論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突與協(xié)調(diào)

陳欣欣

（湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭，411105）

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論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突與協(xié)調(diào)

陳欣欣

（湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭，411105）

［摘要］隨著依法治國，建設社會主義法治國家進程的逐步推進，“依法治黨”、“從嚴治黨”成為法治中國背景下，建設“打鐵還需自身硬”的政黨新要求。實現(xiàn)依法治黨，既要遵循黨內(nèi)法規(guī)，又要嚴格的遵守憲法和法律。但是，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的制定與實施過程中，卻出現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定不明、難以銜接、黨員權(quán)利保障實施困難以及“動態(tài)錯位”等問題。法治思想尚未形成、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系之間缺乏互動溝通、黨內(nèi)法規(guī)可操作性不強以及黨內(nèi)法規(guī)的清理備案工作尚未取得實效等是兩者產(chǎn)生沖突的主要原因。提出了從理念、立法主體、內(nèi)容、體系四個方面實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的路徑。

［關(guān)鍵詞］黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；沖突；協(xié)調(diào)

On Conflict and Coordination of Inner-party Laws and Regulations and State Laws

CHEN Xin-xin
(School of Public Management, Xiangtan University, Xiangtan411105,Hunan)

［Abstract］With the development of law-based governance and the construction of a socialist country under the rule of law, "party in accordance with the law" and "strictly governing party" has become the new requirement for building the great CCP under the background of law-based China. The implementation of governing CCP in accordance with the law should not only follow the inner-party laws and regulations, but also strictly abide by the constitution and laws. But in the process of the formulation and implementation of the party regulations and state laws, the following problems appears: the unclear inner-party laws and regulations and legal provisions of the state, the difficult connection, the difficult implementation of CCP member right guarantee, the dynamic "dislocation" , and so on. The following are the main reasons for the conflict: the law-based governance thought has not yet formed, and the inner-party laws and regulations and national legal system lack interaction and communication, and the operability of CCP regulations is weak, the effectiveness in cleaning up and filing of inner-party laws and regulations has not been reached, and so on. This paper puts forward the path to realize the coordination of inner-party laws and regulations state laws from the following four aspects: philosophy, the legislative subject, content, and system.

［Key words］inner-party laws and regulations; state laws; conflict; coordination

一、現(xiàn)實沖突：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)之因

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。馬克思主義經(jīng)典理論認為，法律是由國家制定、認可并保證實施的，反映特定物質(zhì)生活條件的統(tǒng)治階級意志，以權(quán)利和義務為內(nèi)容，以維護統(tǒng)治階級所期望的的社會秩序為目的的行為規(guī)范。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突之表現(xiàn)形式

1.規(guī)定不明引發(fā)的沖突

規(guī)定不明沖突，主要是指因黨內(nèi)法規(guī)或國家法律對某一事項規(guī)定不明引發(fā)的沖突，在實踐中，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定、頒布和實施過程中因規(guī)定不明引發(fā)的沖突。

一是邊界規(guī)定不明沖突。邊界規(guī)定不明沖突是指，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間對各自的權(quán)力范圍、管理事項界定不明，導致在同一領域出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交叉重復、沖突“打架”的現(xiàn)象。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的規(guī)則體系，主要規(guī)定了黨組織的工作、活動和黨員行為，致力于規(guī)范黨內(nèi)生活和黨內(nèi)關(guān)系，但由于黨在我國的特殊領導地位，部分黨內(nèi)法規(guī)兼具管理政治事務和社會事務的功能。這就導致了在某些領域，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都有權(quán)管轄，但是，就誰有權(quán)管，怎么管這一問題，并沒有明確的規(guī)定。例如1996年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》和2004年全國人大修訂的《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都規(guī)定了“地方重大事項決定權(quán)”，但是，在實踐過程中，兩者誰具有更高的法律效力，仍然是一個有待解決的問題。

二是規(guī)范模糊引發(fā)的沖突。規(guī)范模糊主要是指部分黨內(nèi)法規(guī)缺乏規(guī)范性表述，有時僅存在原則性規(guī)定，導致黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性，不能充分發(fā)揮其對國家法律的彌補作用，甚至存在“形同虛設”的現(xiàn)象。《中華人民共和國黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應當遵循黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定。從表面上看，這一規(guī)定讓人一目了然，但是仔細看來卻是十分抽象和模糊的，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)的制定實踐中，很難真正落實。

三是時效不明引發(fā)的沖突。時效不明引發(fā)的沖突主要有三：一是引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的新舊沖突。新的黨內(nèi)法規(guī)與舊的國家法律之間時效規(guī)定不一致，極易引發(fā)兩者之間的矛盾，讓適用者無所適從。二是時效不明容易導致黨內(nèi)法規(guī)難以取得實效，達到令行禁止的效果。例如，1988年10月頒布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于縣以上黨和國家機關(guān)退（離）休干部經(jīng)商辦企業(yè)問題的若干規(guī)定》、1986年2月頒布的《中共中央、國務院關(guān)于進一步制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》等均未規(guī)定具體黨內(nèi)法規(guī)的生效時間。生效時間不明的情形之下，既得利益者為了自身利益對黨內(nèi)法規(guī)有令難行或有令不行，就容易引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的實施不暢的問題。三是黨內(nèi)法規(guī)在時效規(guī)定方面存在不明確不細致的情況。“按時”、“及時”等表述，大多含有模糊性和隨意性。[1]

2.銜接不當引發(fā)的沖突

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間因銜接不當引發(fā)的沖突主要表現(xiàn)在兩個方面：一是黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃難與國家立法規(guī)劃協(xié)調(diào)，易出現(xiàn)斷層和空白；二是針對不同程度的同一問題，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間缺乏過渡性規(guī)定，易引發(fā)執(zhí)行沖突。

一黨內(nèi)法規(guī)難與國家立法規(guī)劃相協(xié)調(diào)，易出現(xiàn)斷層和空白。國家法律制定和修改的程序性、施行的廣泛性決定了國家法律較黨內(nèi)法規(guī)而言有更強的穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)往往因時而動，與時俱進，甚至有些黨內(nèi)法規(guī)制定的目的是針對社會暴露的專門問題進行治理，這樣，就導致黨內(nèi)法規(guī)的制定和頒布往往走在國家法律的前面，不可避免地造成兩者之間存在銜接不當或者斷層問題。從近幾年出臺的黨內(nèi)法規(guī)來看，《關(guān)于領導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》、《黨政機關(guān)公務用車配備使用管理辦法》、《關(guān)于與領導干部述職述廉的暫行規(guī)定》、《黨政機關(guān)國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》等都是針對專門問題進行專項治理。這個過程實際上是一個不斷解決暴露的社會問題的過程，但不免沾上“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的非議。

二對違法違紀行為的調(diào)查與懲治并不能實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的平穩(wěn)過渡。就實際情況來看，黨內(nèi)違紀行為與黨員違法行為各自形成系統(tǒng)，一旦黨員的違紀行為嚴重到觸犯國家法律的地步，兩個分離的系統(tǒng)之間很難實現(xiàn)合理有效轉(zhuǎn)換。以《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡稱《檢查工作條例》）為來說，主要存在兩個問題，一是誰配合誰的問題。《檢查工作條例》第三十條規(guī)定，“調(diào)查中，如需公安、司法機關(guān)和其他執(zhí)法部門等提供與違紀案件有關(guān)的證據(jù)材料，有關(guān)機關(guān)應予積極配合”。但是卻并未規(guī)定在什么樣的情況下，應該以誰調(diào)查為主，誰協(xié)同配合。如果黨員干部涉及違法違紀行為，應該如何處理。其二是移送給誰審理的問題。考慮到違紀且違法的行為，即已經(jīng)發(fā)生違紀行為，但是由于司法的被動性，司法機關(guān)并未對其進行追訴的情況下，黨內(nèi)紀檢機關(guān)發(fā)現(xiàn)這一違法行為時，是繼續(xù)移送審理還是將案件移送司法機關(guān)進行審理，《檢查工作條例》對此也并未作出明確的規(guī)定。

3.黨員權(quán)利保障中的沖突

憲法規(guī)定，“國家尊重和保障人權(quán)”。黨員首先是公民，公民的基本人權(quán)應當?shù)玫奖Ｕ稀ｋm然自改革開放以來，我國在黨員權(quán)利保障上已經(jīng)取得了一定成績，但是不可回避的現(xiàn)實是，目前我國黨員權(quán)利保障依舊存在許多問題。

一在程序方面，黨員權(quán)利保障“程序性”規(guī)定缺失。在黨員權(quán)利的保障上，確實存在“重實體輕程序”的問題。例如，《中國共產(chǎn)黨章程》在第一章黨員中闡述了黨員必須履行的八項義務和享有的八項權(quán)利，并在《保障條例》中做了更為細致的規(guī)定，但是，黨員權(quán)利通過什么方式、何種渠道來實現(xiàn)，如果黨員權(quán)利遭到侵犯如何救濟，相應的救濟程序如何實現(xiàn)等等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)欠缺。二在實體方面，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》尚未得到全面落實：“黨員的知情權(quán)不能充分行使、黨員的參與權(quán)未充分發(fā)揮、黨員不能充分自由行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)、黨員的民主監(jiān)督權(quán)流于形式等。”[2]堅持“從嚴治黨”、“黨紀嚴于國法”，是我黨執(zhí)政的紀律要求，但是，黨員身份的雙重性要求，并不能剝奪憲法規(guī)定賦予公民的基本人權(quán)。此外，紀檢機關(guān)對黨內(nèi)違法違紀分子采取的“雙規(guī)”措施，不應因黨員身份的特殊性而剝奪其享有基本人權(quán)的權(quán)利。

4.“動態(tài)錯位”引發(fā)的沖突。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都會隨時間的推移、社會的進步不斷發(fā)展，但是兩者的發(fā)展卻并不嚴格同步，這使得黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的沖突不可避免。第一，黨內(nèi)法規(guī)具有靈活性、針對性和一定的超前性，在制定、頒布實施的過程中，難免與穩(wěn)定性強、適用范圍廣、靈活性較差的國家法律產(chǎn)生沖突。第二，國家法律本身就存在一定的缺陷這也導致了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的現(xiàn)象。如某些法律部門發(fā)展的不夠成熟完善，法律之間針對同一事項的規(guī)定存在沖突矛盾的現(xiàn)象；某些法律已經(jīng)不符合中國的現(xiàn)實國情或者已經(jīng)陳舊，難以為公眾接受等等。事實上，在實踐過程中，某一黨內(nèi)法規(guī)可能與現(xiàn)行的國家法律相違背，但是，卻能夠獲得廣大黨員干部和人民群眾的支持，在這種情況下，就不能將這種“違法”現(xiàn)象一棍子打死，而是應該尋找此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，及時修改或者廢止現(xiàn)有不適宜的法律，不斷完善法律體系，增強法的適用性。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的原因

1.思想根源：法治意識淡薄。

我國《憲法》第五條第五款規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”“維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴。”但是，至今，一些黨員干部仍然難以樹立憲法和法律意識，難以走出“黨大于法”的思想誤區(qū)。在決策過程中，大小事都憑各級黨組織和領導人說了算，“一把手”領導等同于黨的領導。在黨內(nèi)法規(guī)、政策的執(zhí)行過程中，領導主觀干預使黨內(nèi)法規(guī)、政策的執(zhí)行大打折扣：“決策‘過堂’時，屢見領導意志的影子；公開招聘時，屢見領導‘欽點’的‘條子’；工程招標時，屢演權(quán)錢交易的鬧劇”；“甚至有些黨員干部在合法程序的掩蓋之下，謀取個人利益”。[3]

思想認識不清，法治觀念淡薄，是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的思想根源。“一黨專政”無異于“一人專制”，它背離了法治，并與我國建設社會主義法治國家的方略背道而馳。“法制”與“法治”的不同在于前者強調(diào)依照法律法規(guī)辦事，后者則強調(diào)法律的不可僭越即任何個人或組織都不能超越憲法和法律。在我國，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會是國家權(quán)力行使機關(guān)，黨的意見和主張只有經(jīng)全國人民代表大會及其常委會通過和決定才能成為法律，上升為國家意志。黨組織嚴格依法辦事，就是意味著嚴格按照人民的意愿辦事，表明自己沒有也絕不享有超越憲法和法律的特權(quán)。

2.系統(tǒng)根源：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系建設缺乏互動與溝通。.

一是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定主體之間缺乏協(xié)調(diào)溝通。

黨內(nèi)法規(guī)作為政黨的內(nèi)部契約形式存在，而國家法律則是階級意志的表達。兩者雖然都屬于法的范疇，但是在適用過程中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律卻沖突不斷，一個十分重要的原因是，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間缺乏有效協(xié)調(diào)與溝通。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定主體之間尚未建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制或渠道，導致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的出臺因缺乏規(guī)劃性而難以銜接；因規(guī)定不一而互相“打架”；因細化不到位而難以起到實際效果等等。

二是黨內(nèi)法規(guī)的法律化程度較低。

觸犯黨內(nèi)法規(guī)只是違紀問題，違紀成本低成就了很多黨員干部存在的僥幸心理，也是黨內(nèi)法規(guī)法律化程度較低的具體表現(xiàn)。根據(jù)“量變與質(zhì)變”的關(guān)系原理，如果不對這種僥幸心理加以扼殺，必然會進一步衍生出具有更高社會危害性的行為，觸犯國家法律。如何實現(xiàn)提高黨內(nèi)法規(guī)的法律化水平，是減少違法違紀行為發(fā)生的重要問題，也是減少黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的路徑之一。

3.現(xiàn)實困境：黨內(nèi)法規(guī)備案與清理工作尚未取得實效。

《制定條例》第三十條規(guī)定：中央紀委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，應當自發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案。第三十一條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應當適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理，并根據(jù)清理情況及時對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)做出修改、廢止等相應處理。這些做法有利于強化對黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，解決“紅頭文件”打架的問題，有利于減少黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的沖突，避免規(guī)定不一問題。此外，通過黨內(nèi)法規(guī)的備案與清理工作，黨內(nèi)法規(guī)可以建立一個比較系統(tǒng)明晰的體系，減少黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的同時，還能為填補自身漏洞，完善黨內(nèi)法規(guī)體系提供基礎。但是，在備案清理工作實踐中，由于自建國以來頒布的黨內(nèi)法規(guī)存在體系結(jié)構(gòu)散亂、數(shù)量龐大、內(nèi)容不完整等問題，使得黨內(nèi)法規(guī)的清理備案工作緩慢，客觀上難以在短期內(nèi)解決黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的沖突。

4.技術(shù)問題：黨內(nèi)法規(guī)的可操作性不強。

黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的可操作性不強是黨內(nèi)法規(guī)難以有效執(zhí)行的重要原因。黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性的主要原因有：一是在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，缺乏專家學者常規(guī)建議機制。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體為黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，制定主體主要按照自身的制定權(quán)限制定黨內(nèi)法規(guī)，但是，很少有專業(yè)的法律人才能夠參與到法規(guī)的制定過程中去。《制定條例》第十六條規(guī)定“必要時，調(diào)查研究可以吸收相關(guān)專家學者參加或者委托專門機構(gòu)開展”。第一，“必要時”，界定不明。第二，“可以”是可行性語言，較應然性語言執(zhí)行力度存在較大折扣。尤其是在制定主體較陌生的領域，專家學者的意見對于提升黨內(nèi)法規(guī)的可操作性水平是十分重要的。二是黨內(nèi)法規(guī)體系建設過程中對國家法律借鑒較少。自新中國成立以來，經(jīng)過六十多年的建設發(fā)展，我國已經(jīng)形成了以憲法為核心，由七個法律部門和三個不同層級的法律規(guī)范構(gòu)成的比較完整規(guī)范的國家法律體系，社會成主義法治建設取得了明顯成效。黨內(nèi)法規(guī)建設雖然也獲得了較大發(fā)展，但是，較國家法律體系而言，仍舊存在諸多問題，如黨內(nèi)法規(guī)體系龐大而散亂、系統(tǒng)性不強；黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)范性、民主性、科學性有待增強；黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定與國家法律相沖突等等。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實質(zhì)上都屬于法的范疇，在具體操作和應用上有一定的借鑒意義。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間之所以出現(xiàn)沖突，這與黨內(nèi)法規(guī)建設過程中對國家法律借鑒較少不無關(guān)系。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的客觀基礎

（一）憲法至上：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的規(guī)則基礎

憲法是法律的核心：《憲法》總綱規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”憲法也是黨內(nèi)法規(guī)的核心：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎和依據(jù)。”《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”即所有的黨內(nèi)法規(guī)都必須在憲法之下制定和實施。習近平同志強調(diào)：“維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴。”這充分肯定憲法的核心地位。憲法至上，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的制定與施行都必須遵循這一原則。憲法擁有至高效力：《憲法》序言規(guī)定，“全國各民族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體，各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護好憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”《憲法》第一章總綱中，對依法治國進行闡述時強調(diào)，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這些規(guī)定，將中國共產(chǎn)黨組織和個人的各種行為活動都納入到憲法的規(guī)范之下。“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”明確將黨組織與個人的行為活動界定出來，即黨組織與個人的各項行為活動，不僅僅要遵守黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范，更要在憲法和法律的框架下，遵守黨內(nèi)法規(guī)，這里的黨內(nèi)法規(guī)受到嚴格的限制，即它必須是合憲且合法的。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)，必須遵循憲法至上這一核心原則，核心原則的一致性，為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)提供了可能。這不僅是法治統(tǒng)一性的要求，更是維護黨的權(quán)威，推進建設社會主義法治國家的要求。

（二）國家治理：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的實踐基礎

2013年，黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。[4]如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為一個嶄新的命題。

“在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路”[5]一語道破了國家治理現(xiàn)代化與國家治理法治化的關(guān)系：實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要依靠國家法治。國家法治的實現(xiàn)則有賴于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機協(xié)調(diào)。

加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設——以軟法之治改善國家治理。

黨是國家治理的主體之一，治理主體水平的優(yōu)劣決定了國家治理水平的高低。“黨要管黨，從嚴治黨”要靠黨內(nèi)法規(guī)制度體系約束，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。黨內(nèi)法規(guī)作為一套較為靈活且具有現(xiàn)實效用的軟法規(guī)范，在推進國家法治現(xiàn)代化，改善國家治理的效果上具有重要作用。黨內(nèi)法規(guī)可以較為便宜地規(guī)制國家法律難以規(guī)范或者不適宜規(guī)范的事務，對國家法律起到良好的補充作用，實現(xiàn)國家治理的全面化；部分黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟時可以通過法定程序上升為國家法律，實現(xiàn)其對國家法律的轉(zhuǎn)化價值；國家法律約束失靈時，可以依靠黨內(nèi)法規(guī)及時制定相應的規(guī)范進行約束，以推動問題的解決和維護社會的穩(wěn)定；此外，黨內(nèi)法規(guī)對規(guī)范國家權(quán)力的行使、規(guī)范黨的執(zhí)政行為以及促進國家法治的變革與發(fā)展都能發(fā)揮積極的作用。

推進國家法律體系完善——以硬法之治強化國家治理。

國家法律的生命力來源于統(tǒng)治階級，在我國，來源于人民。國家治理的實現(xiàn)需要法治，國家法律體系在國家法治建設中發(fā)揮著中流砥柱的作用。國家法律規(guī)范了最廣泛的社會關(guān)系，并且具有系統(tǒng)性、規(guī)范性、科學性等優(yōu)點，在國家治理現(xiàn)在化建設進程中，運用法治思維和法治方式，能夠有效解決國家現(xiàn)實和未來發(fā)展中可能遇到的難題，提升國家治理的水平。

（三）公平正義：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的價值基礎

實現(xiàn)社會公平正義是黨的一貫主張，也是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。2014年1月7日，習近平在中央政法工作會議上指出要“把促進社會公平正義作為核心價值追求”。那么，如何實現(xiàn)社會公平正義？

“有法可依，有法必依”是實現(xiàn)社會公平正義的良法基礎。

古希臘亞里士多德說：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從；而大家所服從的法律而又應該本身是制定的良好的法律”。[6]法律的好壞有兩個基本準則：法律是否制定良好；法律是否能夠得到普遍服從。那么，什么是良法？有學者將良法定義為符合“真、善、美”的法，即法的內(nèi)容符合事物客觀規(guī)律，法的價值體現(xiàn)人類正義，法的形式科學嚴謹。[7]

“執(zhí)法必嚴，違法必究”是實現(xiàn)社會公平正義的善治基礎。

“善”通“擅”，善治即為治理的好之意。那么，如何能夠治理好國家，實現(xiàn)社會公平正義？嚴格的遵守憲法與法律，充分發(fā)揮法律的功能和軟法的作用，提升國家治理水平和治理能力的提升，是實現(xiàn)社會公平正義的必由之路。

如何實現(xiàn)良法善治？筆者認為應該主要從以下兩個方面出發(fā)：

其一，良法的構(gòu)建——把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的核心價值

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是人民根本意志的反映，兩者在本質(zhì)上是一致的，實現(xiàn)社會公平正義是兩者的共同追求。從實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、適用范圍、具體表現(xiàn)形式、羈束效力、實施保障等均與國家法律不同，這使得兩者在制定和實施過程中存在諸多不相協(xié)調(diào)之處，但這并不構(gòu)成對兩者核心價值的實質(zhì)阻礙。以核心價值推進外部實現(xiàn)形式的協(xié)調(diào)，即以“善”推進“真”與“美”，是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的有效途徑。實現(xiàn)社會公平正義，良法的構(gòu)建是前提，只有實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)，才能夠維護社會主義法治的同一性，才能構(gòu)建起比較完善的法治體系。

其二，善治的實現(xiàn)——程序正義與實質(zhì)正義

一是在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的執(zhí)行過程中，要嚴格遵循“有法（規(guī)）可依，有法（規(guī)）必依，執(zhí)法（規(guī)）必嚴，違法（規(guī)）必究”的方針，將制定法（規(guī)）落在實處。二是妥善處理合法性與合理性沖突。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律執(zhí)行實踐中，有時不免出現(xiàn)合法卻不合情之處，在這種情形下，應該通過法律法規(guī)體系的不斷完善，適當擴充自由裁量權(quán)的范圍和力度，使公平正義的理念真正深入人心。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的路徑設計

（一）理念協(xié)調(diào)：依法治國與依法治黨

不可否認，在新中國成立以后相當長的一段時間內(nèi)，我國存在黨政職責不清，以黨代政、黨大于法的現(xiàn)象，甚至在文化大革命時期，國家職能更是高度集中在中國共產(chǎn)黨身上，國家法律成為擺設，甚至毫無作用可言。之所以產(chǎn)生上述現(xiàn)象，是由當時特殊的社情國情決定的。但是在新的形勢之下，尤其是在推進依法治國，建設社會主義法治國家的進程中，廣大黨員干部應轉(zhuǎn)變思想觀念，增強法治意識，并落實到行動之中。

一是切實轉(zhuǎn)變思想。轉(zhuǎn)變思想，是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)的第一步，也是關(guān)鍵一步：要想實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)，必須徹底轉(zhuǎn)變思想，尤其是黨內(nèi)法規(guī)的制定者與廣大黨員干部廣大黨員領導干部，應從“權(quán)大于法”的陳舊思想觀念中抽身而出，逐步向依法治國、依法治黨的思想觀念靠攏，要改變作風、轉(zhuǎn)變思想，堅決貫徹落實依法治國理念。第一，各級黨組織要樹立法制觀念，堅決克服與法制觀念不符合的各種錯誤認識、作風。第二，黨的領導干部和廣大黨員要認真學習法律，樹立憲法思維。第三，維護憲法權(quán)威，保障憲法實施，是每個黨員干部乃至每個公民的責任。“要講法制，真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護法律。”[8]

二是堅決落實行動。第一，黨員干部就是要真抓實干，積極發(fā)揮先鋒帶頭作用。要真正做到“誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違法，都要受到紀律處分，也不許任何人干擾黨紀的執(zhí)行，不許任何違反黨紀的人逍遙于制裁之外。”[9]第二，要克服部分領導干部的主觀隨意性、主觀干預性，也要徹底切除利用合法程序為自己謀利益的毒瘤。

（二）立法主體協(xié)調(diào)：加強溝通、明晰邊界

1.建立健全黨內(nèi)法規(guī)立法部門與國家法律立法主體之間的溝通協(xié)調(diào)機制，[10]實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接。

（1）加強溝通

第一，設立專門溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)推進立法規(guī)劃協(xié)調(diào)。由于黨內(nèi)法規(guī)往往根據(jù)社會突出問題或者現(xiàn)實需要制定，側(cè)重于對現(xiàn)實問題的解決而缺乏系統(tǒng)性立法標準，缺乏較為系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)出臺規(guī)劃，這僅導致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間難以銜接且易引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)交叉重復立法的問題。因此，在立法規(guī)劃的制定過程中，要嚴格按照《制定條例》的要求，統(tǒng)籌制定黨內(nèi)法規(guī)，科學編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃。中共中央頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013年至2017年）》表明，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設開始關(guān)注中長期立法規(guī)劃。這是黨內(nèi)法規(guī)尋求自身發(fā)展與完善的結(jié)果，也是黨內(nèi)法規(guī)與國家立法規(guī)劃相協(xié)調(diào)的結(jié)果，對于減少兩者之間的斷層和空白，推進社會法治具有重要的意義。

第二，加強監(jiān)督主體溝通促進執(zhí)行協(xié)調(diào)。中央紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行主體，司法機關(guān)是國家法定的司法監(jiān)督主體，對于違法且違紀的情形下，誰配合誰的問題，移送審理移送給誰的問題，都是黨的立法部門應與國家立法部門之間應該積極溝通，尋求一種更為妥善的方式將問題解決。

（2）明晰邊界

黨內(nèi)法規(guī)曾因獨特的國情而對國家法律有所取代，也曾在有些時候“為了效率和便捷，對于一些本應由國家法律進行調(diào)整和規(guī)范的關(guān)系、行為和事項，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進行調(diào)整和規(guī)范，以致未能實現(xiàn)當初的制定目的。”[11]這些現(xiàn)象說明，不論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律建設，都應該明晰自身的邊界。黨內(nèi)法規(guī)應該發(fā)揮其靈活性強、針對性強等優(yōu)點，在不適宜制定國家法律的情況下通過制定嚴格的黨規(guī)黨紀進行約束；在屬于國家法律規(guī)范、調(diào)整的情況下，要通過制定相應的國家法律以實現(xiàn)硬約束，確保問題的解決。

（三）內(nèi)容協(xié)調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟時上升為國家法律

“沒有連接的制度是死的制度，是沒有靈魂的制度，是不能運行的制度。有機連接是制度的靈魂”[12]應當看到，不論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，兩者已經(jīng)各自形成了一個較為完備的體系，并在各自的領域發(fā)揮著十分重要的功能，但是，兩者之間因銜接不當產(chǎn)生沖突的情況仍有發(fā)生。那么，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間如何連接？筆者認為，適時地將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間形成良性的互動是解決問題的關(guān)鍵所在。那么，什么樣的黨內(nèi)法規(guī)能上升為國家法律？黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律要著重考察兩個方面，一是國家法律是否存在制度空缺或者面臨修改，需要黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定或者制度加以補充，即黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律的可行性和必要性；二是黨內(nèi)法規(guī)是否成熟，是否有可能通過國家權(quán)力機關(guān)的認可上升為國家法律。如果某項黨內(nèi)法規(guī)還不成熟，應先在一定的范圍內(nèi)試行，不斷通過試行取得經(jīng)驗，便于進一步修改和完善此項黨內(nèi)法規(guī)。

黨內(nèi)法規(guī)怎樣上升為國家法律？有學者提出，對憲法序言進行修改，在“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”之后，增加“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派通過向國家權(quán)力機關(guān)提出立法建議和提名國家機關(guān)領導人選，行使執(zhí)政和參政的權(quán)力，并履行相應的義務”。[13]這樣就將中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式和領導方式法律化，也是各民主黨派參政活動獲得了憲法依據(jù)。筆者認為，這一觀點對中國共產(chǎn)黨和各民主黨派職能的發(fā)揮具有積極意義，也促進了黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策向國家法律的轉(zhuǎn)化。

（四）技術(shù)協(xié)調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)應借鑒國家立法

相較于黨內(nèi)法規(guī)建設，國家法律建設無論是在系統(tǒng)性、嚴謹性、科學性、民主性以及應用性上都略勝一籌。因此，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)，應該借鑒國家立法。

一是對違憲審查制度的借鑒。借鑒國家立法中的違憲審查制度，建立黨內(nèi)法規(guī)違法審查和違規(guī)審查制度。即既要審查黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合憲性，又要審查黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部與上位黨內(nèi)法規(guī)沖突的情況。違法審查制度與違規(guī)審查制度的執(zhí)行主體應該由專門的黨內(nèi)監(jiān)督管理機關(guān)擔任，避免黨內(nèi)法規(guī)的制定與審查評估一體化，從而出現(xiàn)審查死角。違法審查與違規(guī)審查制度建立在黨內(nèi)法規(guī)的特殊性的基礎之上，既符合“憲法與法律至上”的原則，又能夠有效避免黨內(nèi)法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的適用沖突，不僅提高黨內(nèi)法規(guī)施行效率，而且也維護黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性和權(quán)威性。

二是對立法量化標準的借鑒。黨內(nèi)法規(guī)建設的目的在于保證黨的事務都能夠得到相應的規(guī)范，提高黨的執(zhí)政能力，促進黨自身發(fā)展更加完善。但是，很多黨內(nèi)法規(guī)對事物規(guī)定的不夠明確細致以致在現(xiàn)實操作中出現(xiàn)很多問題。在黨內(nèi)法規(guī)的立法過程中立法主體應該切忌立法空洞、紙上談兵，而是以制定更加全面、細致、具有可操作性的黨內(nèi)法規(guī)為目標，推動黨內(nèi)法規(guī)落實到位。例如，對于“重大事項”等事項的界定可以建立起量化的標準，不僅明確了事項管理的范圍與主體，而且有利于問題的有效解決。對于“及時”、“適時”等時間規(guī)定不明的問題，可以通過明確時間的形式，最好是具體的工作日的形式防止黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中出現(xiàn)懶散拖沓。對于黨員權(quán)利，也應該加強保障性法規(guī)的建設，加強對黨員基本權(quán)利的保障。

三是對立法民主性的借鑒。黨內(nèi)法規(guī)立法涉及國家與公民，民主性是檢驗黨內(nèi)立法科學性的有效方法。聽民意、匯民智是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)科學性的重要途徑之一，立法主體在黨內(nèi)法規(guī)立法過程中應強化公民參與等內(nèi)容，通過向社會征詢意見，召開座談會尤其是要以召開聽證會（對于具有重大社會意義的問題、涉及公民切身權(quán)益的問題，都應該以聽證會的方式進行，并以相應的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范形式將此程序固定下來）等形式，將民情民意切實表達出來，并體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)之中，這是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)的重要方法。

四是對立法科學性的借鑒。健全專家參與機制，形成長效專家建議機制，是提高黨內(nèi)法規(guī)科學性的重要途徑，也是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有效銜接的路徑。所謂“術(shù)業(yè)有專攻”，專家學者對于某一領域某些問題有更深入的研究，從而也可能具有更加專業(yè)的認識和獨到的觀點，能夠有效促進問題的解決。因此，應該強化黨內(nèi)法規(guī)立法過程中的專家參與，不斷增強黨內(nèi)法規(guī)的科學性，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)問題上，參與國家法律制定的相關(guān)專家學者如果能夠參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定過程之中，不僅能夠完善黨內(nèi)法規(guī)，而且也將對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接起到良好的作用。此外，有的學者提出“法律顧問制度”[14]，筆者認為這種觀點具有積極的借鑒意義。

（五）系統(tǒng)協(xié)調(diào)：做好黨內(nèi)法規(guī)的編制與備案工作

做好黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性編制工作、完善分級備案制度。[15]形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明晰黨內(nèi)法規(guī)的邊界問題，能夠有效的解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的體系龐雜、交叉重復、甚至違背國家法律等問題。

所謂黨內(nèi)法規(guī)的“系統(tǒng)性編制”，就是指中央和地方黨組織能夠?qū)⒁呀?jīng)頒布和已經(jīng)制定但尚未頒布的黨內(nèi)法規(guī)從法規(guī)位階以及黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容等層面建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。第一，從中央到地方，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體分等級，按涉及內(nèi)容分類，本級黨內(nèi)法規(guī)進行匯總編制，并報中央備案，形成一個整體性黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。學者葉篤初、陳緒群在《試論完備的黨內(nèi)法制》一文中，就黨內(nèi)法制結(jié)構(gòu)的構(gòu)建提出了自己的觀點，有一定的借鑒意義。第二，不同層級有針對性地對備案的黨內(nèi)法規(guī)開展審查工作，減少黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)上位法的沖突，減少黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的沖突。分級備案制度是既層次分明又系統(tǒng)完善的黨內(nèi)法規(guī)備案制度，它橫縱交錯、共同編織成一張明晰的黨內(nèi)法規(guī)之網(wǎng)。分層與集中的實現(xiàn)，不僅有利于黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，而且嚴格地遵循黨內(nèi)法規(guī)的位階關(guān)系，有效的避免了黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突，而且不會削弱中央對黨內(nèi)法規(guī)的控制能力，各級黨組織都可以運用相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)對黨內(nèi)事務的規(guī)范。

四、總結(jié)

2012年12月4日，習近平同志在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上講話時強調(diào)，“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨，依據(jù)憲法治國理政”。[16]國有國法，黨有黨規(guī)，但是，國法與黨規(guī)必須統(tǒng)一于建設社會主義法治中國這一中心理念。因此，本文從探尋黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)路徑出發(fā)，主要分析了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在規(guī)定不明、操作性不強、銜接不當?shù)仍蛞l(fā)的沖突，并就這些問題從理念協(xié)調(diào)、立法主體協(xié)調(diào)、內(nèi)容協(xié)調(diào)、系統(tǒng)協(xié)調(diào)等方面提出了促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)的建議。黨內(nèi)法規(guī)在諸多方面與國家法律存在著諸多方面的沖突和矛盾，但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間核心價值的同一性決定了兩者協(xié)調(diào)的可能性與必然性。隨著依法治國，建設社會主義法治國家進程的不斷推進，黨內(nèi)法規(guī)通過自身的完善與國家法律不斷協(xié)調(diào)，在社會治理上，能夠更積極有效地發(fā)揮軟法的作用，對社會公平正義的實現(xiàn)和法治國家的建立，都具有十分重要的意義。

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［作者簡介］陳欣欣（1991-），女，山東萊蕪人，湘潭大學公共管理學院在讀研究生，研究方向：行政管理。

［收稿日期］2015-9-27

［中圖分類號］D262.6

［文獻標識碼］A

［文章編號］1671-5004（2016）01-0040-07