淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬問題

李宏騰

（湖北大學(xué)，武漢 430000）

淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬問題

李宏騰

（湖北大學(xué)，武漢 430000）

國家推出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”管理措施，目的就是緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)的用地壓力。同時，推動城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展。隨著全國各地試點工作的開展，土地權(quán)屬問題變得日益凸顯。文章基于該項目具體實施所涉及國家土地權(quán)屬內(nèi)容的調(diào)整，按照“權(quán)屬調(diào)整”原則，整合出權(quán)屬調(diào)整程序，并提出要特別關(guān)注的問題與建議，讓這一舉措得以有序、高效、協(xié)調(diào)化實施。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 土地權(quán)屬 土地產(chǎn)權(quán)

目前，中國的人口數(shù)量還在持續(xù)增加，因此，必然會占用耕地發(fā)展經(jīng)濟，也就不可避免的出現(xiàn)吃飯與建設(shè)之間的矛盾。為了緩解矛盾，增減掛鉤政策隨之誕生。該政策主要把城鎮(zhèn)與農(nóng)村的土地增減作為共同體，如果農(nóng)村用地來源是建新拆舊，以及土地整治而使耕地增加，城鎮(zhèn)建設(shè)需要的土地面積而相應(yīng)增加。建設(shè)用地一旦實現(xiàn)集約利用，則確保項目可以借助土地整治于規(guī)定年限內(nèi)還給相關(guān)的周轉(zhuǎn)指標所對應(yīng)的耕地面積。所以，深入研究增減掛鉤政策，可以推動工作朝著有序狀態(tài)展開。同時，可以保障糧食安全，促進社會經(jīng)濟建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，使城鄉(xiāng)用地在進行優(yōu)化配置時發(fā)揮重要作用。

1 淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬的內(nèi)涵和原則

1.1 土地權(quán)屬發(fā)生調(diào)整的內(nèi)涵

土地權(quán)屬即土地使用權(quán)、所有權(quán)和相伴隨的其他權(quán)利最終的歸屬問題。所以，在城鄉(xiāng)增減掛鉤項目里，權(quán)屬的調(diào)整涉及對土地所有權(quán)進行的調(diào)整，對土地使用權(quán)進行的調(diào)整，對其他權(quán)利進行的調(diào)整。然后，對調(diào)整加以確認，實施變更登記一系列行為。

所有權(quán)調(diào)整發(fā)生在國有土地與農(nóng)村區(qū)域集體土地之間；使用權(quán)的調(diào)整發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)的集體土地與國有土地之間；其他權(quán)利的調(diào)整是在掛鉤項目中。當(dāng)所有權(quán)和使用權(quán)出現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整，導(dǎo)致的他項權(quán)利發(fā)生了調(diào)整。

1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬的原則

（1）依法原則。我國的土地管理法第12條規(guī)定：“如果依法調(diào)整土地的權(quán)屬與用途，需要辦理變更手續(xù)。”第44條規(guī)定：“涉及農(nóng)轉(zhuǎn)建設(shè)用地，要辦理轉(zhuǎn)批手續(xù)?！蔽覈耐恋毓芾矸鞔_還規(guī)定：“合理改變土地的用途應(yīng)當(dāng)持有批準文件，向土地所在縣級以上政府的土地行政部門作出土地變更相關(guān)登記申請，依法由原登記機關(guān)變更登記?！蔽餀?quán)法第138條規(guī)定：“以招標、協(xié)議、拍賣等方式劃分使用權(quán)時，需要當(dāng)事人以書面形式擬定土地使用權(quán)的出讓合同?！痹鰷p掛鉤對土地的權(quán)屬進行調(diào)整時，需要遵循法律法規(guī)，符合《憲法》及土地承包、權(quán)屬爭議、土地權(quán)屬相關(guān)規(guī)定等一系列條例規(guī)定，讓一切決策有法可依。

（2）等質(zhì)、等量置換原則。在增減掛鉤開展時，所占用耕地與拆舊地塊要考慮農(nóng)民遷出后，保持宅基地變耕地的等質(zhì)、等量置換，實現(xiàn)項目中農(nóng)用地的總量不減少，確保權(quán)屬相同的土地可以做到適當(dāng)集中，土地能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)?；c集約化經(jīng)營。保障復(fù)墾耕地的質(zhì)量較之被占用耕地的質(zhì)量不下降，做到等質(zhì)、等量、等價交換。

（3）公開、公正、公平、自愿原則。開展增減掛鉤最根本目的在于推動新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)間的發(fā)展，屬于一項關(guān)于農(nóng)民惠、利、保工程，因此，在具體實施試點時，需要充分做到對農(nóng)民耕地的權(quán)益保障。當(dāng)土地面臨權(quán)屬調(diào)整時，以公開原則制訂公告制度，大范圍征求權(quán)利人意見，尊重權(quán)利人意愿，實現(xiàn)公眾監(jiān)督，并調(diào)整所有權(quán)、使用權(quán)的達成相關(guān)權(quán)利人協(xié)商一致，讓土地權(quán)屬在進行調(diào)整時，實現(xiàn)透明、公平、公正，不侵犯農(nóng)民權(quán)益。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬中存在的問題

2.1 資金投入有一定困難

資金屬于項目實施關(guān)鍵環(huán)節(jié)，掛鉤要求先拆后建，政府前期需要投資人資金啟動拆遷安置。對于拆舊區(qū)安置整理費用、群眾補償、建新區(qū)占地安置補償，均需墊付大筆資金。由于數(shù)額巨大，而地方政府受限于融資手段，投資人的資金回籠周期又較長，常因資金不足或無法及時到位，出現(xiàn)安置補償標準低的問題，使整體推進受到影響。

2.2 與相關(guān)規(guī)劃發(fā)生銜接存在難度

試點區(qū)實施對用地布局做出規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)整，并要符合總規(guī)劃及新農(nóng)村建設(shè)要求。當(dāng)前，各級土地總規(guī)劃的修編處在審批階段，尤其是村鎮(zhèn)建設(shè)方面規(guī)劃滯后，試點的專項規(guī)劃缺位，實施規(guī)劃與既有土地總規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不銜接，一定程度上，影響了試點工作的順利開展。由于各規(guī)劃在管理部門、歸屬、時序上都存在差異，所以，要做到協(xié)調(diào)有序存在難度。

2.3 農(nóng)民合法利益很難獲得保障

（1）項目實施靠政府主導(dǎo)，難免存在地方政府過于關(guān)注當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)發(fā)展，以及為完成總目標而忽略農(nóng)民群眾利益的訴求與意愿。目前，機制尚未健全，導(dǎo)致信息傳遞不夠順暢，意愿無法獲得重視。（2）為了集約、節(jié)約用地，政府集中安置被拆遷戶，不僅增加了耕種距離，提升了耕作費用成本，而且該部分費用幾乎無法在補償中體現(xiàn)出來。（3）盡管增減掛鉤要求項目區(qū)內(nèi)做到先建后拆，實際上，常出現(xiàn)因為資金短缺而先拆后建現(xiàn)象，拆遷農(nóng)民無法獲得妥善安置。（4）建設(shè)用地要實現(xiàn)集約利用，政府常選擇并點遷村、高樓入住等模式。該模式與農(nóng)民長期的生活、生產(chǎn)方式不符，無形中增加了農(nóng)民的生活成本。

2.4 追求使用周轉(zhuǎn)指標，耕地占補出現(xiàn)不平衡

少數(shù)地方過于追求建設(shè)用地指標，造成先拆后建的現(xiàn)象，且工作無法依照要求開展和優(yōu)化，而片面追求用地結(jié)構(gòu)，使耕地質(zhì)量無法保障。一些地方過于注重耕地數(shù)量上的平衡，占優(yōu)補劣問題嚴重。盡管在面積上能夠做到占一補一，但補充質(zhì)量卻完全不達標，造成無形中的耕地減少。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬的對策建議

3.1 籌措資金，加大投入

資金為順利實施掛鉤之關(guān)鍵，要多渠道、多途徑、多舉措進行資金籌集。（1）有償使用掛鉤項目周轉(zhuǎn)指標。用地單位要落實占一補一，就要用到掛鉤指標，可以支付指標使用費。（2）建立建設(shè)用地專項復(fù)墾基金。專用在復(fù)墾整理方面的資金補償，來源多為使用掛鉤指標所用的征地費、建設(shè)用地返還和耕地縣級占用稅留成，以及開墾費的結(jié)余等。一些地方在條件允許的情況下，嘗試復(fù)墾的企業(yè)化運作，讓企業(yè)或個人參與其中。掛鉤指標安排投資企業(yè)優(yōu)先，投資個人擁有耕地新增發(fā)包優(yōu)先權(quán)。（3）增大財政扶持力度。要讓各地結(jié)合重點工程與新農(nóng)村建設(shè)、綜合開發(fā)及土地整理等，完成資金整合與成果共享，加大資金扶持力度。

3.2 精心組織、科學(xué)規(guī)劃

建立以政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、精心統(tǒng)籌規(guī)劃、資金聚合、整體推進的良好機制，依托土地使用總規(guī)劃、村鎮(zhèn)用地規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，進行頂層設(shè)計掛鉤項目的專項規(guī)劃，將產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)建設(shè)、土地開發(fā)、土地布局等內(nèi)容充分融合，使掛鉤項目有規(guī)可據(jù)。對新區(qū)規(guī)模、區(qū)位、空間要進行合理布局，做好農(nóng)住房的建設(shè)改造。要加強部門間的協(xié)調(diào)，推進各項工作的開展。要讓土地利用實現(xiàn)集約、節(jié)約，耕地資源獲得有效保護，切實提高農(nóng)民生活，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)共榮和協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 提高群眾的參與程度，保障農(nóng)戶權(quán)益

首先，應(yīng)加強增減掛鉤實施的宣傳力度，讓農(nóng)民深入了解增減掛鉤的價值與開展過程，建立起自身權(quán)益保護意識。項目方案一經(jīng)確定，需要前期召開民眾座談會，把項目方案中涉及的，比如安置補償、經(jīng)過整治之后的土地用途、舊房拆遷、新居建設(shè)等進行公告，要充分征求農(nóng)民意見，一旦出現(xiàn)有爭議的地方，應(yīng)按照各方意見對方案進行修改，然后再進行意見征詢，步驟要持續(xù)到方案可投入實施為止。此外，增減掛鉤作為一個緩慢持久的過程，整個項目的生命周期需要做到公開、透明。農(nóng)民有權(quán)利成立檢查監(jiān)督小組，村委會也可以直接負責(zé)進行項目實施進度和質(zhì)量的監(jiān)督檢查。

3.4 加強監(jiān)管，保證復(fù)耕土地的質(zhì)量

拆舊區(qū)域的復(fù)墾工作要有步驟、有質(zhì)量完成。這個過程要加強監(jiān)管。耕地復(fù)墾確保在數(shù)量上確保不減少，在質(zhì)量上耕地質(zhì)量不變差。監(jiān)管一定要到位，按要求歸還周轉(zhuǎn)指標。要突破規(guī)劃、規(guī)模、范圍、要求。以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，讓城市建設(shè)支持農(nóng)村發(fā)展，讓中低產(chǎn)田的改造加快，增強用地養(yǎng)地結(jié)合力度，積極進行土地整理，做好項目區(qū)耕地資源潛力挖掘。規(guī)劃好項目區(qū)的掛鉤實施，經(jīng)過復(fù)墾整理，讓周圍農(nóng)田可以實現(xiàn)連片，并做到溝渠相連，澆旱排澇標準一體化，保障土地復(fù)耕后的質(zhì)量。

4 結(jié)語

增減掛鉤能夠推動土地利用方面朝著節(jié)約、集約方向發(fā)展。具體實施時，如果要獲得農(nóng)民群眾的廣泛支持，則需要保障農(nóng)民群眾的土地產(chǎn)權(quán)。權(quán)屬調(diào)整要遵循“公平合理”權(quán)益分配原則，因此，當(dāng)實施增減掛鉤時，要首先做好權(quán)屬調(diào)整工作，避免發(fā)生權(quán)屬糾紛，借助理論與實踐結(jié)合模式，努力探索項目實施的最佳調(diào)整方案，使增減掛鉤政策在城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展方面，以及提升農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)方面發(fā)揮最佳效用。

[1] 顧漢龍，馮淑怡，張志林，等．我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策與美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策的比較研究．經(jīng)濟地理， 2015，（06）

[2] 韓立達，王靜．創(chuàng)新和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究—以成都市為例．農(nóng)村經(jīng)濟，2014，（10）

[3] 付啟來，陳秉譜，張文斌，等．農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其增值收益分配研究—以甘肅武威工業(yè)園區(qū)為例．中國農(nóng)學(xué)通報，2014，（23）

[4] 穆向麗，鞏前文．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民宅基地增值收益形成及估算．華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，（03）