河北省推廣PPP模式緩解環保壓力的思考

□文/寇改紅　于新茹　閆賀平

（石家莊理工職業學院經濟管理學院　河北·石家莊）

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河北省推廣PPP模式緩解環保壓力的思考

□文/寇改紅于新茹閆賀平

（石家莊理工職業學院經濟管理學院河北·石家莊）

［提要］近年來，河北省環境污染程度繼續加劇，為解決環境保護方面的壓力，當前最有效的對策就是建立一種以政府投資為主、多渠道投資的運作模式，即PPP融資模式。

關鍵詞：PPP模式；環保；融資體系

收錄日期：2015年12月3日

隨著項目融資的發展，PPP（公私合伙或合營，又稱公私協力）開始出現并越來越流行，特別是在發達國家，PPP的應用范圍很廣泛，既可以用于基礎設施的投資建設（如水廠、電廠），也可以用于很多非盈利設施的建設（如監獄、學校等）。在我國，PPP模式應用也越來越廣泛，尤其將這種模式運用于環保產業意義重大：一是環境基礎設施建設的短板亟須彌補；二是政府財政收入有限，如何挖掘社會力量，盡快解決資金難題？推廣PPP模式也許是最好的方式之一。

一、當前河北省環境保護方面面臨巨大壓力

（一）公眾環保參與度不高。公眾是推動環境保護事業向前發展的社會基本力量，沒有公眾層面的廣泛參與，環境保護目標的實現是不可想象的。由中國環境文化促進會發布的《2005年中國公眾環保民生指數》報告顯示：以百分制為刻度的中國環保民生指數為68.05分。這份報告數據顯示，只有16%的公眾知道，“12369”這個全國統一的環境問題免費舉報熱線電話，其中只有9.2%的打過電話，調查數據說明公眾環保關注度很高，但參與環境保護的意識還不強，國家在法律層面上保障公眾參與環境保護力度還不夠，政府在擴展公眾參與環境與發展方面的活動也有待加強。

（二）環保體制與隊伍建設不夠完善。在管理體制上，根據規定我國地方環保由各級政府負責，基層環保的人事權和財務權都在地方政府手中，而環保總局對各地環保部門只有業務上的指導關系。在環保隊伍建設上，基層環保人員數量及業務素質跟不上時代發展的要求，缺乏必備的理論知識和實踐經驗。在河北省的大多數城市，都設立了各自的管轄范圍，但在行政村還未設立專門的環保機構、配備環保專管員，使得基層環保直接監管污染企業顯得力不從心。

（三）環境管理偏重于末端治理。在環境管理實踐中，人們往往習慣于末端治理模式，不重視發展循環經濟，結果不能從源頭上減少原料的消耗，中間環節上提高資源的利用率，最終減少資源廢物的排放，實現總量控制目標。根據循環經濟理論，得知“生產過程末端治理”模式實際上是“先污染后治理”，強調在生產過程的末端采取措施治理污染，結果治理的技術難度大，治理的成本高，很難實現經濟效益、社會效益和生態效益三者的協調。河北省很多城市都是工業污染城市，有數據調查，在全國30個嚴重污染城市中，河北省占了10個左右，所以要引起相關部門的注意。

（四）環保投融資體系未建立。環境投入是改善環境質量的物質基礎，沒有一定量的投入，環境規劃和環境目標就無法實現。20世紀80年代前，中國對污染控制基本上沒有投入，對環境基礎設施的投資也非常有限。河北省也不例外；從80年代起中國環境投資呈現快速增長趨勢，盡管如此，由于前期投入較少，中國污染治理投資存在大量的歷史欠賬，中國積累的環境問題難以通過當期環保投資解決。在投資主體方面，長期以政府作為環境投資主體的局面，已不適合經濟發展的要求。此外，許多資料顯示，由于環境決策的不科學、環境規劃的不合理、環境管理的不到位，我國現有環保資金存在使用效率不高的問題。河北省計劃從2014年起到2017年底，投入4，237億元用于治理污染，推動節能環保產業發展。其中，用于重點行業大氣污染防治的資金規模將達900億元以上。

二、解決當前河北省環保問題的策略

解決河北省環保問題的策略有很多，比如提高公眾的參與性、加強環保隊伍建設，但最主要的是河北省政府選擇一條正確的政府融資模式，推廣PPP模式就是最好的選擇。

（一）提高公眾參與環保的積極性。首先，要加大對環境保護工作的宣傳。要讓公眾了解自身的環境保護知情權、參與權、檢舉權和監督權，以便充分行使這些權利；其次，要提高環境信息的透明度。加強環境信息的發布，及時公開政府和企業的環境行為，這是公眾了解和監督環保工作的必要條件。河北省環保廳在2014年度報告中指出要加大環境信息的公開。

（二）加強環保隊伍建設。從目前來看，環保系統以地方政府領導為主雙重領導體制，在短期內不會改變。為此我們必須注重環保隊伍自身建設，重點加強環保業務和技能培訓，增強拒腐防變能力，提高戰斗力。要細化環保職能，充分發揮監管與服務職責，建立城鄉一體化的環保監督管理體系和管理網絡，探索在經濟發達地區的村、重點企業中建立環保辦公室，配備環保專職人員。

（三）建立環保投融資體系。合理科學的環保投融資體系是治理環境保護的最有效和最有利的措施。環保投資的增長對促進環境治理、改善環境質量具有重要作用。但按照傳統的以政府為投資主體的模式，很難滿足新時期環保工作的需要，應該轉變思路，在政府、企業、公眾之間重新劃分環境保護事權，建立多元化環保投融資機制。具體可從三方面入手：一是政府要為多個投資主體的融資創造良好的環境；二是要放開市場，敞開城門，向外資、內資、團體、個人全方位開放，讓公益事業大家來辦；三是要鼓勵競爭，讓多種經濟成分，多個市場主體進入市場，提高環保資金的使用效率。最終形成以政府投資為引導，市場籌資為手段，群眾投資為主體的多元投資機制。河北省人民政府在2015年1月12日發出關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見，意見中指出：縣級以上交通、能源、市政、環境污染治理與運營等基礎設施和公共服務、資源環境、生態保護領域新建項目，須進行PPP模式適宜性的評估論證，優先選擇PPP模式運作。針對這種運作模式，河北省政府還提出了一系列的保障措施，如：加強組織領導、健全工作機制、強化政策支持、創造公平環境和做好宣傳引導等。

三、河北省在環保方面選擇PPP模式的必要性

（一）可以節約消費費用。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，并且建設工期都能按時完成。

（二）有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

（三）促進投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗。

（四）政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

（五）風險分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商的風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

主要參考文獻：

［1］河北省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見.2015.1.12.

［2］河北省環保廳2014年度政府信息公開工作年度報告.

［3］PPP模式與環保產業發展論壇召開.2015.8.10.

基金項目：本文系2015年度河北省社會發展研究課題研究成果（課題編號：201501219）

中圖分類號：F83

文獻標識碼：A