勞動爭議公益訴訟：源流、利弊與策論
——試論我國勞動爭議公益訴訟制度的構建

□山東省五蓮縣總工會 李軍

勞動爭議公益訴訟：源流、利弊與策論
——試論我國勞動爭議公益訴訟制度的構建

□山東省五蓮縣總工會 李軍

勞動關系是生產關系的重要組成部分，是最基本、最重要的社會關系之一，勞動關系是否和諧，事關廣大職工和企業切身利益，事關經濟發展和社會和諧。習近平總書記指出，努力構建中國特色社會主義和諧勞動關系，是堅持中國特色社會主義道路、貫徹中國特色社會主義理論體系、完善中國特色社會主義制度的重要組成部分，其經濟、政治和社會意義十分重大而深遠。因此，應當從保護弱勢群體利益、維護社會公共利益、維持正當、合理社會公共秩序角度出發，盡快建立勞動爭議公益訴訟制度。

源流：勞動爭議公益訴訟法理與現實之辨析

1．定義與分類

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，以保護社會公共利益為目的，除法律有特別規定者，凡市民都可以提起，這就是公益訴訟。換言之，公益訴訟是指在公共利益受到非法侵害或者出現減損時，或者是特定的公共秩序受到破壞，為了保護公共利益或者恢復、補償受到減損的公共利益，或者為了保護特定的公共秩序，由一定的主體根據法律規定或者特別情形下的法院裁定，而向法院起訴，由法院進行審理并作出判決的訴訟制度。根據適用訴訟法性質或被訴對象（客體）不同，公益訴訟可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。

勞動爭議公益訴訟是公益訴訟的重要組成部分，是公益訴訟的一種特殊形式，是指法律授權的主體根據法律的規定，對違反勞動法律法規，侵犯不特定多數勞動者及其家庭成員的利益，造成或者可能造成損害的公民、法人或者其他組織的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的訴訟活動。相應的，勞動爭議公益訴訟也分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。

2．現實與進程

嚴格意義上講，公益訴訟在我國還不是一個法律術語，而更多的是一個學術用語，囿于法律的原則性規定，我國的公益訴訟制度還沒有真正建立起來。但近年來，隨著依法治國理念深入人心，社會主義法治國家建設步伐加快，公益訴訟制度建設已有較快發展。

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。該條文雖然有失籠統，但畢竟概括性的確立了公益訴訟的大體方向，將公益訴訟從理論層面提升到了立法層面；2014年10月，黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度；12月，最高人民法院發布《關于適用＜民事訴訟法＞的解釋》，對公益訴訟的受理條件、管轄等具體問題做出明確規定；2015年5月，中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》；6月，十二屆全國人大常委會第十五次會議召開第一次全體會議，審議《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟改革試點工作的決定（草案）》，以“決定”的方式解決檢察機關提起公益訴訟的法律依據問題；7月，最高檢公布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，開始為期2年的試點。相應的，在環境保護、消費者權益保護等領域，一些社會團體、公民個人甚至行政機關也都在公益訴訟方面做出了積極有益的嘗試和探索，應該說公益訴訟已經迎來了“破冰”的“春天”。但遺憾的是，勞動爭議公益訴訟卻鮮見蹤跡（公益律師提供的法律援助不在此列），但我們相信，隨著公益訴訟相關實踐的積累、法律法規的修改完善，勞動爭議公益訴訟也將迎來“破冰”的一刻。

利弊：現行勞動爭議處理方式的弊端與勞動爭議公益訴訟獨特性分析

1．現行勞動爭議解決機制缺陷

《勞動法》第七十七條規定：用人單位與勞動者發生勞動爭議，當事人可以依法申請調解、仲裁、提起訴訟，也可以協商解決。調解原則適用于仲裁和訴訟程序。可見，根據我國法律，勞動爭議的處理實行“協商、調解、一裁兩審、仲裁前置”的基本構建，但由于此種解決機制尤其是仲裁、訴訟存在周期長、程序繁瑣、費時費力、成本高等問題，不僅不利于維護當事人權益，更易于造成用工方濫用訴權、惡意訴訟、利用程序拖延時間、拖垮勞動者等現象。

①協商機制層次低、效果差。《勞動爭議調解仲裁法》第四條規定：發生勞動爭議，勞動者可以與用人單位協商，也可以請工會或者第三方共同與用人單位協商，達成和解協議。可見，協商機制作為勞動爭議處理機制的第一道防線，應以最便利的方式為勞資雙方提供幫助。但實際上，由于勞動關系中勞動者的弱勢地位，作為“平等主體之間”解決爭議的協商機制并不能很好的解決勞動爭議。而企業工會由于與企業的利益牽連并不能真正代表勞動者利益與企業方進行協商，行業工會或同級工會由于專業知識和人才的缺乏而不會協商。因此，由于協商機制雙方地位失衡、缺少勞動者利益代表以及協商程序流于形式等問題，協商之后達成的協議，往往是勞動者放棄部分權益甚至顯失公正的協議，此種爭議解決方式的效果收效甚微。

②調解機制形同虛設。無論是企業勞動爭議調解委員會還是基層人民調解組織，由于調解依據的法律法規層次低，調解效力相應較低，不僅得不到重視，調解結果反而更會帶來質疑。而且，企業勞動爭議調解委員會單純由職工代表和企業代表組成，缺少獨立第三方，不是真正意義上的調解組織，其“調解”的作用實際上也僅僅只是“協商”。另外，基層人民調解組織專業性不夠，側重于解決普通的民事糾紛，不能適應調解勞動爭議糾紛所需的專業知識和技能，致使勞動爭議雙方對基層人民調解組織基本“無視”，其作用不能發揮，調解職能虛化。

③仲裁機制異化。一方面，勞動爭議仲裁行政化，由于勞動爭議仲裁委員會不具有獨立的法人地位和獨立的人員、場所、資金，行政色彩濃厚，易受行政干擾，不能獨立、公正仲裁。而且，仲裁委員由勞動行政部門、同級工會、用人單位三方面代表組成，缺乏獨立性，其仲裁職能作用弱化、淡化甚至虛化。另一方面，勞動爭議仲裁呈現訴訟化。除特定案件適用“一裁終局”外，大部分案件仍適用“一裁兩審”，且仲裁前置。為避免法院改判，仲裁機構必然喪失自身獨立性，改變自身特點，在適用程序、實體法采納等方面盡量向法院“看齊”，做出與法院類似的裁決，其仲裁獨立性和專業性全無。即便是“一裁終局”模式，由于仲裁機構的畏難情緒、對具體規則理解分歧、裁決內容多樣性等原因，導致一裁終局案件總體比例不高，不超過全部裁決案件的20%。

④訴訟機制“長短”不一。“一裁兩審”模式周期長，耗時耗力，勞動者合法權益得不到及時維護，以工傷賠償為例，需經歷確認勞動關系（職業病患者還需進行職業病診斷）、工傷認定、勞動能力鑒定、申請工傷賠償等諸多程序，且任何一個程序中用人單位如有異議，都可能會導致“一裁兩審”，勞動者深受“訴累”之苦，用人單位深獲“濫訴”之利。

時效過短，不利于當事人訴權保護。無論是仲裁時效還是訴訟時效，相較于其他普通民事糾紛時效過短，一旦超出時效，當事人權益就喪失法律保護。尤其是對仲裁裁決不服，應自收到仲裁裁決書之日起15日內向法院提起訴訟之規定，明顯偏短，極易錯過，失去依靠法律解決勞動爭議的可能性。

此外，還有民事庭審理勞動爭議糾紛效率低、專業性差、訴訟與仲裁適用法律不一致等客觀存在的問題，制約訴訟機制作用發揮。

2．勞動爭議公益訴訟獨特性

如前所述，由于現行勞動爭議處理制度的上述缺陷，導致勞動爭議不能妥善處理，勞動爭議總量快速上升、高位運行，集體勞動爭議案件突出，加之隨著信息技術與現代傳媒的發展，使得社會越來越高度關注勞動關系突出矛盾并快速廣泛傳播，客觀上放大了勞動關系矛盾的傳導效應。根據現代法治精神，任何人在合法權益受到侵犯時，都有權要求得到司法機關的救濟，這也是司法最終解決原則和接近司法正義原則的具體體現，司法是權利的最終救濟方式和法律正義的最終解決方式，因此，保持獨立中立性，并適當更新傳統訴訟體系理念和方式的勞動爭議公益訴訟“應聲而出”。與傳統的普通勞動爭議處理機制相比，勞動爭議公益訴訟具有以下特點。

一是被訴行為的特殊性。即公民、法人或者其他組織侵害或危及到事關社會公共利益的勞動者公眾利益（一般并不直接損害原告私人利益），“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益”。因此，原告既可以是直接受到違法行為侵害的任何組織和個人，也可以是沒有直接受到侵害的任何組織和個人。與傳統訴訟制度相比，不要求原告與被訴行為有利害關系，放寬了原告起訴資格限制，使更多的法律規定的機關或其他組織通過司法力量維護勞動者公眾權益的渠道更加暢通。

二是訴訟形式的靈活性。如前所述，勞動爭議公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型和領域，而是在原告訴訟資格認定方面對傳統訴訟方式的更新。根據被訴對象的不同，可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，自然相應適用民事訴訟程序和行政訴訟程序，靈活多變的適用訴訟程序解決勞動爭議。

三是訴訟結果的預防性。相較于私益訴訟，公益訴訟的提起并不僅僅要求有損害事實發生，最終結果也不著眼于懲罰，而在于恢復、補償、預防和保護公共領域的利益和程序。具體到勞動爭議公益訴訟，就表現在法律有必要在侵害勞動者公眾利益行為尚未發生或者尚未完全發生時就容許公眾適用司法手段加以排除，從而阻止社會性的公眾利益遭受無法彌補的損失或危害，以較小的司法投入保護更大范圍的社會利益。

策論：勞動爭議公益訴訟制度設計之探索

以高法《民事訴訟法司法解釋》為基礎，結合《檢察機關提起公益訴訟試點方案》內容，對勞動爭議公益訴訟制度主要內容做以下探索。

1．受案范圍。公民、法人或者其他組織侵害勞動者合法權益的行為是為民事公益訴訟的受案范圍；負有監督管理職責的行政機關以及法律、法規、規章授權的組織違法行使職權或者不作為，造成勞動者合法權益受到侵害的行為是為行政公益訴訟受案范圍，同時應符合公益訴訟受理條件，即：有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據。

2．適格原告。從現行的規定來看，建議勞動爭議公益訴訟的原告應為“法律規定的機關和有關組織”，此處“法律規定的機關”包括代表國家公訴的檢察機關和除此之外的其他國家機關，“有關組織”應當包括人民團體、社會團體組織等。同時，應當明確提起公益訴訟的順序問題，即民事公益訴訟方面，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況，檢察機關可以向人民法院提起民事公益訴訟：檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。經過訴前程序，一個月內，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起民事公益訴訟。

3．案件管轄。級別管轄方面，由于勞動爭議公益訴訟案件涉及面廣、案情復雜、影響重大，建議由中級人民法院管轄，這一點與高法《民訴法司法解釋》一致（行政公益訴訟亦同）。地域管轄方面，結合勞動法律法規和訴訟法律法規規定，采取“原告就被告”原則，勞動爭議公益訴訟應由被告（侵權方）所在地或侵權行為發生地或勞動合同履行地人民法院管轄，勞動合同履行地不明確的，由被告（侵權方）所在地人民法院管轄。

另外，有關證據采信、舉證規則等同其他一般訴訟程序規定。

綜上，勞動爭議公益訴訟制度，調整了勞動爭議救濟機制的基本價值取向，在救濟力度和措施上更多的向勞動者傾斜，弱化了勞資雙方利益對抗的激烈程度，對于保障勞動者權益實現、促進勞動關系和諧穩定具有重要意義。但不可否認，現行法律法規對于勞動爭議公益訴訟的規定缺失、空位，建立完善的勞動爭議公益訴訟制度，不僅需要進一步細化相關實體性、程序性規定，更需要法學理論的拓展、司法實踐的積累，從而更好的保護勞動者合法權益、維護社會公眾利益，實現現代民主、法治發展。