環境執法生態化：生態文明建設的執法機制創新

李愛年，劉翱

環境執法生態化：生態文明建設的執法機制創新

李愛年，劉翱

“執法生態化”是指執法主體在執法過程中更加注重環境利益的保護，在執法理念、執法機構、執法行為和執法手段與技術等行政執法的各個環節都貫徹生態文明思想、遵循生態環保理性的指引。其核心內涵可以理解為：第一，執法理念和目標的生態化。從中央到地方各級政府都應用生態理性、生態文明的理念檢視和評判政府行為，將“人—自然—人”和諧關系作為一切政府行為的終極目標；第二，執法權配置生態化。環境執法權是執法部門對環境保護工作行使監督管理權力，也是其應盡的職責，其機構設置和職責分工不僅應充分考慮生態系統的整體性和環境要素之間的關聯性，還應注意立法權、執法權、司法權三權之間的協調；第三，執法方式生態化。部門協作、區域聯動和多元合作執法方式是執法生態化的基本要求。目前，我國環境執法面臨環境執法權不獨立、環境執法手段有限、環境執法能力不足等多種困境，已不適應生態文明建設對環境執法的要求。產生這些困境，除立法不完善外，主要原因是經濟“一枝獨秀”慣性阻礙政府職能轉型，傳統的文化因素也制約著環境執法?；膺@些困境，需要健全政府環境質量責任追究機制、適當整合與強化環境行政執法權、建立健全多元化環境執法方式、加強基層環境執法能力建設。

環境執法；生態化；生態文明建設

劉翱，湖南師范大學研究生院講師，博士研究生（湖南長沙410081）

十八大報告明確宣示：“建設生態文明，關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”?！笆濉币巹澗V要中，更是將“加強生態文明建設”作為十大重點工作之一?！渡鷳B文明體制改革總體方案》則對生態文明的頂層設計和部署作出了明確規定。環境執法是生態文明建設的重要環節，影響著整個環境法治的基本成效。傳統的環境執法存在著諸多不利于生態保護目標實現的因素，“執法生態化”是生態文明建設對環境執法的現實要求。

一、環境執法生態化的內涵

環境執法生態化是執法主體在執法過程中更加注重環境利益的保護，在執法理念、執法機構、執法行為和執法手段與技術等行政執法的各個環節都貫徹生態文明思想、遵循生態環保理性的指引。在執法理念上，過去行政執法機關及其工作人員只注重保障經濟、社會秩序，而生態文明建設要求執法機關及其工作人員同時注重保護環境和維護生態平衡。在執法手段與執法技術上也需要適應保護生態環境的需要，改變過去不顧環境后果的執法方式。①環境執法生態化的核心內涵可以從如下幾個方面理解：

1.執法理念和目標的生態化

我國正處于急劇變化的社會轉型時期，社會轉型首先意味著政府轉型，即政府應轉向服務型、法治型、節約型政府?！肮澕s型政府”必須進一步轉向“生態型政府”。從一般意義而言，生態型政府意味著從中央到地方各級政府都臣服于環境法治，徹底擯棄片面強調經濟發展而忽視環境保護的執法理念，實現環境執法生態化，倒逼社會生活方式、消費方式、生產方式以及社會結構和經濟結構的深刻調整或轉變，用生態理性、生態文明的理念檢視和評判政府行為，將“人—自然—人”和諧關系作為一切政府行為的終極目標，以環境保護優化經濟、促進社會整體和諧。同時，將強化政府責任作為落實這一目標的最重要的手段，不僅要重視具體環境執法人員的有關責任，更要將環境責任落實到政府具體領導崗位，以落實《環境保護法》關于“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的規定。需要指出的是，我國環境法治的過程中，對中央政府環境保護責任缺乏足夠重視，如新《環境保護法》只規定對“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門”“直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職”（第68條），而并未對中央政府的環境保護法律責任做出明確規定。這導致各級政府之間環境保護責任權利失衡，與生態型政府的法治精神相違背。

2.執法權配置生態化

環境保護執法權，是指國家環境保護行政機關、法律授權或委托的享有環境保護職權的組織及其公職人員在行使環境行政管理權的過程中，依據法定職權和程序，貫徹實施環境與資源保護法律并將法律運用到具體人、具體事的權力。環境執法權來源于國家治理的需要，它是執法部門對環境保護工作行使監督管理權力，也是其應盡的職責。環境執法權配置生態化在于環境執法機構設置和職責分工應充分考慮生態系統的整體性、環境要素之間的關聯性，根據環境要素的整體性配置執法機構和權限，而不是先設立執法機構分配管理權限。否則，導致對整體的環境要素分而治之。

環境執法權的配置生態化還應該注意立法權、執法權、司法權三權之間的協調。三權中，每一權力的行使都會影響到另外兩項權力的運行空間和狀況。環境執法生態化要求將環境執法權置于立法權、執法權、司法權三權分工合作的整體系統中看待。應該改進過去環境與資源管理部門通過“部門立法”固守部門利益、各行其道的狀況，改進司法部門通過內部機制設置環境案件受理“門檻”與司法執行不力的狀況。

3.執法方式生態化

部門協作、區域聯動和多元合作是執法生態化在執行方式上的基本要求。生態環境具有整體性，行政區劃和公共事務管理職能分工卻是人類社會管理不得不采取的措施，這樣環境保護監管就會分屬多個部門，一個自然區域的監管分屬多個行政區，這是普遍的現實。因此，執法生態化要求各行政區、各部門在履行其法定職能的時候，甚至在政府進行職能分配的時候就應該牢牢樹立生態理性，將“整體性原理”、“多樣性原理”、“開放性原理”以及“未來優先原理”（環境法中的“預防為主原則”就是這一原理的法學表現）作為生態化思維的基本原理②指導環境執法，使整個執法體系化、生態化，真正實現環境執法的部門協作和區域聯動。同時，生態思維的開放性原理也要求，環境執法不僅要向其他有關部門開放、向相鄰行政區環境執法機構開放，也要向社會組織、向公民個人開放，圍繞生態保護的目標，在嚴格依法行政的前提下，靈活運用委托執法、柔性執法、公益訴訟推動執法等多樣化的方式加強執法，充分發揮社會組織和個人的能動性、積極性和有關特定環境保護領域人才的專業性，協同合作將生態環境保護好，實現環境執法的價值追求。

二、環境執法的困境

縱觀近40年的環境法治進程，執法機制不順一直是一個普遍存在的嚴重問題，阻礙了我國生態文明建設進程，深入探究環境執法生態化面臨的困境及分析其產生的原因，才能尋求到生態文明建設機制創新的有效途徑。

1.環境執法權不獨立、不完整

自然生態系統的完整、穩定和健康是生態文明的物質基礎。生態環境作為多個環境要素和經濟社會生活的綜合體，其管理具有典型的綜合性。我國現行的“環保部門統一監督管理，有關部門分工負責”的環境監督管理體制，使環境執法權不獨立、不完整。環境執法權不獨立、不完整或不集中的第一種情況，即對同一種環境要素的環境監管權在不同部門之間進行分割。1989年《環境保護法》第7條規定我國環境保護工作實行“統一監督管理和分級分部門監督管理”的監管體制，并列舉了十多個分管部門。新《環境保護法》第10條繼承了這一管理體制，沒有列舉分管部門，而只是規定“縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門”依法對環境保護工作實施監督管理。我國這一環境監管體制意味著對同一環境要素會有多個部門進行監管。以水環境要素管理為例，不管是作為“資源”水還是作為“環境要素”的水，都是地表水和地下水、水量和水質的統一體。我國法律不僅把地表水和地下水分開管理，把水質和水量也分屬不同部門管理。對地表水的管理，根據《水法》，“水行政主管部門”負責“開發、利用、保護、管理水資源，防治水害”等工作；根據《水污染防治法》，“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理”。水利部門管水量，環保部門管水質，由此在實踐中形成“環保部門不下水、水利部門不上岸”的管理現狀。另外，《水污染防治法》還規定了“交通主管部門的海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。”可見，在水污染防治工作中同樣存在“九龍治水”的現象。對地下水的管理，同樣存在多頭管理的問題。水行政主管部門只監管地下水的一般性資源功能；國土資源部門只針對地下水特定的礦業資源功能；環境保護主管部門的監管只針對地下水的納污能力即環境容量功能。地下水被按照功能差異進行了分割管理，事實上這些功能都不是截然可分的。

環境執法權不獨立的第二種情況，即對同一個環境區域或者環境單元存在由多個政府管理的情況。新《環境保護法》重申：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”（第6條）、“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理”（第10條）。一個流域、一片森林、一個礦帶、一個生物群落等往往分屬于不同行政區，其環境保護工作由各自環境保護主管部門分別“實施統一監督管理”，每個行政區的環境保護主管部門實質上對這一個環境區域或者環境單元無法實現“規劃”和“協調”的“統管”職責。

環境執法權缺乏獨立性還有第三種情況，即環境監察執法權不獨立。長期以來，環境監察機構作為環境保護專職執法機構，初步形成了國家、省、市、縣四級環境執法監督體系。2012年頒布實施的《環境監察辦法》指出環境監察機構“在業務上實行分級管理，受上級環境監察機構的指導和監督，行政上則隸屬本級環境行政機構管轄，接受其領導，最終對本級環境保護主管部門負責”。但是“環境監察”未曾出現在相關法律中，法律身份不明確直接影響到執法的獨立性。2014年《環境保護法》雖然明確了“環境監察機構”的法律地位，但仍然定位為委托執法機構而不是法律授權部門，環境監察機構依然不能作為行政主體具備獨立執法權。地方環境監察執法機構的事業單位身份，“使得地方環保機構監察執法的獨立性大打折扣，執法地位和權威受到影響”。③另外，2014年《環境保護法》實施后，環境監察機構在現場檢查和調查取證階段，會經常涉及到新規定的環境行政強制措施的實施，而根據《行政處罰法》和《行政強制法》的有關規定，行政處罰權可以委托，行政強制權不得委托。缺乏行政強制權，則環境監察機構環境執法權就不是完整的執法權，這仍然會大大降低環境一線執法的權威和效率。

最后，環境執法權缺乏獨立性的第四種情況，即人民政府分割了部分環境行政執法職權。根據環境法規定，環境污染防治工作由環境保護部門主管，但是依據現行《環境保護法》第51條規定，污水處理設施及配套管網，固體廢物的收集、運輸和處置等環境衛生設施，危險廢物集中處置設施、場所以及其他環境保護公共設施，由各級人民政府統籌建設并保障其正常運行。也就是說，對于管理轄區內的污染防治等環境保護公共服務的提供，環保部門是相對缺席的。另外，《環境保護法》第60條規定，排污者超標或者超總量排污，情節嚴重的，“縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉?！奔訌姯h境保護理應是各級政府的重大責任和共同任務，但各級政府管理事務較多，因種種原因一些地方政府在保護生態環境方面表現動力不足、環境責任落實不到位。環保行政部門只是政府的一個職能部門，如此規定，理論上環保部門應“獨享”的執法權也被無形弱化。

不少地方曾明目張膽以“紅頭文件”的方式免除一切環境審查手續吸引企業進駐各種“開發區”，甚至“環評”和“三同時”驗收也成為企業污染的“保護傘”；④更多地方政府對高污染企業掛牌“重點保護”，還發布文件規定每月超過20天的“企業安靜生產日制度”，⑤嚴格限制環境保護等部門執法，法定的例行檢查要向當地政府申報獲得批準。

2.環境執法手段不足

生態環境管理要求管理者確定生態系統退化的閾值及退化根源的基礎上，做出最小損害生態系統整體性的管理選擇，并在退化前采取措施。目前，環境執法手段的不足主要表現在三方面：第一，環境執法缺乏預防性措施。我國現有的執法手段除了現場檢查等少數“現場”執法措施具有事中執法性之外，其它執法手段基本上屬于事后執法，事前的預防性執法措施很少。質言之，執法手段的行使基本上是以違法行為的發生和損害后果的產生為前提。盡管對行為主體事后追責與懲罰，對未來的類似行為有預防和威懾作用，但是在現有的“違法成本低，守法成本高”的背景下，這樣的執法手段對環境保護來說很難起到預防的作用。許多環境違法問題都是事前政府和企業決策不當造成的，故加強預防性執法措施，促使行為主體選擇循環的、清潔的、低碳的生產方式和管理手段，以達到經濟效益和環境效益“雙贏”的效果。第二，環境執法缺乏長期有效的協作手段。有環境監管權的部門有十多個，但是各部門往往各行其是，尤其是資源性部門，專注于資源開發利用，嚴重忽視資源保護和污染防治，以至于有些地方為了林業經濟收益，將原生灌木、雜生林清除，成千上萬畝地栽種速生林，導致區域生態失衡。而對于江河湖泊水污染防治，水務部門和環境保護部門也長期缺乏長效聯動機制、協作機制?？缧姓^環境協作機制更是缺乏。⑥此外，還缺乏社會主體能動參與環境執法的有效機制。第三，環境執法缺乏激勵性手段。環境執法為綠色發展保駕護航，綠色發展的本質是生態型發展。企業是經濟發展的主體，環境執法生態化意味著引導、激勵企業向綠色發展轉型，而不能局限于“命令”與“懲罰”。

3.環境執法能力不足

生態環境管理執法要綜合運用生態的、信息化的諸多監測技術和評價方法。而我國當前環境保護部門的人力、財力、技術和執法規范化等方面都難以應付這些復雜專業性工作，使環境執法能力無法滿足環境保護的現實需要。財力方面，由于不是由國家統一撥款，基層環境保護機構的規模與力量往往受到當地的經濟狀況和當地政府發展偏向的制約。因此，基層環境保護機構的發展很不平衡，經濟落后地方的環境保護執法力量都非常薄弱，存在環境執法裝備差、監控手段落后、環境保護人員少而且素質參差不齊、經費難以保障、環境執法簡單草率等問題。⑦執法人員的數量和質量也是制約地方環境執法效能的核心因素。尤其是基層環境執法不僅缺乏足夠的人員，而且實際投入的執法人員很多沒有環境保護教育背景的，普遍缺乏生態環境保護的理念、思維、知識和技術，難以適應一線環境執法需要。

三、環境執法生態化面臨困境產生的核心原因

“權從法出，依法行政”是法治政府根本的、核心的要求。盡管一個多層次、體系較為完整的環境法律體系已初步形成，但仍然不可避免地存在立法有空白、規定不明確、規范之間有沖突等不完善的地方。所謂“制良法，達善治”，立法上的不完善，是造成環保職能配置不當、權力運行機制失靈等執法困境的根源性原因。立法的完善涉及立法權的行使，此處僅從執法權行使的角度展開分析。

1.經濟“一枝獨秀”慣性阻礙政府職能轉型

通常認為，造成我國環境狀況惡化得不到遏制、環境執法花拳繡腿的現象是因為部分地方領導生態文明意識、法治觀念不強、對保護環境缺乏緊迫感，甚至把保護環境視為發展經濟的“克星”。但是，我們認為這是將現象作為原因，避開問題的本質，將一個國家普遍性、長期性的制度問題歸因于部分領導的個人覺悟和人品，這邏輯上是牽強的，實踐上是有害的，阻礙了對國家環境法治實踐的深層思考和對問題普遍性的警惕。許多領導人不僅比一般學者更有實踐上的切身體會，甚至在理論上也不乏造詣。問題的本質在于官員之間尤其是地方官員之間圍繞GDP增長而進行的晉升錦標賽中，⑧片面強調經濟發展政績。政治利益以及相應的物質利益的切身性掩蓋了所謂“部分官員”的生態意識、生態文明和法治建設的理性。環境執法人員執法行為選擇的最大影響者不是法律，也不是環保部門領導而是地方政府黨政領導，不是他們普遍缺乏生態文明意識、缺乏法治意識，也不是環境執法人員對環保部門領導不尊重而“犯上”，而是環境執法人員以及環保部門領導的政治利益和經濟利益都受制于地方政府黨政領導。無論是事實上還是在環境保護執法人員的內心認可上，地方黨政領導對于環境執法嚴格程度的影響都遠遠大于地方環保主管機關領導。而地方黨政領導的一切政治和基本經濟利益都受上級領導決定，而據以做出決定的最核心評判標準就是經濟發展。

因此，我們認為，不是“部分”領導人生態文明意識、法治意識不夠，而是地方環境執法人員以及有關領導的切身利益都受制于GDP，所以，環境執法不彰就成了利益權衡理所當然的結果。認為環境保護與經濟發展不存在對立，對環境執法來說是有害無益的，我國長期以來評價領導政績的核心指標GDP是幾乎完全依附在自然資源之上的發展，這導致環境保護與經濟發展之間的對立性是根本的，環境執法根本無法抵抗這種經濟發展動機的梗阻。換言之，是非理性的“一枝獨秀”的經濟發展掣肘了政府向法治政府、生態型政府的轉型。“干部政績考核制度中的唯GDP傾向和環境保護法律中對其缺乏相關的監督和制約制度，是我國環境管理失效的兩個重要原因。”⑨也是我國環境執法各類困境產生的根本原因。

2.文化因素制約環境執法

文化因素對人的行為選擇具有內在的決定力，因為文化就是內化于群體生活或內化于人內心的價值標準和行為準則。我國有多種文化因素制約作為一種新的文明形態的生態文明的發展，制約環境執法的順利開展。

一是樸素的“物為我所用”的自然價值觀念。數千年華夏輝煌的是農業文明，“天人合一”的樸素自然觀都滲透了“物為我所用”的價值觀。在GDP至上的時期，這一價值觀更激發了全社會對待自然資源急功近利的態度，成就了先污染后治理的理論和行為模式。而且，現代社會的產品很少直接與自然資源本身相聯系，即使生產過程污染和破壞自然資源，加工生產的主體和消費主體對自然的負罪感也會因此疏離、弱化，也難以激發其對自然的感恩情懷。反映到環境執法上來，則對不能直接帶來經濟效益而要付出更多公共成本的環境執法行為，利益可能受限制的人們會反應性地產生抵觸。受過系統教育的處級以上領導干部表現出的生態法治意識甚至不如農民和小學生，就在于GDP考核的利益讓他們功利主義的經驗理性壓倒了邏輯理性。

二是“官本位”的等級文化制約環境執法。受傳統的“官本位”文化的影響，人們過于依賴政府締造“天藍地綠社會有序”的狀態，生態參與意識仍然處于較低水平，甚至同情環境違法者、致害者，給環境執法帶來很大壓力。此外，對政府是否嚴格貫徹執行生態保護法律、履行生態保護職責也缺乏強有力的監督。隨著社會多元化的發展，也影響到社會對政府的信任，政府出現政策失誤、決策失敗以及行政侵權等現象時，民眾對政府的不信任、不滿意會直接導致對環境執法行為的抵觸、阻擋甚至抗拒。⑩

三是“人情社會”文化制約環境行政執法。中國是個依存一定的內生倫理建構的“人情社會”。這種倫理型社會如果有強勢而富有感召力的倫理核心，則不失為有序社會。然而，隨著城市化發展，人們鄉土社會倫理逐漸瓦解，而新的社會倫理長期未能樹立，利益紐帶越來越成為主宰，鄉土情懷往往淪為人情社會利益交換的媒介。環境執法因為往往直接處分環境違法者的利益，違法者就會在他的利益鏈條中尋找能夠掣肘執法者或對執法者的利益有直接影響力的熟人干預執法，破壞環境執法。

四、環境執法生態化創新

1.健全政府環境質量責任追究機制

采取措施追究政府環境質量責任，嚴格執行環境保護目標責任制和考核制度，建立健全政府官員和企業終身環境保護責任，才能避免GDP崇拜對環境執法的破壞，這是環境行政執法生態化的關鍵。

第一，要完善環境保護目標責任與考核制度。《環境保護法》規定“縣級以上人民政府對本轄區的環境質量負責”以及“環境保護目標責任制和考核評價制度”，縣級以上人民政府對本級環境保護部門以及下級人民政府及其負責人考核、評價，結果向社會公布（第26條）。上級政府環境保護主管部門有權針對下級政府有關工作人員的違法行為向任免機關提出“處分建議”，有權依法越過下級政府及其環境保護主管部門而實施行政處罰（第67條）。這實際上帶有一定的“垂直管理”的特征，加強了上級環境保護主管部門對下級政府的制約作用。如果地方政府或其環境保護部門為了實現GDP增長而包庇違法、該責令停業關閉而不作為等，則“直接負責的主管人員”等必須承擔行政責任，甚至引咎辭職。

但是，這些規定還有待完善。首先，只追究“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”的責任，對可能擅權干擾環境執法的地方黨政負責人的責任沒有明確規定，環保執法工作人員及其領導可能成為“冤大頭”。其次，有待完善相應的考核評價機制。中共中央辦公廳《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》要求突出對人口資源、節能減排、環境保護等約束性指標的考核。但是，《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》的有關考核表格沒有一項明確涉及生態文明建設或環境法治績效；《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》涉及生態文明建設的也僅僅“增強發展后勁，搞好生態文明建設，節約利用資源”一項，該指標過于寬泛而意義不大。十八大已經將生態文明建設作為“五位一體”的頂層設計的重要部分，應該相應地將生態文明建設作為“工作實績”的獨立的一個方面，作為“黨政工作部門領導班子和領導干部”以及“地方黨政領導班子和領導干部”考核的重要內容，使相關領導班子和干部的環境保護目標責任與考核要求能夠落到實處，并與日常環境執法工作形成良性互動。

第二，要建立健全環境保護終身責任制度。十八屆三中全會明確提出了：“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。”《珠海經濟特區生態文明建設促進條例》（2014）、《貴州省生態文明建設促進條例》（2014）等地方立法中涉及到的“生態環境損害責任終身追究制”都是針對領導干部的責任追究。但是從十八屆三中全會決定的行文來看，“生態環境損害責任終身追究制”并不局限于對“領導干部”追究“決策責任”，還包括對企業等排污者終身追究責任，否則該表述中就不會用句號。對企業和領導干部“建立生態環境損害責任終身追究制”有利于加快完善生態文明制度體系。尤其是對領導干部進行環境保護目標責任與考核，將考核結果與干部的政治利益和經濟利益直接聯系起來，實行最嚴格的責任追究制度，即使其升遷或者轉任異地甚至退居二線，都不能免除其被追責的風險，也使政府和企業之間的利益關系多了一份巨大的風險，政企之間協作節能減排、保護環境、更新技術、調整產業之道將成為可能。

2.適當整合與強化環境行政執法權

第一，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。我國環境統一監管能力薄弱、各部門環境監管職能橫向分散、上下級環境保護部門的縱向分離、區域性環境保護的地區分割，造成政令不暢，難以發揮整體監管效果。世界環境法治發達國家的經驗普遍認為環境保護主要是地方的責任，因為地方主體更接近環境本身，更了解第一手的環境信息，而且也最了解或最方便了解地方社會的生態需求。應該堅持環境質量屬地責任，推進地方政府履職盡責，整合和強化環境行政執法權，避免阻礙地方生態意愿在環境法治過程中及時有效反映和實現。我們即將推行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，需要“權力整合”，同時需要“責任下沉”。如何明確基層環境保護主管部門法人主體地位、環境監察機構行政主體資格等，是落實省以下環保機構監測監察執法垂直管理的首要問題。

第二，創新跨行政區域環境保護協調機制。對跨行政區環境保護工作問題，曾有普遍的建議，即在中央和省級政府之間再增加一級跨行政區的環境保護行政執法機構，直接對國務院環境保護主管部門負責。這一建議有疊床架屋之嫌。我國在國務院環境保護主管部門的內設機構中有環境監察局，下設區域處，負有對跨省環境保護工作的監管職能。而且根據新修訂的《環境保護法》第67條，如果依法應當給予行政處罰，而有關省級環境保護主管部門不給予行政處罰的，上級環境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定。這一規定使得國務院環境保護主管部門這一行政處罰權既無行政區劃分的障礙，也突破了下級環境管理權的阻礙。其積極意義不容置疑，當前首要的是要出臺有關具體規則并切實發揮新制度的效益。

3.建立健全多元化環境執法方式

要將所有環境保護相關執法權全部集中到一個部門是不可能的。因此，應該整合多元力量、采用多元方式進行協作執法，將環境執法發展成為一場對環境污染破壞的“人民戰爭”。

第一，聯動執法。環境聯動執法或者說環境執法聯動，微觀上看，即環境監察機構與環境監測機構的聯動執法；中觀上看，即環保主管部門與法院、檢察院、公安等法律部門的聯動執法，以及環保主管部門與其他行政部門之間的聯動執法；宏觀上看，即不同行政區政府之間對共同的或互相影響的環境問題進行的聯動執法。

“環境監測主要偏重于對環境質量的監視，通過監視發現問題，倒逼環境監察部門加強執法”，進而“倒逼地方政府對地方環境質量負責，有效解決環境污染問題”；環境監察“主要偏重于對污染源的監督管理，在環境監察執法、解紛、收費過程中，倒逼監測加強環境質量變化監測和企業排放監測，倒逼企業守法、治污和轉方式、調結構，從而改善環境質量”。?從嚴格意義上而言，這種內部協調一致行動不屬于環境執法聯動。環境監察和環境監測只是環境行政權的內部分工，應該“形分而神不分”。但是，有分工就存在協作問題，將其作為微觀層面的環境聯動執法也是突出環境監察和環境監測協作的重要性。

環保部門執法往往缺乏充分、直接的強制力，因此，環保部門與法院、檢察院和公安部門的執法聯動也在各地不斷涌現，環保法庭、環境檢察機構、環境警察機構在眾多地方得以設立。除了設立機構，安排專門工作人員外，還通過發布規范性文件建章立制推動聯動執法。2013年11月，環境保護部、公安部聯合下發《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》，建立了聯席會議制度等7項執法聯動工作制度，推進了環保與公安聯動執法規范化。2015年1月29日發布的《最高人民檢察院關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》明確提出要“加強與環境保護行政執法部門的溝通與合作，建立信息交流反饋、環保法律咨詢、重大案件通報等機制，形成環境保護合力”，進一步推動了全國范圍內環保與檢察的執法聯動?！秶鴦赵恨k公廳關于加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號）、最高人民法院和最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕15號）等文件都為環保部門和法、檢、公之間的執法聯動提供了基本的規范。只是這些規范有待結合實踐經驗教訓進行系統整理抽象上升為法律規范，并將屬于司法過程的內容還歸司法制度予以完善，避免司法與行政混淆。

環境保護主管部門還必須與其他行政部門溝通協作。新《環境保護法》也規定了不少協同監管措施，對污染環境的企業，“供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進出口管理部門不得給予其出口配額，證券監管部門可限制其上市或已經上市的不得繼續融資等。”?公安部、環保部、農業部等部門聯合出臺《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》與新《環境保護法》同時開始實施，該辦法實際上對環境違法的行政拘留規定了協作和聯動規范。

跨行政區的環境執法全部由上級行政機關、由國務院處理是不可能的，必然會事實上放縱這類環境問題，使其不斷惡化以達到上級部門管轄的“重大影響的環境問題”的標準。要解決這一類困境，必須在不同行政區政府間建立環境執法聯動機制。新修訂的《環境保護法》第20條明確規定了“四統一”聯合防治協調機制，雖然目前還局限于“跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞”，但是，其基本法理和制度示范為解決所有的行政邊界區域環境執法聯動確立了框架，使“跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治”不再局限于“上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決”。為了加強跨行政區區域和流域環境保護，國務院環境保護主管部門還在全國設立了6大環境督查中心，作為“總局派出的執法監督機構”，“承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作”等。水利部也設立了七大流域水資源管理機構。這些機構的設置對不同行政區政府及其環保部門聯動執法以解決跨行政區的重大環境問題具有重要意義，但是這些機構作為事業單位，管理權有限，對地方政府的非生態化行為約束力有限。適當擴展其行政執法權力，將其確立為環境保護部派出的區域執法機構并賦予相應的行政權力，有利于將《水法》規定的“區域和流域相結合的水管理體制”落到實處。

第二，綜合執法。隨著環境違法的條件和技術的不斷發達，而環境違法者的法律責任和公共道德要求并沒有形成對違法者的壓力，環境執法必須綜合各種條件和因素進行綜合性執法，運用包括技術的、經濟的、說服教育的、法律的和必要的行政措施，才能保證全面、系統掌握違法情況和違法者的心理，并及時進行合理執法。綜合執法不能局限于現場檢查、行政處罰等單向度的執法措施。而應該充分發揮行政指導、行政協定以及必要的行政強制、行政處罰的作用，并在必不可少時借助刑事措施維護環境法的尊嚴、維護環境執法秩序。

在環境執法中有一種現象值得重視，即政府常常為激勵企業保護環境而授予各種榮譽稱號，也給成功的企業家各種頭銜或不少企業家主動爭取各種頭銜和榮譽稱號。這是很好的引導性執法措施。但是在行政執法中很少明確剝奪這些榮譽和頭銜，出現有榮譽獎勵卻沒有榮譽處罰的現象。然而，正如環境保護部法規司司長楊朝飛所說的：“企業的一些老板可能有的是縣委委員，有的是人大代表，有的是政協委員，有的擁有工會、共青團、婦聯授予的榮譽稱號。他們在哪兒有稱號，你就把他的違法行為告到哪兒，讓這些部門撤銷他的榮譽稱號，這比罰他三萬、五萬要管用得多”，因此他建議：“基層環境保護部門要綜合運用各種懲戒手段，發揮政策和法規的組合作用”。?

4.加強環境執法能力建設

首先，提高執法隊伍的專業素養。一是提高環境執法人員的招聘與選拔標準，強化法治意識和生態意識要求，嚴格選拔程序，精選法律和生態知識充分的人才進入環境執法隊伍，不斷淘汰不合格的環境執法人員，盡快實現環境執法隊伍的專業化和專門化。二是建立環境執法人員的科學合理的考核制度，對環境執法人員進行嚴格的考核，嚴守獎勤罰懶的原則，并強化環境執法人員之間的協作意識而不是過度的競爭意識。三是要建立環境執法人員的培訓機制。要強調在一定周期內的全員輪訓，突出生態文明意識、法治意識的培養和基本業務技能培訓，優化環境執法人員的知識結構，提高執法業務能力。四是要建立環保部門領導人的科學選任機制。從環保執法人員或其他熟悉環保業務的人員中選任環保干部，這有利于提高環保執法水平。

其次，盡快改善環境執法條件。環境執法是專業化要求非常高的領域，除了執法人員專業素養和業務技能的提高之外，不能不在執法條件上著力改進，加大對環境執法人員投入、設備投入和技術投入，改善環境執法手段和條件，增加環境執法機構的執法資源。

再次，優化環境執法力量布局。全國范圍各區域、各層級的環境執法能力平衡是影響環境執法總體水平的重要內容。目前我國亟需增加縣級行政區執法人員編制、加強縣級行政區環境執法設備配置和提級換代、強化縣級行政區環境執法機構的經費保障。此外，全國環境執法力量的東、中、西部差異明顯。中、西部環境執法能力不足會加速中西部走東部先污染后治理的老路。期待國家和地方政府更加重視中西部環境執法能力建設，充分利用和發揮中西部高校和專業院所的智力資源進行環境執法能力培訓。

注釋：

①董正愛：《全面建設小康社會背景下法律的生態化變革》，《重慶文理學院學報（社會科學版）》2011年第2期。

②劉湘溶：《生態化思維及其基本原理》，《江蘇社會科學》2009年第4期。

③陳媛媛、周迎久、馮永強，等：《如何用好這把雙刃劍？》，《中國環境報》，2014年5月14日第5版。

④王圣志，等：《贛皖環境狀況：環評書成擋箭牌排污費變人頭費》，人民網：http：//politics.people.com.cn/GB/14562/4842499. html，2014年12月28日。

⑤傅人友、袁勇志、芮國強：《行政改革與制度創新——地方政府改革的制度分析》，北京：三聯書店，2004年，第202頁；陶克菲：《環境保護責任狀：地方政府環境職責的法律回歸》，《環境教育》2006年第10期。

⑥肖愛、李峻：《論行政邊界區域水事糾紛的可訴性》，《經濟社會體制比較》2014年第2期。

⑦⑩侯佳儒、王倩：《突破環境執法困境推進生態文明建設》，《環境經濟》2013年第1期。

⑧周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年7期。

⑨王曦、羅文君：《論環境管理失效的制度原因》，《清華法治論衡》2010年第1期。

?湖南省環境監察總隊：《加強聯動完善機制努力破解環境監察執法難題》，湖南省環境保護廳網站，http：//www.hbt.hunan. gov.cn/new/dtxx/snxw/content_29810.html，2014年8月26日。

?金國中：《把好的〈環境保護法〉實施好》，《經濟參考報》2014年4月30日。

?郄建榮：《環境保護執法遇困境環境保護部官員說“突圍”》，《法制日報》2009年10月14日第6版。

（責任編校：文泉）

Environment Law Enforcement in Ecological Approach：The Innovation of Law Enforcement Mechanism for the Ecological Civilization Construction

LI Ainian，LIU Ao

“Ecologicalized Law Enforcement”implies that the law enforcement body pays much attention to protecting the environmental interests during the law enforcement process，particularly implementing the ecological civil thoughts and abiding by the ecological protection ration through the procedures of law enforcement concept，law enforcement organization，law enforcement action and law enforcement tools and technology.Its core meaning can be interpreted as follows：firstly，ecological idea and goal of governmental law enforcement.We should supervise and assess governmental actions both from central government and local governmentby utilizing ecological rantionality,ecological civilization，regarding“human-nature-human”and harmonious relation as the ultimate goal of all governments’action；secondly，the ecologicalization of power distribution.The power of environment law enforcement is the law enforcement entity supervises and administrates the power for environmental protection，which is its bounden duty.The unit establishment and responsibility allocation should consider the relations between the integrity of eco-system and environmental elements，in addition，to note the collaboration among legislation，enforcement and judicial power；thirdly，ecologicalization of law enforcement approach，departments cooperation，regional inter-action and multi-cooperation will be the fundamental request of ecological law enforcement.At present，China’s environmental law enforcement confronts various difficulties，such as inter-dependence，limited law-enforcing means as well as insufficient capacity in environmental law enforcement.Those dilemmas are originated from the inertia of economic thriving which hampers the transition of governmental functions，in addition，traditional cultural factors also constrain environmental law enforcement.To solve these difficulties，it is critical to improve the government’s accountability mechanism for environmental quality，accordingly adjust and strengthen environmental administrative enforcing power，build and improve multiple ways of environmental law enforcement，intensify the capacity building of grassroots environmental law enforcement.

environmental law enforcement；ecologicalization；ecological civilization construction

李愛年，湖南師范大學法學院、生態文明研究院教授，博士生導師（湖南長沙410081）

國家社會科學基金重點項目“我國流域生態補償法律制度建設研究”（12AFX014）；司法部一般項目“生態文明建設法治保障體系研究”（14SFB20044）；湖南省教育廳重點項目“我國流域生態補償法制理論與實踐研究——以湘江流域為例”（12A086）；法學湖南省重點學科