關于建立湖州國家生態文明先行示范區運行機制研究*

陳 曉,李紅偉,王時東,徐夢月,周焱彬(湖州市發展規劃研究院,浙江湖州313000)

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關于建立湖州國家生態文明先行示范區運行機制研究*

陳 曉,李紅偉,王時東,徐夢月,周焱彬
(湖州市發展規劃研究院,浙江湖州313000)

摘 要:黨的十八屆三中全會提出要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革,加快建立生態文明制度。對湖州生態文明制度建設作簡要評估,并歸納總結了先進地區經驗,最后重點從六大方面提出了舉措建議,以期為湖州生態文明先行示范區建設提供參考。

關鍵詞:國家生態文明先行示范區;運行機制;湖州

一、湖州市生態文明制度建設總體評估

經過多年的堅持與努力,湖州市生態文明建設,特別是制度建設取得了長足進步,在全省乃至全國區域都具有一定的領先和示范優勢,但仍存在一些亟需破解的難題。

一是組織領導機制進一步健全,但力量整合仍顯薄弱。早在2003年湖州市就已經提出生態市建設目標,并編制了專項規劃和實施意見,成立了生態市建設領導小組。在領導小組統籌協調下,全市各部門加強配合,部門聯動機制初步建立。但是相對于生態文明建設,生態市建設僅局限于生態環境問題,內涵相對單一。同時,針對礦山整治、水環境整治、綠色出行、企業節能減排等各領域雖有相關職能部門負責,但卻并未在生態文明大框架下形成目標明確、構架合理、制度完善的協作體系,亟需要理順各方關系,整合各方力量,全方位、系統地推進生態文明建設。

二是長效管控機制進一步完善,但潛在風險仍需關注。近年來,湖州市不斷健全管控機制,嚴格實行新上項目“環評一票否決制”,嚴格執行項目準入、總量準入、空間準入“三位一體”環境準入制度,實行差別化的項目審批集體審議制度,制定實施“6+X”聯審制度。進一步強化投入保障機制,在科技、財力、人力等方面加大投入,例如2012年環境保護方面的財政支出達到7.18億元,是2007年的4.86倍,占全部財政支出比重則由2007年的2.15%上升到2012年的4.28%。但是由于監管機制仍不完善,源頭管控仍不規范,特別是一些鄉鎮和園區,還在繼續引進高能耗和污染型工業項目。在一些生態環境較為敏感區域,仍然存在粗放式的規模養殖,且布局零散,統籌監管難度大,存在一定潛在風險。

三是市場調節機制進一步創新,但違法現象時有發生。作為浙江省排污權有償使用和交易試點地市,湖州市近年來進一步完善了環境資源有償使用機制,全面實施排污許可證制度、污染總量量化管理制度、產業轉型升級排污總量激勵制度和建設項目污染總量替代制度等。并創新投融資機制,推行了BOT/TOT、排污權抵押貸款等模式,推進污水、垃圾處理等生態環保公共基礎設施的多元化投入、生態環保企業的多元化質押融資。這些機制的建立在很大程度上提高了企業與個人承擔綠色責任的積極性,但由于排污收費標準偏低,違法成本低、守法成本高,企業超標排污、不愿投資建設環保處理設施等問題仍然存在。

四是公眾參與機制進一步強化,但參與程度仍待提升。近年來,通過加強培訓與宣傳,發揮志愿者、非政府組織作用,以及各類環保公益活動,全社會關心、支持、參與和監督生態文明建設工作的良好氛圍日益濃厚,生態文化建設進一步加強。加上公共自行車等基礎設施的進一步完善,公眾綠色出行、綠色消費的比例逐步提高。但公眾對生態文明建設意見的反饋渠道仍較單一,政府重大決策聽證和評議等機制公開度有限,公眾無法迅速準確了解、參與并監督相關決策的實施。同時,大部分社會公益組織的自主性、獨立性不足,尚缺少獨立的話語權。

五是責任考評機制進一步突出,但引導效果仍不明顯。2003年湖州市探索引入了“綠色GDP”考核機制,并且嘗試“市—縣區—鄉鎮”系列綠色考核辦法。實施了個性化考核機制,按不同鄉鎮功能定位進行分類考核,如在生態功能型鄉鎮取消工業經濟考核,在山區鄉鎮實行“考綠”不“考工”等機制。同時,落實生態環保責任,實行環保重大事故“一票否決制”“生態危害官員問責制”等倒逼機制。盡管GDP考核在逐漸弱化,但生態指標考核權重相對其他經濟指標依然偏輕,各級政府追求GDP增長的熱度依然未減,尤其在部分經濟相對落后的地區,對于經濟發展的需求更加迫切,高污染高能耗項目引進后產生的經濟效益吸引力依然很大,如何正確踐行科學發展對各級政府仍是重要考驗。

二、國內先進經驗借鑒

目前,國內大江大湖流域在生態文明建設上走在前列的是鄱陽湖經濟區,自2009年12月國務院正式批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》以來,該經濟區內已創建6個“國家級生態示范區”。就城市而言,貴陽市早在2012年12月就由國家發改委批復了《貴陽建設全國生態文明示范城市規劃》,目前該市已獲得“首個國家森林城市”“全國創建文明城市工作先進城市”“‘中國十大魅力城市’榜首”“‘中國十大美麗城市’榜首”等多個榮譽。從鄱陽湖經濟區和貴陽市在生態文明建設機制方面所積累的經驗看,突出表現在以下幾個方面:

一是健全組織領導機制。鄱陽湖生態經濟區確定由江西省人民政府牽頭,成立了鄱陽湖生態經濟區環境保護綜合協調機構,負責統一協調、監督、檢查鄱陽湖生態經濟區環境保護工作。貴陽市則成立了全國首個生態文明委員會,負責全市生態文明建設的統籌規劃、組織協調和督促檢查等工作。

二是完善監督考核評價機制。兩地均建立了綠色GDP核算考評機制,提高生態指標考核權重系數。并強化分類考核,其中鄱陽湖經濟區對匯入鄱陽湖的主要河流,將交接斷面水質監測結果作為環境保護實績考核重要指標[1]。貴陽市將考核對象分為區域管理類、窗口單位類和非窗口單位類3類,分別確定考核內容和考核方法。

三是嚴格準入管理及法律保障機制。兩地都明確規定在重要生態敏感區域建立嚴格的準入機制,對于不符合產業準入條件的企業和項目明確禁止新建、改建和擴建。而貴陽市則強調了法律機制,專門設立“兩庭”(環保審判庭和生態保護庭)、“兩局”(貴陽市檢察院生態保護檢察局、貴陽市公安局生態保護分局),依法受理全市環境保護、管理、侵權等民事、行政案件,初步形成了依法環保的“貴陽模式”。同時,成立了市環境應急指揮中心,強化了污染防控機制,實施了污染源自動監控管理辦法。嚴格建設項目環境準入制度,嚴把環評入口,加強污染控制[2]。

四是重點領域先行先試機制。在生態補償機制方面,兩地都制定生態補償機制的相關法規及政策,安排專項資金。鄱陽湖經濟區設立了生態補償試點,對資源收益者征收資源開發利用費和生態環境補償費,而貴陽市則實施跨界補償機制。在水電資源價格機制方面,鄱陽湖經濟區出臺了城市污水處理費征收標準統一政策,合理制定和調整水資源費征收標準。在排污權交易機制方面,貴陽市成立了環境能源交易所,采取市場化手段運作,促進排放權和排污權權益交易的規范化、透明化,促進環境權益“價值化”“價格化”。在創新財力扶持機制方面,鄱陽湖經濟區引導各金融機構從制度建設、組織創新、產品與服務創新等方面促進生態文明建設。推出IFC能效融資、AFD中間信貸融資、CDM財務顧問、綠色股權融資等綠色金融產品。同時,在造林綠化方面吸引社會民間資本投入工程建設,并出臺了礦山環境治理和生態恢復保證金制度以及保證金管理辦法。在商會協作機制方面,鄱陽湖經濟區通過構建《合作框架》和友好商會會長聯席會,建立各協作方單位領導互訪制度,健全日常聯絡機制等活動方式,全方位開展協作。在創新型農業農村統籌機制方面,貴陽創新農村公益事業建設資金投入機制,調動社會力量參與“美麗鄉村”建設,并建立健全農產品質量安全監管體系和農業標準化生產體系。

三、健全湖州生態文明先行示范區運行機制的對策建議

建設國家生態文明先行示范區,首先要理順和確立運行機制,進一步明確推進主體和推進方式,把握好核心要素。研究認為,應融合政府、企業、社會組織、個人以及媒體5大主體的共同力量,圍繞文化、產業、生活、環境、資源、科技、制度7大核心要素,通過組織協調、科技支撐、資金支持、宣傳活動、法律監管、政策引導等6個方面[3-4],形成相對完善的運行機制(具體見圖1)。

(一)組織領導機制

成立湖州市生態文明建設領導小組,由市主要領導掛帥,強化對全市生態文明建設的統領作用。領導小組下設辦公室,具體負責統籌規劃、綜合協調、制度設計、督察通報、考核推進以及向上爭取政策支持和對外交流宣傳等職能。重點強化負責各條線統籌工作,以國家生態文明示范區建設目標和要求,組織各部門開展專項規劃編制,定期對規劃實施情況開展評估。編制年度推進計劃和推進方案,安排重點工作任務和具體項目。根據重點項目做好任務分解工作,制定考核辦法,強化激勵和問責機制。定期對重大項目和重點工作督查通報,同時定期與部門和縣(區)展開交流,研究解決生態文明建設過程中存在的問題和難題,形成有效的協商溝通機制。指導和部署各部門、各企事業、各社會組織以及媒體等多方主體,加大宣傳,開展各項宣傳教育活動。加大與國家和省級相關部門對接聯系,積極爭取優惠政策,構建向上對接機制。

(二)重點領域突破機制

一是大氣防治長效機制。建立健全和環境要求相適應的項目動態準入機制,嚴控高能耗高污染項目。重點在熱電、水泥、印染等相關企業落實環保政策要求,倒逼其改造升級。在移動污染源方面,完善對汽車、船舶等移動設備的環保管理,淘汰超標排放設備,引導社會清潔排放和使用新能源。建立各部門聯合管理,各司其職,協同治理大氣污染機制,重點對礦山粉塵、建筑渣土揚塵、城鄉道路揚塵、飲食服務業油煙等進行監督管理。建立重度污染天氣監測預警體系,制定和完善大氣污染應急預案以及聯控分級響應體系。建立與周邊地區大氣污染聯防聯控機制,在執法檢查、資源信息共享、監測預警應急、聯防聯控等方面開展交流與合作,協調解決區域大氣污染問題。

二是水資源保護和水環境管理機制。深化水污染源頭控制機制,深化完善建設項目環評制度,全面推行空間準入、總量準入、項目準入“三位一體”和專家評價、公眾評價“兩評結合”的環境準入制度。嚴格落實水資源管理政策等水資源保護和水環境管理制度。實行常規巡查和不定期抽查相結合的巡查制度,對水源保護地、河道、企業排污等情況巡查,依法對環境違法行為采取行政處罰、媒體曝光。建立完備的水資源監測機制,建立覆蓋全市各個飲用水源地、江河控制斷面的監控系統,整合各縣區水資源監控網絡,實行信息化監測管理,實時掌握全市水資源質量情況。健全全市水資源保護和水環境整治工作機制,分片區劃定責任,深入執行市、縣(區)、鄉鎮(街道)三級黨政領導負責的“河長制”,提升水資源保護目標的考核比重。與杭州、嘉興等地區通過建立信息互通機制、環保聯合督察機制和聯合辦公機制等跨界協調機制,協調解決跨界水污染糾紛,促進流域上下游合力治污。

三是土壤保護機制。嚴格項目環保準入,實施新增產能與淘汰產能“等量置換”“減量置換”,加大重點防控區落后產能淘汰力度。全面推行重金屬排放企業強制性清潔生產審核機制,以有毒、輻射、疫病等危險廢物源頭為重點完善監管和經營許可管理。建立健全覆蓋全市重金屬重點防控區、重點防控源和主要農產品產地的土壤環境質量監測網絡。完善各縣區、各部門間信息共享機制,建設土壤環境狀況網絡數據庫,實現污染場地狀況和土壤環境質量信息互通共享。構建企業主動配合、公眾積極監督、政府全力防控的土壤污染防治共同參與機制,全市各級政府把土壤污染防治的指標納入考核指標體系。樹立清潔生產和資源循環利用模范企業,完善獎勵政策。市級層面全面謀劃和部署全市土壤污染防治方案,嚴格監督、跟蹤考核各縣區污染防治工作。按照上級統一部署,認真制定年度工作計劃,組織開展土壤污染監測、土壤污染防治、專項污染整治等任務,并建立相應的監督和考核機制。

(三)制度政策先行先試機制

一是基本管理制度長效機制。完善重大項目社會穩定風險評估工作機制,強化環境影響評價,促進政府決策科學化。積極支持企業、園區、基地開展ISO14000環境管理體系認證,建立針對企業和各類產品的綠色環保認證體系,積極引導綠色創新和綠色發展。編制園區循環化改造、綠色建筑和綠色生態城區專項規劃,研究制定機關事業單位綠色行為規范、全社會綠色消費行為等具體實施辦法。強化資源環境保護與管理,完善最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度、水資源管理制度和林地保護制度。

二是深化資源性產品價格改革。完善企業用電差別化、階梯式的價格機制,結合行業用電標準制定實行階梯式電費標準,建立高耗電企業懲罰性電價機制和高效用電企業獎勵性電價相結合的用電價格機制。深入完善居民階梯用電機制,合理制定階梯式用電價格和計價方法,并實行常態化的動態調整。逐步理順天然氣價格水平。按照反映市場供求變化,與其他替代能源保持合理比例的要求,體現天然氣價格上下游聯動,引導合理的能源消費,適時出臺湖州市天然氣價格管理辦法,建立健全規范化的天然氣定價機制。探索建立分類分檔多因子計價的差別化排污收費制度,適當提高主要污染物、重污染行業排污收費標準。按照“誰產生、誰付費”的原則,適時推行生活垃圾處理收費制度。探索揚塵排污收費試點,引導企業主動消除污染,共同改善大氣質量。

三是環境資源交易制度。按照資源稀缺性原則,全面推行主要COD、SO2等污染物排污權有償使用。適時調整排放指標有償使用初始價格和交易標準,完善排污交易,擴大交易范圍。完善排污權交易運行機制,加快搭建排污權交易平臺,促進二級市場的發展。圍繞除交易量的審定、定價機制、交易規則、交易監督核查等為主要內容,開展節能量、林業碳匯、水權等環境資源交易機制研究,通過金融市場有效分配和使用國家環境資源,落實節能減排和環境保護。探索建立市級環境權益交易平臺,鼓勵企業加快節能減排,節約環境指標用于交易,通過市場化促進能耗、排放指標的高效配置,更好的促進全社會節能減排。同時,研究制定環境權益交易的相關法規和制度,促進環保資源交易公平、公開、有序進行。

四是生態補償機制。利用公共財政建立生態補償專項資金,建立配套的資金使用管理辦法,建立常態化的補償資金增長機制。整合各類財政補助,形成合力,重點對欠發達地區、重要的生態功能區域進行補償。發揮政府配置公共資源的能力,以實施生態修復項目、財政補貼、稅費減免、科技人才支撐等多種手段,開展生態補償。積極探索排污權交易、水資源使用權出讓、空氣污染物排放指標有償分配等市場化的生態補償途徑,運用市場機制降低治污成本,提高生態補償效益。按照“誰排污、誰出錢,誰保護,誰得益”的原則,探索建立生態補償機制,探索財政轉移支付、異地合作共建等多種手段,對受到環境損害或者重要的生態功能區實施生態補償。

(四)責任考核機制

一是政績責任考核機制。制定出臺《湖州生態文明先行示范區建設考核辦法》,明確考核的組織機構和職責、考核內容和方式。把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入綜合考核評價體系,增加考核權重,完善綠色GDP核算和考核。提高市民對考核的參與度和話語權,實行政府內部考核、專家評價與公眾評議相結合的評估辦法,公眾評議用于驗證和修正指標考核結果。根據主體功能區規劃,實行差別化的評價考核制度,對生態型地區探索實行以生態文明建設為主、經濟發展為輔的差異化考核,對重要生態功能區、自然保護區不考核經濟發展指標。把生態文明建設任務完成情況與財政轉移支付、生態補償資金、項目安排和土地等要素保障掛鉤,把生態文明建設考核結果作為各類評優創先和干部政績考核的剛性約束指標,對不重視生態文明建設、發生重大生態環境破壞事故的,在評優評先、選拔使用等方面予以一票否決。

二是社會法律責任機制。明確各級政府及相關企業、社區和個人在生態紅線區域生態保護的責任和義務。嚴格執行水源涵養區、濕地富集帶、生物多樣性保育區、城市綠廊和交通干線、主要水體岸線綠色廊道的保護紅線。建立企業環境友好激勵機制,鼓勵和引導企業增強環保意識,推行綠色生產。加強企業環保信用管理,將企業環保責任與環境信息納入社會征信體系。進一步建立完善針對環境違法行為的媒體曝光制度、“黑名單”制度、區域限批制度以及榮譽摘牌、考評降檔等制約性措施。按“排污費標準高于治理成本”的原則,提高環境違法成本,并依法承擔生態恢復和修復責任。對不顧生態環境盲目決策,造成嚴重后果的責任人,建立終身責任追究制度。

(五)關鍵要素支撐機制

一是完善財力扶持機制。積極創造條件爭取中央、省各種渠道的專項資金支持,加大生態文明建設財政性資金投入,保證其增速快于同期經濟增速。堅持政府主導與市場化運作相結合,鼓勵社會資本參與,形成“政府主導、市場推進、多元投入”的投融資格局。研究出臺鼓勵生態建設、循環經濟、清潔生產、節能減排、節地節水節材項目和企業的財政稅收政策。實施節能技術改造“以獎代補”政策,完善建筑節能改造、污染物減排能力建設和農村環境綜合整治等補助政策。采用財政補貼方式推進實施節能產品惠民工程,研究擴大綠色產品消費補貼措施。完善落實節能節水環保設備所得稅優惠政策和資源綜合利用所得稅、增值稅優惠政策。

二是提升科技支撐機制。積極推進南太湖科創中心、大學科技園以及科技企業孵化器、企業研發中心等創新平臺建設和提升。深化與中國科學院(湖州中心)、浙江大學、浙江科技學院等產學研合作機制,發揮企業和行業協會的主體作用,完善深層次產學研合作對接活動常態化機制。支持湖州師范學院加強專業學科建設,提高服務生態文明建設能力水平。積極推進重點領域的關鍵技術突破,著力推進環境自動監測預警、藍藻防治、污水深度處理、大氣污染防治、重金屬污染防治、土壤污染修復、固體廢物資源化利用、農業面源污染防治、環保型材料研發、礦山綠色開采及修復、園區循環化改造、綠色能源、綠色建筑等關鍵技術的研發、示范與推廣。

(六)公眾參與機制

一是決策參與和監督機制。建立環境監測和生態文明建設相關信息的定期公布機制。公開重點污染源環境信息、環境監察信息和建設項目環保審批情況,及時向社會通報各種突發環境事件、重大環境案件的查處情況,構建多元、立體的社會監督網絡,強化社會評價監督約束。積極推進生態紅線管控信息公開,拓寬社會公眾、新聞媒體監督渠道,構建完善的生態紅線監督體系。對涉及資源利用、環境保護、生態建設等領域的發展規劃、重大政策和建設項目,健全完善多方參與的聽證、論證體系。

二是宣傳教育工作常態化運行機制。成立生態文明宣傳教育工作領導小組,負責宣傳教育的統籌協調工作,市委宣傳部為牽頭部門,機關工委、黨校、社科聯、社科院、文廣新局、環保局、湖州日報報業集團、湖州廣電傳媒集團以及相關專業職能部門共同參與。按照“條塊結合,以塊為主,協調配合”的原則,常態化協調推進創模宣教工作。編制《湖州市國家生態文明先行示范區宣傳教育工作方案》,出臺相關管理辦法。各級政府將環境宣教經費納入同級財政預算予以保障,并實現逐年遞增。

三是精準化輿情引導機制。建立生態文明輿情互動平臺,為公眾參與生態環境保護提供合理、便捷、有效的渠道和平臺,提高在環境熱點問題中輿論引導能力。加強環境輿情收集、研判和處置,提出對策建議。完善環境污染舉報和公益訴訟機制,方便群眾投訴環境污染和生態破壞行為,保障公眾的環境侵害請求權。

四是全民參與踐行機制。繼續深化綠色學校、綠色社區、綠色飯店、綠色村鎮、綠色企業、綠色房產、綠色醫院、綠色商場等綠色系列創建活動。緊密結合群眾路線教育活動,深入開展特色行動,繼續開展“低碳辦公行動”、大力開展“綠色生活行動”“小手牽大手”活動,扎實開展生態科學教育。結合黨員進社區活動,結合共青團員和環保志愿者作用,同時支持和鼓勵工、青、婦等群團組織、市環境文化促進會以及其他民間環保組織共同參與。樹立模范帶頭機制,評選出生態文明先進工作者、先進宣傳教育者、先進模范市民等代表。

五是長效化法律法規機制。積極推進推動環境宣教法制化,積極出臺或完善湖州市環境教育法律法規,如文明出行、文明建設、文明生產等各項活動。同時,強化監管機制,健全生態責任追究制度和環境損害賠償制度。

參考文獻:

[1]龔建文,甘慶華,陳剛俊.生態文化與生態文明建設研究——以鄱陽湖生態經濟區為樣本[J].鄱陽湖學刊,2012(3).

[2]李波.貴州省生態文明城市建設發展態勢思考[J].貴州大學學報(社會科學版),2011(3).

[3]毛惠萍,何璇,何佳,牛冬杰,包存寬.生態示范創建回顧及生態文明建設模式初探[J].應用生態學報,2013(4).

[4]黃勤.我國生態文明建設的區域實現及運行機制[J].國家行政學院學報,2013(2).

[責任編輯 楊 敏]

A Study on the Operational Mechanism of Huzhou National Eco-civilization Demonstration Area

CHEN Xiao,LI Hong-wei,WANG Shi-dong,XU Meng-yue,ZHOU Yan-bin
(Huzhou Development Planning and Research Institute,Huzhou 313000,China)

Abstract:The Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Party has proposed that we should speed up the establishment of eco-civilization system in close conjunction with the construction of Beautiful China.This article makes a brief evaluation of the construction of the eco-civilization system in Huzhou and summarizes the experience of the advanced regions.Finally,the article put forward measures and suggestions from six aspects to provide references for the construction of Huzhou demonstration area of eco-civilization.

Key words:National eco-civilization demonstration area;operational mechanism;Huzhou

作者簡介:陳曉,博士,湖州市發展規劃研究院副院長,從事地方政府發展規劃研究。

*收稿日期:2015-12-15

中圖分類號:C913.6

文獻標識碼:A

文章編號:1009-1734(2016)03-0018-06