以國家利益評估對外政策效果

以國家利益評估對外政策效果

評估對外政策的效果是制定合理的對外政策的重要步驟,因為只有對現行政策的效果進行正確的評估,才能延續有利于維護國家利益的政策,糾正不利于維護國家利益的政策。然而,如何評估對外政策的效果,不僅僅是一個政策問題,也是一個重要的學術問題。鑒于《國際政治科學》是學術期刊,故此,筆者就如何評估對外政策的效果談一些看法,以推進學術界形成一致的評估標準,從而避免所謂“仁者見仁,智者見智”的無意義爭論。

一、國家利益是評估對外政策效果的根本標準。維護、實現和拓展國家利益是制定對外政策的出發點,這一點已經成為學界的共識。以此為前提,我們可以推論,一項對外政策出臺后其是否能夠維護、實現或拓展了國家利益,就應該成為評估該項政策效果的標準。多數人都會同意這個標準,但在對一項具體的政策進行評估時,人們卻可能會用非國家利益的東西來評估對外政策的效果。例如,所有國家的外交部門都很注重他國對本國領導人的禮賓待遇,甚至以其規格的高低作為評估一項外交行為實現國家利益大小的標準。事實上,禮賓待遇僅僅是一個用于實現本國利益的手段,并不是受待遇方所獲得的國家利益。

美國接待外國領導人的禮遇標準分為國事訪問、正式訪問、工作訪問、順路訪問、私人訪問、秘密訪問等不同等級。同為外國領導人來訪,美國給予對方什么樣禮遇的出發點,是以不同級別的禮遇使美國獲取利益。原則上,美國給予盟國領導人的禮遇高于非盟國領導人,通過這種差別來突出雙方的同盟關系,促使該盟國與美國在政策上保持一致。當然,根據具體情況對不同國家的禮遇規格會有所調整。其實受到白宮較高禮遇的外國領導人并不能以此來維護其國家利益。同理,我國給予來訪的外國領導人的禮遇也有所不同,這種差別也應該依據其是否有利于實現我國的利益來決定,而不能認為這是對方的國家利益。事實上,對方也不會將高規格的禮遇視為他們的國家利益。

二、對外政策的成果表現為以小的國家利益為代價實現大的國家利益。

對外政策服務于國家利益,這不等于其實施是零成本。任何對外政策的實施都是以一定的國家利益為代價的,這就是外交成本。評估一項對外政策的成果,不能只看該政策獲取了多大的國家利益,而是要比較所獲得的國家利益是否大于所付出的代價,因為該政策所付出的代價也是國家利益。如果獲得的國家利益大于所付出的外交成本,說明該項對外政策是有成效的;如果兩者相等則說明該項對外政策是無效的;如果獲得的國家利益小于外交成本,則意味著該項對外政策是失敗的。依據上述原則,我們可對日本的兩項對外政策進行評估。

日本于1989年參加了美國組織的對華全面制裁。1991年日本重新評估了實施這項政策的利弊,決定解除對華經濟制裁,成為做出這種決定的第一個西方國家。這自然使美國不滿,但日本以美國的不滿為代價卻換來了中日政治關系的大幅改善和日本優先進入中國市場的好處。而后,美國也逐漸解除了對華經濟制裁,其對日本的不滿也隨之消失。日本率先解除對華制裁的政策,成功地拓展了日本在華經濟利益。日本于2012年實施的釣魚島所謂“國有化”政策則是一項失敗的政策。這項政策不但沒能強化日本對釣魚島的管轄權,反而給中國對釣魚島實行有效管轄創造了機會,使日本原先的管轄權受到了更大制約。

三、對外政策的效果還表現為以小的國家利益為代價防止大的國家利益遭受損失。以國家利益為出發點制定對外政策,不僅能夠擴大國家利益的政策是成功的,能夠減少國家利益損失的政策也是成功的。在有些國際問題上,一國可能面臨著一種困境,即國家利益損失的危險很大、沒有獲取利益的可能。此時該國對外政策的目標就是減少損失而不是擴大收益,這如同救火的決策原則就是最大限度地減少火災損失,而不可能有任何收益一樣。對于此類政策效果的評估,要以其他政策的效果作為參照標準,如果實施其他政策的效果都不如該政策時,該政策就是成功的,反之則是錯誤的。

2011年敘利亞發生內戰,西方國家建議聯合國對敘利亞政府進行制裁,以阻止其對反政府力量使用暴力。這個建議得到了敘利亞之外的阿拉伯聯盟成員的支持。但是,俄羅斯反對制裁敘利亞政府。面臨聯合國安理會對這一建議的投票問題,中國有三個選擇：一是投棄權票。這個選擇的結果必然是國際社會譴責中國是一個不負責任的大國,因此棄權是一個只有損失而沒有收益的政策。第二個選擇是支持西方。這個政策的收益是獲得西方和阿盟國家的肯定,但代價是與俄羅斯形成對立。西方與阿盟對中國的肯定只是暫時的政治形象收益,而與俄羅斯對立則會嚴重影響中俄戰略合作關系,其戰略利益的重要性遠大于國際形象。這個選項明顯的是弊大于利。第三個選項是與俄羅斯共同投反對票。這個選項雖然有影響中國國際形象的損失,但可以防止中俄戰略關系惡化,這是以小損失防止大損失的政策。

敘利亞戰爭持續了5年,西方和阿拉伯國家承認敘利亞反政府力量的主力是推行恐怖主義的“伊斯蘭國”。國際輿論反思支持敘利亞反政府力量導致了嚴重的人道主義災難,歐洲人抱怨敘利亞戰爭引發的難民問題給歐洲帶來了新的安全威脅。目前,敘利亞政府在軍事上開始收復失地,“伊斯蘭國”的軍事力量開始萎縮。敘利亞戰爭在過去5年的進程表明,中國在安理會投反對票、與俄羅斯保持一致立場的政策是正確的。

四、以實力與政策目標的差距為標準可以事先預估對外政策的效果。

國家的實力是界定國家利益的基礎,超越實力的目標不是利益而是奢望。利益通過合理的策略是可以實現的,而奢望則是無法實現的。以國家實力來界定國家利益就是將對外政策目標限定在國家實力可實現的范圍之內,以此制定的政策取得成效的概率就會較高,而超越實力的政策目標則實現的概率較低。國際沖突是人類內部政治群體間的沖突,之所以幾千年持續不斷,是因為其復雜程度和艱巨程度都超越了人類的解決能力。因此,各國政府只能在無休止的沖突中制定維護本國利益的政策,任何試圖消除國際沖突的理想主義政策目標都無法實現。

即使是超級大國,其對外政策目標超越了具體實力要素的能力,也是實現不了的。自20世紀90年代以來,美國曾把用武力摧毀朝鮮的核力量作為對朝政策目標,后來將這一目標修改為以非軍事打擊方式消除朝鮮的核力量。這個新目標超越了美國所擁有的國力資源,故此其政策長期無效。現在美國將實現這一政策目標的希望寄托在朝鮮政權的意外更迭之上,這種靠運氣而非靠實力實現目標的政策,是沒有效果評估意義的。

閻學通

2016年8月