推進政府治理能力的現代化

袁　鐳，　李燕凌

(湖南農業大學 公共管理與法學院， 湖南 長沙 410000)

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推進政府治理能力的現代化

袁鐳，李燕凌

(湖南農業大學 公共管理與法學院， 湖南 長沙 410000)

摘要：大數據時代的到來，使得社會治理更加完善，具體表現在社會治理更加開放，治理主體、治理方式更加多元化，決策方式更加科學化等方面。各部門也開始紛紛將大數據運用到實際的管理過程中去，將大數據運用到社區管理、行政審批、數據平臺共享以及社會管理的各個方面。為了能夠更加有效地運用大數據進行社會管理，可以采取培養大數據管理人才、做好數據保密工作、轉變政府理念、轉變治理方式等措施。

關鍵詞：大數據；政府治理；機遇

十八屆三中全會指出，中共十八屆三中全會審議并通過了《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題決定》，其中明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這意味著隨著社會的發展，國家治理已經不滿足于傳統的治理手段，更多的是要依賴于更加智能化、技術化的手段。近年來，全球網絡信息技術正在以一種令人無法想象的速度向前發展，人類現在所擁有的各類信息和數據存量也實現了一種爆炸式增長。

國內外的一些專家學者也對大數據如何促進政府治理創新進行了深入的研究，胡洪彬(2014)認為大數據的發展同時帶動了我國電子政務系統的發展，但是國家治理在大數據的挖掘、傳遞、應用、分析等方面仍然存在著不足[1]。王岑(2014)探討了大數據從行政手段、行政能力等方面給政府管理帶來了創新和發展進步，但同時也面臨著數據資源不豐富、數據處理技術不完善等問題[2]。陳之常(2015)通過以大數據在北京市東城區的應用為例論述了大數據在提升服務管理能力的實際成效，最后提出落實大數據框架需配套的政策建議[3]。另有一些學者從成本控制和績效的角度來研究大數據給政府治理帶來的機遇。寧國良(2015)認為大數據可以降低政府治理的決策成本、運營成本、信息成本、代理成本、沉沒成本[4]。上述學者的研究重點皆在大數據給國家治理帶來的機遇和挑戰上。認為大數據是一把雙刃劍，有機遇的同時蘊藏著挑戰，并且都提出了措施來規避大數據所帶來的問題。研究中理論性的多，結合案例進行研究的少。本文認為將實際案例運用在大數據的研究中，會更加具有實際的參考意義。國外學者主要從政府運用大數據的動力及信息共享方面進行研究，Bijan Azad與Samer Faraj(2008)研究電子政務框架發展過程后，指出內在需求是電子政務長期維持的動力[5]。Fillia Makedon等(2003)主要研究了電子政務環境下的政府部門間信息共享，提出建設安全內容交換談判系統(SCENS:Secure Content Exchange Negotiation System)，旨在保證政府部門信息用戶通過談判達成共享協議[6]。從國外的研究重點可以看出，國外對于大數據的研究已經到了非常細致的部分，不再是從宏觀上來研究大數據，開始從微觀層面進行研究。

一、大數據時代的到來給社會治理帶來的機遇及挑戰

(一)大數據時代的到來給社會治理帶來的機遇

1.信息公開體系更完善

由于我國的信息公開體系不完善再加上信息傳播渠道的狹窄，我國的政府并不能稱之為陽光政府，大部分的政府數據和信息，作為公眾是無法得知的，這樣政府與公眾無法真正地融合在一起。由于公眾不知道政府是否履行了其應盡的職責因而對政府產生了不信任之感。而大數據時代的到來，各種信息化的技術使得政府與公眾的行為呈現在對方的面前，這樣就拉近了政府與公眾的距離，有利于構建透明式政府，公民的知情權和參與權得到保證。以前由于溝通渠道的問題，造成的政府與公眾之間的信息不對稱，兩者之間會產生各類問題。大數據技術擴寬了溝通渠道，使問題得到了緩解。互聯網和數據的結合創造了很多的不可能，社會治理更加透明和公開，治理主體與公眾之間建立了一種良性互動的機制。

政府為順應時代的潮流，建立了“政府數據網”。公眾只要進入網站點擊相應的選項，就能夠查詢到衣食住行、科教文衛等與生活息息相關的各項事務，就連全市各個餐廳的衛生狀況，各大銀行ATM機、加油站分布的地點都一清二楚，路面的交通情況就更不用說了，也都一覽無余。政府數據服務網開放內容已基本覆蓋各部門主要業務領域，涵蓋了經濟建設、衛生環境、文化教育、道路交通、社會發展、國家安全、民生服務、機構組織、城市治理等多個重點領域，累計開放400多項數據資源。當然，對于所掌握的大數據，除了自己運用以外，還應該打破原來的信息之間不流通的困境，讓數據資源交融開放，從而主動把握和應對大數據時代所帶來的機遇和挑戰。

2.治理主體更多元

大數據具體來說是一項技術，它包含著數據的收集和數據的分析等過程。大數據技術相比于以前來說可以更加方便快捷及時地收集到數據，這樣處理社會中產生的問題不會因為延遲而耽誤了治理的最佳時機。不僅如此，大數據時代的到來，政府收集數據的渠道不限于官方的渠道，通過微博、微信、論壇等網絡平臺，可以知道公眾最迫切的需求，以合法的方式獲得數據之后解決人民群眾最關心的事。另一方面大數據時代政府將收集到的數據進行公開，吸引了對政府治理感興趣的公民從不同的角度出發去發現社會治理中產生的問題，這樣相比于政府部門從單一的角度出發而言，從多主體角度出發，可以發現各種不同的問題，政策的制定更加完善。公民的主體地位越來越明顯，主人翁意識不斷增強，對于參與國家發展的積極性不斷提高。

3.治理形式更智能

大數據時代的到來改變了傳統的社會治理方式。傳統的社會治理方式更加傾向于人工治理，大部分的問題都依靠人力來解決，這樣的話解決問題效率非常的低下。就像以前辦一件事情要去不同的窗口辦理，并且要經過紛繁復雜的程序，浪費了大量的人力物力財力不說，事情還不一定能夠如期辦理好。大數據時代的到來逐漸在改變這種狀態，現在的治理方式更加智能化，用戶只要點擊相關的網站就可以輕輕松松地辦理好，效率非常的高，錯誤率低。

4.決策的方式更科學

傳統的社會治理更加注重的是一種人工的決策方式，決策完全依靠領導者個人的專業素養，帶有主觀的個人色彩，往往會導致決策的偏差。大數據的決策方式更加注重的是智能化的決策，“用數據說話”取代了傳統的“用個人意識說話”因而決策更加的準確有說服力。因為數據是不會騙人的，數據可以客觀地陳述一個事實。大數據時代，決策的速度相對于人來說更加的快捷有效，在大數據處理和運算面前作為人類最高智慧的大腦智能在某些方面顯得暗淡無光。它給我們帶來的是更加理性，更可靠的決策。運用大數據的技術決策者可以將一些與決策相關的資源進行高度分享，這種分享模式不受空間的限制，重要的信息可以得到實時的傳播，一些分散的數據通過相關的技術可以得到整合。一些重大的決策，涉及到各個方面。大數據技術的運用可以集中各方的智慧，以利于達成各方共識。決策制定之后，其進行貫徹和執行以及后續的反饋都需要運用大數據技術。美國就將數據與上帝等同起來，可見數據在一個國家中的重要地位。

(二)大數據給政府治理帶來的挑戰

1.個人隱私遭到泄露

大部分數據或多或少都涉及了用戶的隱私。由于現在網絡技術的發達以及數據保護措施的不完善，信息的泄露風險一直是存在的，而數據的集中存儲更是加強了這種風險。現代社會每天都有大量數據被上傳到各種網絡平臺上，其中不僅包括政府的政務平臺，也包括用戶私人平臺，如果隱私保護不當很容易讓一些別有用心者有機可乘，進而威脅到個人甚至是整個國家的利益。近年來信息被泄露的事情時有發生：世紀佳緣等網站上的存儲著用戶信息的數據庫出現問題，大量用戶的信息面臨被泄露的危險、國內知名的幾家連鎖酒店的上千萬條用戶開房信息被網上曝光、圓通快遞的上百萬條快遞單上的個人信息泄露，并且公開在網上出售。這些信息泄露事件，威脅到客戶財產安全的同時也威脅著客戶的人身安全，大數據就像一把雙刃劍，給人們帶來方便的同時也給人帶來風險，所以就要求我們采取措施規避風險。

2.傳統的治理理念依舊占據主導地位

大數據的出現造成了事物的迅猛發展，互聯網、云技術給人們帶來了豐富多彩方便快捷的生活，越來越多的企業開始在業務價值鏈關鍵環節進行科學的數據分析，幫助傳統企業提升洞察力，建立差異化的競爭優勢。然而，政府由于其體制特殊性以及傳統決策模式的影響，作出變革的速度相對來說較為緩慢。一些治理者依舊保持著傳統的治理理念，缺乏將大數據轉化為有用的信息進而解決問題的思維方式。其實我國實施政府管理信息化和電子政務系統已經很多年，各政府部門也收集了海量有關國計民生的數據，但“經驗主義”依舊在國家治理決策中占據主導地位，甚至還有領導竟然不知道本部門有哪些數據，哪些數據可以為本部門所用。

3.大數據人才相對匱乏

作為一種新出現的事物，大數據技術的運用不像傳統的專業有一套系統完善的人才培養方案，與大數據有關的職位要的是綜合型的人才，其能夠掌握數學、統計學、數據分析、機器學習和自然語言處理等多個學科知識，因而培養一個大數據人才需要一個相當長的過程，而在這個注重快速獲得效益的時代，大多數人不愿意花時間學習這種需要長時間才有可能獲得效益的專業。分析機構Gartner根據調查作出預測：到2015年，將新增440萬個和大數據相關的工作崗位。大數據將會出現約100萬的人才缺口。

二、應用大數據促進政府社會管理能力的現代化

(一)社會智能管理系統的建立

傳統的城市治理，各部門負責自己所應該負責的事情，部門之間信息共享能力差，導致很多信息不能流通，不僅給政府管理上帶來麻煩，也給居民的生活帶來很大的不方便。大數據時代的到來，給城市的治理注入了新的技術，越來越多的城市將大數據技術應用在城市治理中，以期構建一個綜合有效的治理模式。這種治理模式能夠將信息在各部門以及其他的社會組織之間進行共享，并且通過大數據技術可以了解每個居民的具體需求，提供定向式的服務，最大限度的為居民提供良好的社會服務。社會智能管理系統的建立，就是大數據系統在城市治理中的一個很好的運用，該系統共包括14個板塊：人口信息管理、殘疾人管理、五星家庭評價、黨員信息管理、老年人管理、勞動保障管理、綜合信息管理、計劃生育管理、低保家庭管理、企業信息管理、公共事業單位管理、地圖等。這個系統里面包含居民的家庭情況、生育情況、身份信息、工作情況等。而這些信息采集完備之后可以在各個相關的職能部門之間進行信息的共享。這樣資源得到節約的同時，也能夠提高政府部門的辦事效率，做到讓群眾滿意。

通過社會智能管理系統，得出相關的比率，如殘疾人比率、年齡比率、新出生人口比率、黨員比率、低保家庭數量分析、失業人口數量分析。這些信息都通過圖表的形式得以體現，簡單明了。通過這些基本的數據，可以更有針對性地提出更多的便民措施和政策。對于居民的相關服務，不再局限于政府部門，一些社會組織也可以根據這些信息開展定向服務。

(二)新型技術的運用

社區是城市中最基層的一個治理單位，其治理內容與居民的生活是息息相關的，所以大數據技術理應運用到社區治理中，讓廣大人民群眾親身感受到大數據帶來的便捷，這才是大數據技術存在的價值之一。目前國內所有的社區都或多或少的運用大數據技術在進行社區管理。

廣州的白沙關社區在運用大數據技術方面在全國來說可以稱得上是一個典型的模范例子，目前。該社區273棟樓房、23條大小道路、5片區29個網格、35 000余人等一系列的相關信息已全部采集完畢，這些微觀的數據在大數據技術的操作下，將輸出與社區居民密切相關的一系列的信息。這種大數據平臺建成后，可通過這樣的流程辦理事情：受理事務、在限定的時間內辦理、結果的反饋。這樣一個流程不僅縮短了時間而且在網上可以及時地查詢到，提高了辦事效率。在民生服務方面，大數據平臺在收集民生方面的數據是全方位多渠道的，而在信息的輸出方面則是通過一個進出口，將數據進行分類，將過去的各類渠道進行統一，積極有效地為人民群眾辦事，居民將可通過APP、服務網、微信等技術及時有效了解社區的信息發布、政策更新以及在網上預約辦事。

(三)審批流程的縮短

一直以來我國的行政審批流程都是有問題的，程序繁多，所需時間長，并且許多流程都是重復進行的，浪費了大量的國家資源。此種情況阻礙了國家現代化的發展，也讓老百姓對于政府的執政能力產生了質疑。大數據時代的到來，政府將大數據技術運用到改造行政審批流程上，取得了很大的進展，各部門之間進行數據共享，開始聯合辦事，人們會驚喜地發現現在去辦一件事比起以前省時又不費力。

銀川市審批服務局建立了一個綜合的窗口，這個窗口負責三證的一個綜合受理。注冊一個企業，現在只需在這個窗口申請辦理，工商、質監、國稅、地稅部門四個部門立即就會實行并聯的一個辦理，在辦理的過程中實現信息共享，對于辦理的結果相互之間進行確認，確認之后由審批局統一核發一張營業執照。這種流程代替了原來需要由這些部門分別辦理的三張“身份證”的流程，簡單、方便、效率極高。“三證合一”順利實現的一個條件是：變原來的各部門之間獨立的審批為聯合審批；變原來在各個部門之間跑腿辦事為在網上點擊辦事，用大數據技術提高行政審批和公共服務效率。

(四)治理數據的共享

各部門的數據在以前是相互之間互不公開的，導致許多數據都是重復收集，重復分析，浪費大量的人財物資源，對于來辦事的人來說也是極大的不方便。大數據時代的到來，改變了這種狀況，不僅部門與部門之間開始共享彼此掌握的數據和信息，同時也面向公眾公開數據和信息。

現在的政府可以收集“自然人從生到死，法人從注冊到注銷，房屋樓宇從規劃、建設到拆除”等進行管理所需要的全部數據，為實現信息循環、智能推送提供數據規范和數據支持。由于部門之間在業務方面會有相重合的地方，所以在數據的需求方面不可避免的會有重復，為了防止數據的重復收集，簡化工作程序，縮小政府規模，需對部門業務進行調研，理清部門之間的業務關系和信息關聯，通過大數據技術進行部門之間的信息傳送，再造工作流程，簡化后的工作流程將提升了政府的服務效能，方便了群眾辦事。并且隨著有關的政務信息逐步地對社會各界進行開放，社會治理的主體更加多元化，社會組織、企業和公眾將可以合理使用一些基礎的沒有隱私的數據，這樣可為社會提供個性化服務和增值服務。

三、大數據應用配套政策措施建議

(一)培養大數據管理人員，使大數據管理更加具有專業性

收集來的數據只有轉變成信息才具有價值。從數據到信息這個過程，需要專業的數據人員對數據進行挖掘和分析。這樣的專業數據人員不僅要對數學、統計學、計算機技術等自然學科的知識有比較深入的了解，對行政管理、社會服務、國家治理等社會學科方面的知識都有較強的敏感度。他們專業能力的強弱直接決定了國家在運用大數據進行社會治理方面的強弱，進而影響著國家治理的效率和效果。所以國家要應用大數據進行治理當務之急就必須要培養一批專業知識過硬且政治覺悟過關的數據工程師[7]。為了讓大數據技術能夠更好地服務于城市治理，越來越多的城市傾向于引進一批掌握大數據技術的人才。

例如沈陽市為提升城市的治理水平，以便走在現代化治理的前列，經沈陽市政府同意，依據《事業單位人事管理條例》、《遼寧省事業單位公開招聘人員辦法》的相關要求，沈陽市市人力資源和社會保障局擬為全市大數據管理工作公開招聘大數據管理人員85名。這種運用專業人才來運用大數據技術，其技術所發揮的功效會比非專業人士運用此類技術所發揮的功效要大得多。

(二)以合法的途徑獲取數據，并做好數據保密工作

對于在大數據時代怎樣才能更好地保護個人的隱私，現在的方法是在使用數據時對用戶進行告知，但是這是對于少量數據而言的。當面臨大量數據的時候這種方法貌似是行不通的。因而一些專家提出，使用者在利用個人數據時使個人的利益受到損害的，就應該承擔相應的法律責任。當使用者需要為自己對數據保護敷衍的態度和漏洞百出的保護措施而面臨罰款和刑事處罰等問題的時候，這會激起使用者合法使用數據的責任感。這樣帶來的好處是顯而易見的，大多數情況下，使用者可以對數據進行再次使用而無需再次征求個人同意，這樣既節約時間又節約費用。對于個人來說這種做法可以避免自身陷入無妄之災。

(三)轉變政府的觀念，要形成大數據思維

轉變觀念，形成大數據思維。經過多年的實踐，部門數據共享技術已經不再是什么大問題，關鍵是要轉變觀念。大數據技術最終需要人來進行操作，其也是服務于人，所以大數據能否運用到實踐中來最重要的是人們是否有運用大數據的意識。大數據時代到來，一方面，政府要把握住這一時代潮流將大數據運用到經濟、社會運行的方方面面。還要加強培養干部最新執政能力即掌握大數據的能力，將其作為領導干部應該具備的重要本領[8]。在政務人員特別是擁有決策權力的領導干部中形成應用“大數據”的意識和習慣。另一方面，在運用大數據的過程中最重要的是參與主體的多元化，因為在數據的挖掘和分析的過程中，需要掌握各種專業知識的人員相互配合、相互交流。所以就需要對多方參與主體做好信息思維的教育工作，讓各主體能夠攜帶大數據的思維參與到國家治理的過程中來。

(四)轉變治理方式，形成與大數據配套的治理方式

傳統的社會管理方式大多數依靠的是管理者個人的經驗而非數據。大數據時代的到來，大量的與治理社會有關的數據源源不斷地輸入到管理部門內部。面對海量的數據，管理部門應該轉變傳統的管理方式，對這些海量的數據好好地加以利用。

變傳統的經驗管理為數據管理。因為經驗管理的管理成效是與管理者的經驗和知識背景有關的，所以其治理并不是科學有效的。而數據管理依托的是理性化的數據，是一種科學化的管理方式，其能夠全面地、系統地解決問題。

變傳統的金字塔式的治理方式為扁平的治理方式。傳統的治理方式依靠的是逐級命令的方式，并不能因地制宜地完成任務。而大數據時代的扁平的治理方式，是由政府各部門與社會聯合治理，需要在地方和中央都建立大數據的管理機構，統籌管理與治理有關的相關數據，政府部門與社會共同收集、分析、利用相關的數據。政府部門之間加強聯系，達到數據共享的目的。

參考文獻：

[1]胡洪彬.大數據時代國家治理能力建設的雙重境遇與破解之道[J].社會主義研究，2014(4)：89-95.

[2]王岑.大數據時代下的政府管理創新[J].中共福建省委黨校學報，2014(10)：40-48.

[3]陳之常.應用大數據推進政府治理能力現代化建設-以北京市東城區為例[J].中國行政管理，2015(2)：38-42.

[4]寧國良.交易成本的視角:大數據時代政府治理成本的控制[J].湘潭大學學報，2015(5)：18-21.

[5]Landsbergen D,Wolken G.Realizing the Promise:Government Information Systems and theFourth Generation of Information Technology,Public Administration Review,Vol.2,2001.

[6]FilliaMakedon,CalliopeSodborough,BethBaiter,Grammati Pantziou,Marialena Conalis-Kontos,A Safe Information Sharing Framework fr E-Government Communication,2003.

[7]陳力鈞.大數據時代政府治理能力現代化建設[J].華北水利水電大學學報，2015(2)：43-45.

[8]黃新華.整合與創新：大數據時代政府治理變革[J].中共福建省委黨校學報，2015(6)：4-10.

On Promoting and Modernizing the Governmental Administration

YUAN Lei,LI Yan-ling

(HunanAgriculturalUniversity,Changsha,Hunan410000)

Abstract：With the advent of the era of big data,it is necessary to perfect social governance,practice diverse governance and make decision-making more scientific.Departments also star to apply big data to the actual management process and put big data into the community management,administrative examination and approval,constructing data sharing platform.In order to more effectively use big data for social management,we should cultivate large data management personnel to ensure the data security.Measures should also be taken to transform governmental idea,form the big data thinking and transform the mode of governance.

Key words：big data;government administration;opportunity

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)04-0046-04

作者簡介：袁鐳，1991年生，女，湖南岳陽人，碩士研究生，研究方向：行政管理；

基金項目：湖南省社會科學研究項目“職能轉變過程中政府適度規模研究”(CX2015B282)。

收稿日期：2016-03-20

李燕凌，1965年生，男，湖南邵陽人，教授，博士生導師，研究方向：公共經濟學。