chǎn)品測試2項(xiàng)行政審批中介服務(wù)。2015年10月11日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2015〕58號)，要求在防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收審批中，不再要求申請人提供防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評價(jià)報(bào)告，改由審批部門委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開展防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評價(jià)。2016年2月3日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于第二批清理規(guī)范192項(xiàng),國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2016〕11號)，要求在防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收審批中，不再要求申請人提供新建、改建、擴(kuò)建建(構(gòu))筑物防雷裝置檢測報(bào)告，改由審批部門委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開展新建、改建、擴(kuò)建建(構(gòu))筑物防雷裝置檢測。

1.3中國氣象局對防雷改革的要求

2015年5月，中國氣象局辦公室先后取消了“雷電災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估”、“防雷產(chǎn)品測試”、“外地防雷工程專業(yè)資質(zhì)備案核準(zhǔn)”、“防雷產(chǎn)品備案核準(zhǔn)”等防雷行政審批中介服務(wù)和非行政許可審批事項(xiàng)。2015年10月,中國氣象局印發(fā)了《氣象服務(wù)體制改革實(shí)施方案》，從發(fā)揮氣象事業(yè)單位主體作用、培育氣象服務(wù)市場、激發(fā)社會(huì)力量參與公共氣象服務(wù)、政府主導(dǎo)作用等4個(gè)方面做出詳細(xì)部署。2015年10月16日，中國氣象局下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院第一批取消中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)和清理規(guī)范第一批行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)有關(guān)要求的通知》(氣發(fā)〔2015〕72號)，取消了“防雷工程專業(yè)設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)年檢”行政審批事項(xiàng)，并再次重申取消“建設(shè)項(xiàng)目雷電災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估”、“防雷產(chǎn)品測試”和“防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評價(jià)”行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)。2015年12月21日，中國氣象局黨組印發(fā)《關(guān)于防雷減災(zāi)體制改革的意見》，明確了防雷減災(zāi)體制改革的總體要求。

2防雷工作沿革

2.11985年以前的防雷工作

1985年以前，氣象部門職責(zé)為單純的氣象基本業(yè)務(wù)，基本不存在防雷行政管理和防雷有償技術(shù)服務(wù)，相關(guān)的氣象基本業(yè)務(wù)僅限傳統(tǒng)的雷暴觀測。

2.21985—1999年的防雷工作

為解決氣象事業(yè)發(fā)展投入和干部職工工資津貼經(jīng)費(fèi)短缺問題，1985年3月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家氣象局關(guān)于氣象部門開展有償服務(wù)和綜合經(jīng)營的報(bào)告的通知》(國辦發(fā)〔1985〕25號)文件，正式批準(zhǔn)氣象部門開展有償服務(wù)和綜合經(jīng)營。氣象部門開始向易燃易爆場所、高大建筑等有關(guān)單位提供防雷技術(shù)服務(wù)，但沒有進(jìn)行全國層面的統(tǒng)一規(guī)劃，多為各省市根據(jù)用戶要求被動(dòng)提供。1994年國務(wù)院出臺(tái)了新中國第一部氣象行政法規(guī)——《中華人民共和國氣象條例》(以下簡稱《氣象條例》)，對各級氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)氣象工作的職責(zé)進(jìn)行了明確，也確認(rèn)了氣象部門可以開展氣象有償服務(wù)。從國家立法層面，將氣象部門定位為單純的事業(yè)單位，并不具有防雷行政管理職權(quán)。

2.32000—2015年的防雷工作

《中華人民共和國氣象法》實(shí)施標(biāo)志著氣象部門的防雷工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。該法確定了氣象部門對防雷工作的行政管理職責(zé)，標(biāo)志著氣象部門從單純的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槁男胁糠稚鐣?huì)管理職責(zé)的事業(yè)單位。氣象部門在《氣象法》的授權(quán)下承擔(dān)行政職權(quán)。

為加強(qiáng)防雷工作，各級氣象局積極調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，充實(shí)行政執(zhí)法人員，并紛紛獨(dú)立成立或通過地方政府成立了防雷中心。防雷技術(shù)服務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn)，屬于氣象部門的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，社會(huì)企業(yè)一般較難取得相應(yīng)防雷資質(zhì)資格。防雷有償技術(shù)服務(wù)帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)一步促使氣象部門的防雷有償技術(shù)服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，成為氣象部門有償服務(wù)的主要方式。

為了規(guī)范管理，部分省份氣象部門用不同模式探索防雷工作政事企分立，但是氣象部門仍然包攬了防雷工作的行政管理、基本業(yè)務(wù)、技術(shù)服務(wù)等全部內(nèi)容。這一時(shí)期數(shù)量不少的社會(huì)企業(yè)通過取得防雷工程資質(zhì)進(jìn)入防雷工程領(lǐng)域，但其整體的業(yè)務(wù)量與氣象部門相比仍有巨大差距。

3現(xiàn)有防雷體制存在的問題

現(xiàn)有的防雷工作體制機(jī)制(2000年至2015年)在防雷工作發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，但經(jīng)歷十多年的快速增長，一些深層次問題逐漸凸顯出來，已很難適應(yīng)國家改革和防雷發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是防雷政事企不分。社會(huì)管理、防雷業(yè)務(wù)和防雷技術(shù)服務(wù)之間沒有清晰而嚴(yán)格的分界，各界面相互關(guān)聯(lián)、利益捆綁的情形沒有從根本上消除。基層氣象部門這一表現(xiàn)更為突出。二是執(zhí)法趨利。一些地方將防雷行政管理作為創(chuàng)收手段，過分重視其經(jīng)濟(jì)效益，忽視了防雷工作最基本的防災(zāi)減災(zāi)這一公共職能。三是防雷基本業(yè)務(wù)非常薄弱。各地大多根據(jù)自身需要布設(shè)雷電觀測系統(tǒng)、開展雷電預(yù)報(bào)預(yù)警服務(wù)，尚未形成全國統(tǒng)一的防雷業(yè)務(wù)規(guī)劃和布局，缺少統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，業(yè)務(wù)技術(shù)能力薄弱。

4國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和理論借鑒

4.1國外發(fā)達(dá)國家防雷工作的開展較我國超前

20世紀(jì)80年代，一些發(fā)達(dá)國家的雷電監(jiān)測和雷電預(yù)報(bào)預(yù)警已形成較完善的體系。目前，發(fā)達(dá)國家防雷減災(zāi)法律制度比較完善，積累了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，比如美國注重雷電監(jiān)測和科研，防雷減災(zāi)法律規(guī)范完善，商業(yè)性防雷技術(shù)服務(wù)公司發(fā)達(dá)；英國和德國注重標(biāo)準(zhǔn)制定和防雷產(chǎn)品質(zhì)量管理；法國注重行政管理，防雷管理制度嚴(yán)密，政府和社會(huì)分工合作。

4.2國內(nèi)學(xué)者理論研究

目前沒有單獨(dú)關(guān)于防雷工作體制的研究成果，但可以綜合運(yùn)用政府與非營利組織、氣象企業(yè)發(fā)展模式、氣象服務(wù)公益性和市場化等領(lǐng)域的理論對防雷體制機(jī)制改革進(jìn)行指導(dǎo)。

紀(jì)德倫等人以資金的籌集授權(quán)和服務(wù)的實(shí)際提供為維度，提出了政府部門與非營利組織關(guān)系的四種模式。這四種模式分別是：政府部門支配模式；氣象機(jī)構(gòu)支配模式；雙重模式，政府部門和氣象機(jī)構(gòu)的職能沒有交集，雙方在各自的管轄范圍內(nèi)各自為政、互不干涉；合作模式，政府部門和氣象機(jī)構(gòu)共同開展公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)合作而盡可能模糊雙方的職能界限。主流觀點(diǎn)傾向于雙重模式或者合作模式，或者是兩種模式的結(jié)合。

在氣象企業(yè)的運(yùn)作模式上，西部氣象機(jī)構(gòu)的主流做法是鼓勵(lì)縣級氣象局下屬企業(yè)集約式發(fā)展，通過集約化集中有限力量，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，從而保證提供高質(zhì)量的氣象服務(wù)，提升氣象服務(wù)企業(yè)整體形象，同時(shí)努力克服集約化弊端。

針對氣象服務(wù)的公益性和市場化問題，學(xué)者大多堅(jiān)持既要保持氣象機(jī)構(gòu)的公益性這個(gè)首要屬性，為了社會(huì)公共利益而依法提供無償服務(wù)，又要通過市場化的運(yùn)作方式保證氣象機(jī)構(gòu)充足的資金來源，推動(dòng)氣象機(jī)構(gòu)的自我發(fā)展、壯大。楊旎認(rèn)為服務(wù)市場化是指以市場化為特征的“獨(dú)立行政法人化改革”[1]，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與有償服務(wù)的分離，構(gòu)建三元管理結(jié)構(gòu)，即行政管理、公益服務(wù)和市場化服務(wù)管理。

5新型防雷減災(zāi)工作模式構(gòu)建

近十年來特別是十八大召開以來，現(xiàn)行防雷工作體制迫切需要改革。應(yīng)客觀分析、清楚把握國家改革和客觀現(xiàn)實(shí)中的幾個(gè)主要因素：一是氣象法和相關(guān)國家政策明確規(guī)定氣象部門可以從事氣象有償服務(wù)，其中包括防雷有償技術(shù)服務(wù)。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，防災(zāi)減災(zāi)意識增強(qiáng)，各行業(yè)對包括防雷服務(wù)在內(nèi)的氣象有償服務(wù)有客觀需求。三是防雷社會(huì)管理是氣象部門的法定職責(zé)。四是氣象部門擁有較全面的雷電觀測數(shù)據(jù)資源和較高的防雷技術(shù)服務(wù)能力。五是以公益性服務(wù)為主的公共氣象服務(wù)新格局的改革要求。

在當(dāng)前形勢下，做好防雷工作應(yīng)當(dāng)依照《氣象法》、《氣象災(zāi)害防御條例》等氣象法律法規(guī)、“三定”方案以及中國氣象局防雷體制改革的有關(guān)指導(dǎo)意見，按照“明晰界面、優(yōu)化業(yè)務(wù)、科技支撐、市場競爭、加強(qiáng)監(jiān)管”的原則，依法明晰防雷行政管理、防雷基本業(yè)務(wù)、防雷技術(shù)支撐、防雷市場化服務(wù)四大塊界面，明確部門職責(zé)，理順內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；優(yōu)化防雷業(yè)務(wù)布局，突出公益性質(zhì)；強(qiáng)化防雷減災(zāi)工作事中事后監(jiān)管的技術(shù)支撐；健全防雷服務(wù)市場準(zhǔn)入規(guī)則，支持多元主體按照市場規(guī)則公平競爭；簡政放權(quán)，加強(qiáng)事前指導(dǎo)和事中事后監(jiān)管，推進(jìn)防雷服務(wù)行業(yè)自律管理，形成防雷工作新的體制機(jī)制。

5.1明晰政事企界面

依照法律法規(guī)和國家簡政放權(quán)的要求，以及中國氣象局“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局將防雷工作分為四個(gè)方面。一是防雷行政管理，主要承擔(dān)防雷相關(guān)政策、規(guī)劃、制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定，防雷行政審批和執(zhí)法，防雷市場監(jiān)管和防雷服務(wù)機(jī)構(gòu)信用評價(jià)，防雷政務(wù)信息公開等職責(zé)。二是防雷基本業(yè)務(wù)，主要承擔(dān)雷電災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、雷電監(jiān)測、預(yù)報(bào)預(yù)警、雷災(zāi)統(tǒng)計(jì)等業(yè)務(wù)。三是防雷技術(shù)支撐，主要承擔(dān)防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評價(jià)、新建、擴(kuò)建、改建建(構(gòu))筑物防雷裝置檢測、防雷新技術(shù)、新產(chǎn)品研發(fā)、防雷工程和防雷產(chǎn)品質(zhì)量鑒定等職責(zé)。四是防雷市場化服務(wù)，主要承擔(dān)防雷工程、防雷定期檢測、雷電災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估等業(yè)務(wù)。

5.2明確防雷各方面工作承擔(dān)主體

防雷行政管理屬于履行法定管理職權(quán)，依法應(yīng)由有行政管理職能的各級防雷管理機(jī)構(gòu)和氣象執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)；防雷基本業(yè)務(wù)屬于氣象基本業(yè)務(wù)重要組成部分，應(yīng)主要由各級氣象臺(tái)站承擔(dān)。對于各級地方政府成立的各級防雷中心，如其職責(zé)包含雷電監(jiān)測和預(yù)報(bào)預(yù)警等業(yè)務(wù)，也可由各級防雷中心承擔(dān)防雷基本業(yè)務(wù)。防雷技術(shù)支撐從性質(zhì)來講屬于評估評價(jià)性質(zhì)的中立技術(shù)機(jī)構(gòu)，其相關(guān)結(jié)論是作為民事爭議、行政決定、行政仲裁、司法判決的依據(jù)進(jìn)行使用，因此應(yīng)由各級地方政府成立的各級防雷中心承擔(dān)，或者由氣象部門專門成立的防雷技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)如氣象災(zāi)害防御技術(shù)中心、防雷鑒定中心、雷電防御技術(shù)中心承擔(dān)；防雷市場化服務(wù)屬于民事活動(dòng)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)交由市場供需雙方，自主選擇承擔(dān)主體。氣象部門所屬單位承擔(dān)防雷市場化服務(wù)的，應(yīng)注冊成立企業(yè)法人，實(shí)行企業(yè)管理。

5.3鞏固和明確防雷減災(zāi)管理職權(quán)

加強(qiáng)立法，強(qiáng)化氣象部門對防雷減災(zāi)工作的管理職權(quán)。爭取國家層面出臺(tái)防雷減災(zāi)的專門立法或綜合立法，如《氣象災(zāi)害防御法》、《雷電災(zāi)害防御條例》等，積極促進(jìn)地方出臺(tái)防雷地方性法規(guī)、政府規(guī)章，修改部門規(guī)章，形成完善的防雷法律規(guī)范體系。依照國家改革要求，切實(shí)取消和規(guī)范涉及防雷的相關(guān)許可項(xiàng)目和中介服務(wù)。

5.4優(yōu)化雷電基本業(yè)務(wù)

結(jié)合氣象現(xiàn)代化建設(shè)方案，將防雷業(yè)務(wù)納入國家級氣象基本業(yè)務(wù)。建立完善全國雷電觀測網(wǎng)，調(diào)整統(tǒng)一防雷業(yè)務(wù)布局，規(guī)范各級雷電預(yù)報(bào)預(yù)警業(yè)務(wù)，提高雷電預(yù)報(bào)預(yù)警精細(xì)化水平，擴(kuò)大雷電預(yù)警信息發(fā)布的覆蓋面；豐富防雷公共服務(wù)的內(nèi)容。

5.5全面履行防雷減災(zāi)管理職責(zé)

強(qiáng)化防雷減災(zāi)安全監(jiān)管職責(zé)，注重防雷減災(zāi)社會(huì)效益。適應(yīng)國家行政管理改革要求，轉(zhuǎn)變防雷服務(wù)監(jiān)管方式，切實(shí)加強(qiáng)防雷服務(wù)的事中、事后監(jiān)管。將防雷安全納入政府目標(biāo)考核體系。公示公開防雷技術(shù)服務(wù)單位清單，建立健全防雷技術(shù)服務(wù)跟蹤監(jiān)督機(jī)制。

5.6推進(jìn)防雷行業(yè)自律

積極組建行業(yè)協(xié)會(huì)，引導(dǎo)防雷技術(shù)服務(wù)單位加強(qiáng)自身建設(shè)，促進(jìn)防雷減災(zāi)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的普及和推廣；組織協(xié)會(huì)成員單位開展防雷技術(shù)培訓(xùn)，促進(jìn)防雷專業(yè)人才成長；加強(qiáng)防雷新技術(shù)、新裝備的引進(jìn)和應(yīng)用。協(xié)助防雷管理機(jī)構(gòu)建立防雷技術(shù)服務(wù)單位信譽(yù)評價(jià)制度。

5.7開放和規(guī)范防雷服務(wù)市場

按照政府主導(dǎo)、主體多元的基本原則，逐步實(shí)現(xiàn)防雷服務(wù)市場主體多元化。制定統(tǒng)一開放的防雷服務(wù)市場運(yùn)行規(guī)則，探索建立防雷服務(wù)市場主體失信“黑名單”制度和退出機(jī)制。加快制定防雷技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)防雷服務(wù)市場良性發(fā)展。

5.8規(guī)范防雷財(cái)務(wù)管理

改革防雷行政管理財(cái)政保障方式，防雷行政管理和行政執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)和人員費(fèi)用等納入部門綜合預(yù)算全額保障，杜絕管理機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)資金混用現(xiàn)象，充分發(fā)揮雙重財(cái)務(wù)體制的優(yōu)勢。爭取國資、財(cái)政等部門支持，建立氣象部門所屬防雷企業(yè)的合法、規(guī)范財(cái)務(wù)體制。

5.9鼓勵(lì)部門所屬企業(yè)創(chuàng)新嘗試

減少對氣象部門所屬企業(yè)的行政干預(yù)，在全國防雷市場開放基礎(chǔ)上，支持省級氣象部門所屬防雷企業(yè)通過持股、兼并、聯(lián)合等多種方式整合本省氣象部門所屬防雷企業(yè)，形成防雷集團(tuán)公司或防雷企業(yè)聯(lián)合體。

參考文獻(xiàn)：

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文章編號：1006-4354(2016)04-0045-04

收稿日期：2015-03-23

作者簡介：黨志成(1963—)，男，陜西澄城人，漢族，高工，從事氣象管理工作。

基金項(xiàng)目：中國氣象局氣象軟科學(xué)重點(diǎn)研究項(xiàng)目(2015-4)

中圖分類號：P429

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

黨志成，賀桂華，王鋒亮，等.新形勢下防雷工作體制機(jī)制研究[J].陜西氣象，2016(4)：45-48.