社會治理下基金會公信力危機與出路

李培秀

(燕山大學公共管理學院， 河北秦皇島 066004)

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社會治理下基金會公信力危機與出路

李培秀

(燕山大學公共管理學院， 河北秦皇島 066004)

摘要：基金會公信力不僅是慈善事業的無形資產，而且是基金會順利募集到資金并樹立良好形象的關鍵。近幾年來，基金會負面新聞頻頻曝光，基金會公信力建設受到越來越多的關注，公信力危機問題愈發顯著，因此探索基金會與政府、社會的聯合，拯救基金會公信力具有重要的意義。

關鍵詞：基金會；公信力；社會治理

一、基金會公信力建設問題亟待解決

十八屆三中全會明確提出“社會治理現代化”深化改革的目標，基金會作為非營利組織中必不可少的主體，擔負著參與社會治理、提供公共服務的重要責任，而作為基金會生命線的公信力建設直接關系到公民社會的滿意度、信任度。近些年，基金會表現出來的公信力失靈，是社會治理進程中亟需解決的問題。

治理理論的創始人之一詹姆斯·羅西瑙(J·N·Rosenau)在其著作《沒有政府的統治的治理》中提到，治理指的是基于整個社會的公共目標，管理活動主體不只是局限于政府，而是由單一化轉向多元化，共同目標的實現不依靠國家強制力。[1]另一位重要代表人物格里·斯托克(Gerry Stoker)通過對各種有關治理理論看法的整理，提出了五點主要觀點，主旨在于：治理意味著辦好事情的能力不限于政府的權力，不限于政府的強制性，并且明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。[2]政府應該充當服務的角色，對公民訴求要具有回應性，著重關注與公民建立信任和合作關系。[3]在社會治理過程中，改變了權力自上而下的運作狀態，突出了上下互動合作共治的特點與趨勢。隨著第三部門的不斷發展，同時面臨著如何解決治理實效的問題，善治理論應運而生。簡言之，善治就是公共管理活動主體多元化且相互協作的條件下，實現公共利益最大化。[4]

基金會公信力建設問題不僅是基金會治理問題，而且是社會治理的一部分。治理理論為基金會公信力建設提供了可靠地依據，依據治理理論，有利于找出基金會公信力建設中存在的內部與外部問題，并挖掘出有效的解決措施，實現公共利益的最大化。

二、基金會與基金會公信力的概述

(一)相關概念界定

基金會是指運用自然人捐贈的財產，以從事公益事業為目的，并依據基金會管理條例等相關規定成立的非營利性社會組織。從根源上來說，基金會是經濟社會發展到一定階段的產物，是社會貧富差距達到一定程度進行社會財富再分配的一種表現形式。

基金會公信力是指捐贈人、受益人、政府、第三評估機構以及其他社會公眾對基金會在合法性、理念、制度、行為運作、績效等各個方面的認可與信任程度。從公眾參與層面，公信力是基于公眾對基金會內部管理、項目運營情況等了解后的評價及支持情況；從基金會自身透明度層面，公信力就是基金會在信息披露、監督機制、回應公民訴求等方面加強透明度以獲得大眾信任的能力。

(二)基金會的發展

從現代意義上來講，基金會源于美國，以20世紀初美國成立的塞奇基金會、卡內基基金會、洛克菲勒基金會三大基金會為標志，打開了現代基金會的大門。而中國基金會發展歷史比較短，起步晚，基于聯合國兒童基金會的啟示，在1981年成立了中國兒童少年基金會。隨之中國青少年發展基金會、上海慈善基金會等一系列基金會大批涌現。根據我國基金會中心網站數據統計，截止到2015年9月24日，基金會已發展到4640家，公募基金會為1539家占基金會數量的33%，非公募基金會3101家，占基金會數量的67%。2014年末凈資產達1024億元，項目領域涉及到教育、文化、扶貧、就業、環保等多個行業。

(三)基金會公信力的重要作用

1.基金會公信力有利于引導自身內部建設。基金會作為一種較為特殊的非營利組織，依靠的是社會捐助的公共資源。基金會要想贏得社會的廣泛認同與信任，更好的實現公共利益，就需要加強在制度、行為運行等自身各個方面的建設。

2.基金會公信力有利于發揮在社會治理中的自主性。基金會屬于政府、企業外的第三部門，在公共事務中不局限于政府管控，能夠發揮自身職能解決社會公共問題。基金會是捐贈者與受益者的橋梁，良好的公信力有益于公共融資，使得基金會在社會治理中充分發揮自主性。

3.基金會公信力有利于完善監督機制。基金會的服務主體不僅面向捐贈者，而且面向受益者以及社會相關利益主體，這也決定了基金會監督主體的多元化，致力于基金會公信力建設是完善監督機制的必然要求，有利于完善內部與外部共同監督機制。

三、基金會公信力存在的危機

(一)外部環境的缺失

1.沒有一套完善的法律體系。完善的法律是基金會發展的前提和保障，也會為基金會創造良好的法律環境。現如今，基金會的發展缺少一部全面概括基金會總體事宜以及相關活動的法律法規，比如《基金會法》、《基金會信息公開法》。現今存在的《基金會管理條例》，立法層次低，只涉及到了某些違規后的法律后果，缺乏執行力。

2.政府角色模糊，監管錯位。一方面，政府在基金會建設與發展過程中沒有一項詳細的法律法規將政府責任法制化。另一方面，基于雙重管理體制，我國基金會受登記管理機關和業務主管單位的規制與監管的弊端：登記門檻高，利益多元化，監管部門之間權責不對等，輕日常管理的模式，后續監督不力。[6]政府機構的多元監管主體之間，權責分工無明確的界限，部門間規避責任、相互推諉，造成監管效率低下。

3.社會公眾參與度低以及大眾傳媒的不實報道。基金會作為新生事物的出現，社會公眾與之了解較少。社會公眾除了通過利用電視、報紙、書籍、網絡等載體了解基金會相關信息外，在監督方面很少有可參與的渠道。由于信息的不對稱，尤其在負面新聞方面，存在著大眾傳媒將未核實的“緋聞”誤傳播成認為的“時事新聞”或者是將事件的嚴重性擴大化。

(二)基金會自身發展缺陷

1.信息披露體系缺陷。隨著2012年中基透明指數(FTI)的出臺，逐步形成了一套信息披露體系。FTI是一套綜合指標、權重、信息披露渠道、完整度等參數，以排行榜為呈現形式的基金會透明標準，共47項指標，滿分100分。[5]據2015年1月基金會中心統計數據顯示，2014年中基透明指數平均分49.45，滿分基金會只占2.2%。在信息披露體系中，基本信息披露率為98%，而制度信息披露率僅為8%。從2005年的《基金會信息公布辦法》到2012年的《關于規范基金會行為的若干規定(試行)》，缺乏一套詳細的能作為基金會有效指導的信息公開制度，將其制度化、規范化。并且，很多基金會存在信息披露嚴重滯后、不完整，尤其在年檢報告、財務報告方面。

2.內部結構設置、領導人配置不合理。根據理想狀態的基金會內部管理模式，一般分為決策機構理事會、執行機構、監督機構監事會。通過對中國扶貧基金會、安利公益基金會等包括公募基金會和非公募基金會在內的透明指數排名第一的10個基金會的官方網站調查，有30%的基金會監事機構缺位。從不同基金會官方網站發現各機構的人員構成來看，理事會成員大多數來自政府行政官員，且身兼數職。在設立的監事會團隊中，組成成員主要是基金會內部領導、黨政干部，而相關專家學者、社會賢士所占比重甚微，缺少獨立的第三方監督機構。

3.人才管理機制不健全。基金會組織作為非營利組織的組成部分，不以營利為目的的性質，使得基金會在很大程度上忽視了人事管理，尤其是在員工的知識專業性、人才激勵機制、自身道德素質培養方面，表現尤為明顯。

首先，專職工作人員所占比例小，專業化程度低。據《中國基金會發展報告(2012)》發現，2011年，我國基金會專職工作人員8532人，平均到每家基金會的專職人員還不到4名，擁有3名及以下的專職工作人員占到 67%。[6]其次，缺乏員工激勵機制。據《2014年公益組織人才狀況調查》顯示，公益行業薪酬低，人才流動性大是公益組織反映突出的問題。由南都基金會與國內一些基金會合作做出的從2010年到2014年的人才調查，在北京、陜西、四川等六個省市中，有五個省市的基金會工作人員的薪資遠遠低于當地的平均收入。歸其原因，一方面是《基金會管理條例》有相關限制，管理、行政等費用支出的不得超過總支出的10%；另一方面是是受傳統理念的影響，也并沒有真正的現代化治理理念做指導。缺乏相應的激勵機制會造成工作人員辦事效率低下，影響組織公信力。 第三，缺少詳細的工作人員素質要求與道德準則。基金會以提供社會公共服務為使命，這就使得對工作人員的要求與組織目標相一致。從基金會中心網站可以觀察到，除了財務管理、審計報告、項目運作、機構設置等相關公示外，大部分基金會缺少了一套明確的工作人員素質要求與規范的工作人員道德標準體系。這便不利于內部人員間的獎懲分明，不利于組織統一的價值理念的提升。

四、提升基金會公信力的措施

(一)完善外部環境

1.出臺一套完整的法律體系，完善基金會相關管理規定。在全面推進依法治國的進程中，無論是基金會內部治理還是外部監督都需要依據相關法律所賦予的權利與職責。首先，制定一部全國統一的《公益慈善法》，為慈善事業的發展提供良好的法律環境。基金會作為公益慈善組織的一種，需要為制定自身行業相關法律的依據。借鑒西方國家比較成熟的法律制度，比如，早在16世紀，英國為規范非營利組織的運作發展制定了較為系統詳細的《慈善法》。其次，制定一套適用于基金會組織內部治理的法律。比如，在基金會管理上，依法律形式規定工作人員哪些行為是合法的，哪些是違法的等等。第三，以法律形式明確政府的權利與職能。由于基金會的公益產權性質，產權不明，加上受傳統體制影響，很大程度上以政府意志為轉移。制定《基金會發展中政府行為法律規范》，將政府與基金會的關系法律化，真正落實組織的自主性。

2.改進政府監管模式，建立合理的獎懲機制。首先，改變政府的雙重管理體制。致力于實現從控管型轉向激勵型，由前置監管轉向后置監管。有比較成熟經驗的美國，成立基金會基于規范化、人性化的基礎上，程序簡潔，將申請報告包括組織名稱與宗旨上交給州內政司，簽下不謀取私利的承諾書即可得到批準。改變重入口輕日常的監管模式，將有利于推動基金會公信力建設。其次，去行政化，保證基金會建設的自主性。改變政府官員直接掛職于基金會領導層的現象，給予基金會自身領導與決策的權力。推進放管結合，建立協調的合作關系，真正落實《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府工作方案》的要求，將下放權力落到實處，提高服務水平，創新監管模式。社會組織與政府之間是平等的合作關系，社會組織并不是隸屬于政府，雙方地位應該建立在平等的基礎上。[8]所以，可以通過協議的形式明確政府與基金會之間的合作伙伴關系。再次，依法將審計、財政管理、稅務呈報違法懲處等各環節協同起來建立責任明確的管理體系。政府各監督主體，要遵循相關法律法規或標準嚴格展開對基金會的各項工作，各司其職，相互監督，避免對年檢、財務報告、項目運作等審查形式化。要將程序法變為實體法，將抽象變為具體，增強法規內容的可操作性。[9]

此外，制定一套合理的稅收優惠政策，實行獎懲機制。評估部門按照績效考核將各基金會的總成績分為不同的等級，按照不同的等級給予不同的稅收優惠政策。政府還應設立不同的獎章與獎項，制定評選的詳細規則與程序，定期評選出綜合績效顯著的組織。這有利于發揮模范作用，促進自身公信力建設。

3.建立獨立的第三方評估機構。為解決基金會行政化問題，避免流于表面的評估形式，建立一個既獨立于政府又獨立于基金會本身的科學公正的評估機構勢在必行。

明確第三方評估機構的職能，一是負責與政府的協作關系，在政府政策、資金支持等方面的溝通；二是負責對各個基金會組織在規定的有效期限內科學、公正的評估，并及時反饋評估結果；三是負責向社會公眾公示相關信息，包括具體的評估指標、評估內容、評估結果等，保證社會公眾的知情權與廣泛參與。基于美國相關成功經驗，評估結果的淘汰機制以及對違法者的法律問責都是我國發展第三方評估機構值得借鑒的經驗。

4.提高公眾對基金會的認識水平，以及規范大眾傳媒的傳播。加強對基金會的宣傳，加強公眾的關注度。利用電視媒介設立公益頻道，對基金會的宗旨理念和相關活動進行報道，影響公眾以及提高基金會在社會中的知名度。在媒體方面，媒體的報道要講求實事求是，對于有關基金會正面的新聞，加強宣傳，提高在公眾心中的信任度；不好的負面新聞，也要如實曝光給予警示，禁止報道的夸張化、放大化。

(二)完善基金會內部體系與機制

1.完善信息披露體系。一是制定一套明確的信息公開制度，為披露體系提供制度保障，包括項目管理制度、財務管理制度、人事管理制度等各方面詳細的制度規范。這將為規模較小、公眾關注度較低，在信息披露中容易不規范的基金會提供了制度約束。二是提高信息披露的完整度與時效性。在信息披露完整度的方面，除了對捐助信息的披露外，組織內用于行政等管理費用的相關支出也需要公開。在信息披露時效性方面，基金會自身要加強自律與主動意識，對于年檢報告、審計報告、財務報告等按照規定的期限內更新，對于自身開展的相關項目運作以及人事變動等要及時更新。三是基金會中心制定一套信息披露培訓方案。培訓方案包括披露的各項詳細內容，以及對相關負責人的要求，比如要實事求是，確保信息錄入的時效等等。

2.完善人事管理機制。首先，組織內部要制定一項比較詳細的人事政策。彼得·C·布林克霍夫指出，擁有一套與現今法律與管制相符合的人事政策，包括指導和訓練、工作使命、工作說明書、責任與義務的說明，以及與員工、志愿者相關職位職責清單。然后，將這些政策發給員工，使每個員工更清楚的了解他們所扮演的角色以及了解每個人是如何參與其中的。[10]其次，優化組織隊伍構成，建立與高校合作的人才培養模式。增加專職人員的比例，改變“多功能行政領導人”、“兼職財務人”等人員配備模式。高校是各種優秀人才培養之地，基金會人力資源部門可以根據每個部門所需要具備的專業知識，與高校招生就業處合作，挖掘相關專業的優秀人才。再次，建立員工激勵機制，獎懲分明。在一定的時期內，通過對員工的績效考核，落實獎懲措施。對于情節嚴重的違法工作人員予以開除，對于表現較好的有能力的員工提供晉升的機會。同時，建立培訓體系。培訓的內容包括專業知識的學習、道德素質的培養。不僅要提高工作人員的專業知識水平，提高工作能力與辦事效率，而且要提高工作人員的整體的價值認同，在組織內形成一股凝聚力、向心力。

3.拓寬公眾參與渠道。一方面，在基金會重要問題上設立民眾調查問卷。調查問卷方式不僅使民眾參與其中，聽到民眾的反映，而且還有利于公眾對基金會的深入了解。另一方面，舉行公眾聽證會。通過公眾聽證會，增強組織透明度，也拓寬了社會公眾參與的實踐性渠道。此外，利用網絡平臺，進一步完善基金會在宗旨、價值理念、財務管理、項目運作、投訴、建議熱線等方面的公示體系，使得公眾有充分的了解，有利于基金會的公信力建設。

迄今為止，基金會的各項發展機制依然不健全，與其他外部多元監管主體的有效合作關系需要進一步改善，基金會公信力建設任重而道遠，需要給予更多的關注。基金會要想得到長足的發展，必須將公信力建設作為首要任務。不僅要進一步深化社會組織體制改革，而且要建立基金會公共管理中多元主體共治的合作體系。與政府、社會有效協作，健全法律法規、政府正確定位、提高自治能力以及與社會有效溝通，實現社會治理現代化，為基金會公信力建設提供強有力的保障。

參考文獻：

[1]詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府統治的治理[M].劉小林，譯.劍橋：劍橋大學出版社，1995:5.

[2]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學雜志，1999(1):19-30.

[3]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務[M].丁煌,譯.北京：中國人民大學出版社，2004:78-80.

[4]王名.社會組織與社會治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2014:30-31.

[5]基金會中心網[EB/OL].http://fti.foundationcenter.org.cn/fti_new/defen/index.html.

[6]康曉光，馮利，程剛.中國基金會發展獨立研究報告[J].北京：社會科學文獻出版社，2012：18-21.

[7]李勇.公益慈善行專業人才現業狀調查報告[EB/OL]. http://news. foundationcenter.org.cn/files.

[8]張玉東.公民社會視角下社會組織與政府新型關系的構建[J].菏澤學院學報，2011(6):7-8.

[9]藏姍.社會組織參與創新社會管理的路徑探析[J].菏澤學院學報，2013(12):42-44.

[10]彼得·C·布林克霍夫.非營利標桿管理[M].陳潔瑩,譯.北京：北京大學出版社，2007:201-203.

(責任編輯：王佩)

Foundation Credibility Crisis and Outlet under the Perspective of Social Governance

LI Pei-xiu

( Institute of Public Administration, Yanshan University, Qinhuangdao Hebei 066004, China)

Abstract:Foundation credibility is not only an invisible asset of the charity, but also the key of successfully raising money and setting up a good image. In recent years, foundation construction of credibility has attracted more and more attention along with some frequently exposed negative news and more and more serious credibility crisis problems. Therefore, it is of great significance to save the credibility crisis of foundation construction by means of associating the government and the society together.

Key words:foundation; credibility; social governance

中圖分類號：D632.1

文獻標識碼：A

作者簡介：李培秀(1989-)，女，山東菏澤人，碩士研究生，研究方向：公共管理。

收稿日期：2015-05-11

文章編號：1673-2103(2016)01-0070-04