住宅建設用地“自動續期”：觀點、問題與建議

余貴林

住宅建設用地“自動續期”：觀點、問題與建議

余貴林

有關《物權法》第149條所規定的“自動續期”，存在有償續期和無償續期兩種主要觀點。無償續期論呼應老百姓關切，但缺乏充分的理論支持。有償續期論雖然理論周延，并且有改革成果佐證，但欠缺人文關懷，老百姓安居樂業的愿望必須轉化為立法上的權益。

物權法；住宅用地；無償續期；有償續期

《物權法》第149條第1款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”圍繞住宅用地期滿“自動續期”，學界主要有無償續期說與有償續期說兩種觀點，本文擬對此介紹評價。

一、“自動續期”無償使用論

“自動續期”無償使用論有許多理論基礎或技術方法，選取其中兩種代表予以評價。

1.民生保障論

“自動續期”，含義就是無條件地續期，不需要補交費用，也不需要再次辦理不動產登記手續，自動地繼續合法使用土地。有償續期的做法不符合社會主義國家土地所有權建立的法理基礎和倫理基礎。［1］住宅建設用地使用權自動續期制度旨在賦予住宅建設用地使用權人一種長久、無償使用國有土地的福利，以滿足住房人權的基本要求，使國民安居樂業。［2］

民生保障論，實際是中國社會公眾對國家立法最大的期待，即如何充分保障私人財產權，使老百姓能夠安居樂業。但這種觀點存在的問題是：第一，在治理理念上，民生保障論忽略了最為重要的一點：全民所有或國家所有不同于集體所有，更不等于共有，公民個人并不當然地對全民所有的土地享有權利。第二，違反民法的公平原則。無論以何種價格購買的住宅，也不論其用地年限長短，期限屆滿，一律無條件無償續期，在實踐中將造成更大的不公平。第三，違反民法的基本原理，有私有化的嫌疑。土地出讓并非土地的所有權出讓，建設用地使用權是派生于土地所有權的一種有期用益物權，期限屆滿權利消滅，土地的使用收益權能回歸土地所有人，這是所有權彈力性的表現。如果建設用地自動無償續期，將使所有權的彈力性喪失，土地所有權將成為“虛有權”或者空殼化。土地出讓金也非土地所有權的價格。《土地基本術語》：“土地出讓金，在中國，政府將一定年期國有土地使用權出讓土地使用者時，土地使用者一次或分次向國家支付的一定數量的貨幣金額；或以劃撥方式取得國有土地使用權的土地使用者在轉讓、出租或轉換為批租土地使用權時，向國家補交的一定數量的貨幣金額。其實質是一定年期國有土地使用權的出讓價格。”如果建設用地自動無償續期，土地出讓金實質轉變為土地所有權的價格。學界對這種自動無償續期最大的批評，就在于其有私有化的嫌疑。［3，4，5］

2.法條解釋論

自動無償續期的解釋方法如下：首先，該法條沒有增設“但書”條款，也就是立法表述中沒有“但”或“但是”以下的部分，自動續期的情形沒有附加任何條件。第二，為了與住宅建設用地區別，該法條第二款設有“但書”條款，規定：“非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。非住宅用地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。”這與該法條第一款的“住宅建設用地期滿自動續期”的表述有明顯的不同。如果自動續期還要附加條件也就不能稱其為“自動”了。［6］

關于《物權法》第149條兩款的規定，立法機關的有關文獻已經講得非常清楚。《物權法草案》三審稿第156條規定：“建設用地使用權的期限屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期限屆滿前一年申請續期，除因社會公共利益需要收回該土地的，出讓人應當同意。建設用地使用權續期后，建設用地使用權人應當按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規定確定。”這里并沒有區分住宅用地與非住宅用地。2005年7月10日，全國人大辦公廳公布《物權法草案》（即修訂后的三審稿）。在用地續期問題上，公開的《物權法草案》與三審稿并無不同，但也因此引起社會巨大反響。有專家提出，居民住房的土地使用權期限屆滿后應當自動順延，以安民心。有部門建議，商業用地適用草案的規定，住宅用地該為自然續期，直至住房不能使用；有的地方和單位建議，對續期后的出讓金做出規定；有的地方提出，應考慮不同用途的房屋所有人的實際支付能力對出讓金做出原則性規定；有的地方建議，取消支付出讓金的規定……［7］2005年10 月19日十屆全國人大常委會第十八次會議《全國人大法律委員會關于<中華人民共和國物權法（草案）>修改情況的匯報》指出：“法律委員會研究認為，建設用地使用權續期的問題，宜區分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓安居樂業。”［7］因此草案四審稿155條規定：“建設用地使用權續期后，建設用地使用權人應當支付土地使用費。續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法，由國務院規定。”在《物權法草案》五審稿第149條中依然保留。2006年10月27日《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國物權法（草案）〉修改情況的匯報》指出：“住宅建設用地使用權續期后是否支付土地使用費的問題，關系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法以不規定為宜。屆時，可以根據實際情況再作慎重研究。”［7］從上述歷史文獻看，立法機關并無無償續期或有償續期的確定結論，而是“等等看”。

除上述有關無償續期的觀點以外，還有所謂的以房養老需求論、房地產市場震蕩論等等。限于篇幅，本文不作評論。

二、“自動續期”有償使用論

1.改革需求論

一種姑且稱為“改革需求論”的觀點認為，從我國土地制度改革的實踐來看，實物福利分配逐步向貨幣工資分配轉變的住房制度改革共同奠定了我國房地產市場起步和發展的基石。如果實行不再繳納土地出讓金無限期使用的自動續期，則意味著土地使用制度又回到了計劃經濟時期“無限期無償”使用土地的狀況。這可能導致人們土地商品意識的滅失，進而失去擁有土地資產的價值，無疑與改革的方向背道而馳。從我國房地產管理的實際操作來看，商品住宅的建設用地都實行出讓制度。無限期的使用乃至永久占用的話，這意味著剝奪了其他人依法享有該土地的權利，有違社會公平原則。［8］

在《物權法》的框架內，維護社會主義基本經濟制度，鞏固和發展公有制經濟，其途徑就是在確認國有和集體所有權的情況下，物盡其用。通過建設用地使用權有償出讓制度，能夠使國有土地甚至包括集體所有的（經營性）土地的利用能夠最大化，同時有效遏制協議出讓中的種種腐敗，競價性土地出讓功不可沒。就此而論，土地有償有期出讓制度不可逆轉。無償續期確實與土地出讓制度相背離。但是，改革需求論實在是欠缺人文關懷。2011年的青島、2016年的溫州用地年限屆滿觸碰“自動續期”的立法盲點，雖屬個例，但是在20年后的今天，這些地方的居民，還要為繳納土地出讓金焦慮，為安居樂業發愁，立法者不能無動于衷。

2.法理分析論或技術分析論

有學者通過比較建設用地使用權有傳統民法的地上權，主張有償續期。建設用地使用權存續期滿后，原土地使用權已歸于消滅。因而，土地使用權的續期本質上是權利的更新，是設立新的土地使用權。既然原住宅建設用地使用權的取得是有償的，那么本質上是權利新設的土地使用權的續期自然也應貫徹有償原則。地上權人與土地所有人締結地上權設立契約時一般都會有關于地租的約定。地上權存續期滿需要更新時，地上權人有權請求與土地所有人以與從前契約同一的條件更新契約。我國建設用地使用權的設立與此類似，土地使用權在續期時必然伴隨出讓合同更新，因而土地使用權人繳納土地有償使用費自然順理成章。

我國的建設用地使用權，在權利內容上確實和德國、臺灣地區的地上權以及瑞士的建筑權類似，均擁有以建筑所有權為目的而在他人土地上進行建筑的權利。基于民法原理，他物權為有期物權，期限屆滿權利消滅，土地所有權回歸圓滿狀態。如需繼續使用，只能重新取得。如此技術分析，雖然順理成章，但忘記了傳統民法的另一面。雖然是私有制，其立法同樣不缺人文關懷。以瑞士為例，其《民法典》第779條規定：“建筑權作為獨立的權利不得設定為100年以上。前款的權利，可以設定該權利時所規定的相同形式，最多延長效力100年，但事先對延長義務有約定的，不生拘束力。”即便建筑權不能通過約定延長，100年的用地期限，也遠遠超過我國居住用地使用權最長70年的期限。地狹人稠的臺灣，其“民法”對地上權的最長期間不設限制，依當事人意思自治，即便設立永久地上權也可。［9，10］我國立法可否也參考上述立法，延長居住用地使用年限，而不是“自動續期”。

三、延長住宅用地使用權的立法建議

建議延長居住用地使用權年限，期限屆滿權利消滅。延長住宅用地使用年限，可參考中國人均和預期壽命、近親屬的范圍，通過全國人大立法而非授權國務院具體規定，將住宅用地使用權延長為90-100年，且為法定年限，非“最長年限”。

一是延長住宅用地使用權，符合民法他物權為有期物權的基本原理，避免對住宅用地和非住宅用地因差別對待而存在的非平等保護問題。

二是延長住宅用地使用權，可以結束住宅用地無償還是有償續期的爭論，使立法機關從“有償”“無償”續期的立法困窘中解脫出來，途徑通常快捷，立法成本較低。

三是延長住宅用地使用權，應對現行《住宅建筑標準》特別是《建筑結構可靠度設計統一標準》有關住宅設計使用年限為50年的國家標準進行修訂，使之與住宅用地使用年限相匹配。在住宅毀損而用地年限尚未屆滿時，應效仿德國《地上權條例》的規定，建設用地使用權不消滅，允許住宅用地使用權人“依法建設”。

四是青島、溫州等地住宅用地年限屆滿續期問題，應有償續期。建議按出讓土地時（而非今日）70年的土地評估價補繳土地出讓金，立法缺陷、改革的成本所造成的損失不能完全由民眾負擔。

［1］“土地使用年限到期，居民要交出讓金嗎？”［EB/OL］.（2016-04-20）.http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-04/20/c_128913281.htm.

［2］朱廣新.論住宅建設用地使用權自動續期及其體系效應［J］.法商研究，2012（2）：3-12.

［3］馬天柱.宅建設用地使用權期滿自動續期的若干思考［J］.天津商業大學學報，2008（3）.

［4］范文明，黃爐婷，等.城市住宅用地使用權期滿續期問題調查分析——以成都市雙流縣為例［J］.技術與市場，2010（10）.

［5］袁志鋒.城市住宅建設用地使用權期滿自動續期初探［J］.中國地質大學學報（社會科學版），2013（S1）：15-18.

［6］劉源隆.房屋產權“自動續期”的關鍵在于細則出臺——專訪法經濟學專家韓忠亮［J］.小康，2016（11）：68-69.

［7］全國人大法工委民法室.物權法立法背景與觀點全集［M］.北京：法律出版社，2007：163，38，65.

［8］于永建，崔永林.“自動續期”不等于無償使用［J］.中國土地，2009（5）：35-36.

［9］王澤鑒.民法物權2用益物權·占有［M］.北京：中國政法大學出版社，2001.

［10］謝再全.民法物權論上冊［M］.北京：中國政法大學出版社，1999.

（作者單位：四川內江師范學院馬克思主義學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.017