談閑置宅基地再利用

□文/王芝瀟

（湖南師范大學 湖南·長沙）

土地資源是地區經濟發展的基礎。目前，我國城鎮建設用地需求不斷增加，而由于農民進城務工、占新地建新房等原因，農村宅基地閑置現象普遍。2004年，國務院提出“增減掛鉤”發展策略。2005年，中共中央、國務院又提出推進社會主義新農村建設，加強宅基地的規劃和管理，大力節約村莊建設用地等一系列政策建議。各地區積極響應黨中央的號召，采取多項措施來提高宅基地的利用率。本文總結當前我國農村閑置宅基地整理過程中的問題，并提出解決建議。

一、閑置宅基地再利用過程中存在的問題

（一）農民觀念陳舊，節地意識不強。大部分農村居民由于文化程度不高，加上受到封建思想的影響，土地私有化和土本觀念深厚，認為雖然法律規定土地是集體的，但是一旦占用就變成私有的了，他們對于宅基地相關的法律制度和政策了解也很少，法律觀念意識淡薄，因此千方百計地多占用宅基地，甚至隨意侵占、違法建房，造成大面積土地資源嚴重浪費。農村人口向城市流遷的不徹底性也在一定程度上加劇了宅基地的閑置。部分進城務工或是在城鎮買房的農民，盡管很少有時間居住在鄉下，還是不愿意放棄自家原有的宅基地。

（二）用地隨意，缺乏科學合理的規劃?？茖W合理的村莊規劃對農村居民建房起著直接的引導作用，而當前我國部分農村地區長期缺乏村鎮規劃或是規劃滯后、不科學、執行不力，農民對村建規劃的重要性和必要性認識不足，缺乏用地的整體性觀念，選址隨意，造成宅基地布局散亂。隨著生活水平的提升，農村居民對住宅要求變高，傾向于占新地、建新房，而地方有關部門對建房沒有嚴格按程序依法審批，也沒有系統化的管理，亂批耕地，只批新房，不收舊房，導致新房越建越多，被閑置的舊房數量就越來越大。

（三）法律法規不完善，缺乏有效監管手段。由于管理者對宅基地管理工作的重視程度不夠，加上缺乏有效的監管手段，以及法律法規和政策的不完善，農村宅基地的管理工作收效甚微。加之沒有其他監管部門施壓，另外在管理或執法過程中可能會受到各種因素的干擾，比如“人情、關系”等，導致了宅基地閑置現象一直沒有得到有效的遏制。

（四）資金渠道單一，缺乏持續的資金支持。宅基地整治和再利用不僅需要花費較長的時間，還要耗費大量的人力物力財力。當前我國的宅基地整治和再利用主要依靠中央和地方財政，資金渠道單一。中央和地方財政撥款手續復雜，耗時長，很難及時地滿足實際工作的需要，不能有效地促進宅基地整治和再利用工作的穩步推進。

（五）權屬調整難度大，缺乏有效的保障制度。目前，我國土地管理法只賦予土地管理部門對農村宅基地的用地標準、審批權限、一戶一宅和禁止轉讓等權力，而并沒有明確宅基地的概念、范圍和產權關系，這些給相關部門的實際管理工作帶來了很多的不便。產權的不明晰容易使居民在建房時為了占用、多占宅基地產生糾紛，雙方僵持不下，宅基地只能白白地閑置。另外，在廢棄宅基地上建房工程量大、過程繁瑣，原使用者要建新房不僅需要重新獲得政府部門批準，還要花費人力物力財力清理掉殘留的地上建筑，而對想在廢棄宅基地建新房的非原使用者來說，既要經過上面的兩個步驟，還要經過廢棄宅基地原來使用者的準許。大多數情況下，原使用者是不會無償的放棄廢棄宅基地的使用權的，這加大了非原使用者利用廢棄宅基地的難度，往往非原使用者就會選擇放棄，也就造成了宅基地閑置。

（六）流轉受到限制，缺乏相應的制度和平臺。宅基地的所有權屬于農民集體，而農村居民只具備使用權，而且使用權只能在村集體內部進行流轉。關于宅基地使用權流轉的只在一些地方和部門文件上出現過，我國法律并沒有明文規定。部分農民有想法也有能力轉讓宅基地，但由于流轉行為受到限制，無奈之下只好讓宅基地閑置。雖然我國已經開始實行宅基地入市試點工作，但只在少部分地方展開，到目前為止，大部分地區農村宅基地的流轉體制并未建立，宅基地和農民所有的房屋的物權不能充分實現，制約了閑置房屋和宅基地的充分利用。

（七）農民積極性不高，缺乏有效的激勵機制。重新利用產生的經濟效益是宅基地使用者最關注的一個方面。為了滿足更高的生活需求，有條件的農民往往會想盡辦法申請更好的宅基地建新房。出于個人利益的考慮，部分農民愿意將原來的宅基地和住宅進行轉讓，但是目前宅基地的流轉只能在集體內部進行，如果轉讓的價格不合適就難以完成，宅基地的流轉和閑置宅基地的再利用受到限制。由于宅基地流轉受到限制不能轉換為現實的經濟利益，對于那些完全不想利用宅基地的卻不愿意放棄宅基地使用權的所有者來說，花錢去管理老宅基地會增加他的存地成本，因此一般都選擇放置雜物或閑置，以致最后房屋倒塌、荒廢，這樣的行為勢必會影響宅基地的重新利用。除此之外，在宅基地整理復墾的過程中，容易出現經濟糾紛和利益分配上的分歧，這些問題都會打擊農民重新利用閑置宅基地的積極性，不利于閑置宅基地利用率的提高。

二、對策建議

（一）完善宅基地相關法律體系，保障宅基地管理工作順利展開。在法律上承認農民有關于宅基地的權利，是促進農村土地合理、有效利用和保護的制度基石。因此，首先要從法律上明確閑置宅基地的概念、范圍和產權關系。產權清晰就是要明確土地權利的歸屬，嚴格界定宅基地權利的主體與客體、權利與限制、取得與喪失等。其中，土地權利包括所有權、使用權、收益權和處分權，核心是處分權，包括轉讓、出租、抵押、繼承、贈予等權利。除此之外，還要制定科學合理的宅基地用地標準以及相應的監督管理政策，嚴格執行“一戶一宅”制，對于超標準占用宅基地的行為要嚴懲不貸。

（二）加強對農民的教育引導，開展合理的鄉村規劃。充分發揮政府的引導作用，通過法律、行政、經濟和教育等手段引導農民樹立正確的用地觀念，促使農民自覺地按標準占用、利用宅基地。對于意欲進城購房并自愿退換宅基地的農民，應允許其將宅基地指標帶到所居住的城市，并為其在城市買房置業創造一定的條件。通過增強城市對于農民進城居住的吸納力來引導部分農民放棄在農村的土地，永久的在城鎮定居，從而促進農村土地的充分利用和合理流轉。在吸收閑置宅基地的同時，廣泛征求村民意見并進行實地考察，在此基礎上起草和制定村級規劃，然后上交給縣、鄉級主管部門，縣、鄉級主管部門應結合當地土地利用規劃對宅基地進行審批和管理，全面開展農村用地規劃?？茖W合理的用地規劃不僅有利于完善村莊公共設施的配套建設，改變農村臟、亂、差的現狀，改善村民的居住條件，還可以在很大程度上利用現有宅基地，提高土地利用率。

（三）開展宅基地清查摸底，建立超標閑置宅基地有償使用制度。按照宅基地使用標準，對農村各家各戶宅基地使用情況進行摸底清查。加快不動產發證進程，對于面積合理、手續齊全、符合規劃的宅基地依法確權發證；對于未批先建、騙取指標、批少建多等非法占用以及戶口已遷出的宅基地則不予登記發證，并采取行政手段將其收回；對于符合規劃但超出標準或是閑置的宅基地，采取累進制收費方式增加農民超額用地和存地的成本，從而遏制胡亂占地的現象，提高宅基地的利用效率。

（四）建立宅基地流轉市場，盤活閑置宅基地。農村宅基地的流轉不僅能增加農民的財產性收入，提高農民的生活水平，還能有效地緩解人地矛盾，盤活閑置土地，提高土地利用率。因此，在遵循《土地管理法》、《物權法》等相關法律法規的基礎上，應盡快建立農村宅基地流轉制度，調整農村宅基地的產權設置，建立健康有序的農村宅基地流轉市場。在積極促進農村宅基地流轉的同時也要保障農戶合法利益，防止個別人濫用農村宅基地流轉牟取非法利益，因此必須要制定相應的措施對宅基地流轉行為進行一定程度的限制。首先，應制定嚴格的土地分配標準，堅持“一戶一宅”制度，防止出現超標準占地、分配不公等行為造成土地資源的浪費；其次，必須實行用途管制，嚴禁農民獲得土地使用權后出于個人利益考慮擅自改變其用途，破壞土地利用整體格局。

（五）引進市場競爭機制，多渠道籌措資金。宅基地整理耗時長、工程量大，需要持續不斷的資金支持。一旦資金跟不上，宅基地整理工作就無法繼續開展。宅基地整理資金主要由以下幾種途徑獲得：一是由農民自籌，通過建立激勵機制或是在村集體內部拍賣宅基地使用權，積極鼓勵農民投入到宅基地整理中來，提高農民的參與度；二是爭取政府及有關部門的財政支持或是企業的資助；三是通過“增減掛鉤”等政策引導，建立市場競爭機制，用經濟杠桿來調節土地供給，促進農村宅基地利用向高效、集約方向發展。

（六）充分利用科學技術對宅基地使用情況進行管理和監控。靈活運用計算機、GIS等現代技術對農村土地進行監控和管理，避免管理層在農村宅基地審批過程中利用手中職權貪污腐敗。同時，可以監控村民用地是否有超標現象，確保宅基地的使用按照標準執行。運用GIS技術還能對農村住宅空間的演變進行動態監控與管理，有利于合理推進農村土地的規劃、整理和再利用。但是這需要足夠的資金，對經濟實力一般的農村來說有一定難度。

（七）建立公眾參與和監督機制，防止出現腐敗現象。由于目前我國的宅基地管理具體工作主要由村集體組織，為了避免出現貪污腐敗等損害農民利益的現象，要建立有效地公眾參與和公眾監督機制，村集體要做到?？顚Ｓ?、村內事務透明化，悉心聽取農民的意見，在管理村務的過程中要把農民的切身利益擺在第一位。

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