寧鎮揚同城化發展中的政府間合作研究

黃博

寧鎮揚同城化發展中的政府間合作研究

黃博

政府間合作是推動寧鎮揚同城化發展的關鍵性力量，一方面，有利于經濟社會的更好發展，另一方面，有利于整體性治理愿景的實現。地方政府間競爭、有效合作體系的缺乏等因素使三地政府間合作存在一定阻力。當前政府間合作可以從改革政績考核標準、建立健全合作組織體系等方面加以推進。

寧鎮揚；同城化發展；政府間合作；路徑選擇

寧鎮揚同城化即南京、鎮江、揚州三市通過相應的制度安排和協同合作，大力破除城市間要素流動障礙，逐步實現產業、公共服務、居民生活等全面深度融合發展的過程，旨在優化資源配置、完善城市功能、提升區域競爭力。推進寧鎮揚同城化是貫徹落實《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》和江蘇省《寧鎮揚同城化發展規劃》，全面提升寧鎮揚整體發展水平，促進區域發展的重大舉措。政府間合作是推動寧鎮揚同城化發展的關鍵性力量，系統探討寧鎮揚同城化發展中的政府間合作問題具有十分重要的實踐價值。

一、寧鎮揚同城化發展中政府間合作的必要性

一方面，有利于經濟社會的更好發展。基于政府在經濟社會發展中的重要地位，寧鎮揚同城化中多方共贏發展的實質是三地政府互相協作的結果。雖然各地方政府有著相對獨立的自身利益，但在同城化的新形勢下地方政府在許多方面成為利益共同體，地方政府必須打破現有制度障礙，通過創新政府治理方式，在政府之間進行充分的合作以獲得更大的收益。政府間有效的合作，在諸如區域產業結構調整、基礎設施建設等方面對相關利益主體積極引導角色的扮演，有利于要素、資源的合理流動，有利于資源的優化配置，有利于區域共同利益最大化的實現。

另一方面，有利于整體性治理愿景的實現。同城化進程中，原有不同的城市組合在一起將導致大都市圈區域內公共治理碎片化，而整體性治理可以克服。整體性治理通過正式的組織管理關系和各種伙伴關系、網絡化結構等方式，實現對資源有效利用，對公共問題的協商解決和對公共服務的綜合供給。整體性治理的核心主要通過治理達到四個目的：排除相互拆臺與腐蝕的政策環境；更好地使用稀缺資源；通過某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起合作產生協同效應；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務。[1]無論是對公共問題的協商還是對利益相關者的協同都離不開政府間合作，所以政府間能否進行良好合作對整體性治理愿景的實現與否產生重要影響。

二、寧鎮揚同城化發展中政府間合作的阻力分析

近年來南京、鎮江、揚州三地政府間合作取得了較大成績，但同城化發展這一新形勢對的合作提出了更高的要求。分析目前三地政府間合作的阻力很有必要。

1.地方政府間競爭的存在

南京、鎮江、揚州三地政府的發展理念以及自身定位，對同城化進程中的政府間合作及其效果具有十分重要的影響。在行政區治理的慣性下，比較容易形成地方本位主義，作為集經濟利益主體和行政管理主體于一身的地方政府會陷入為了自身利益最大化而惡性競爭的“囚徒困境”，無法正確科學地認識自身在同城化進程中所應承擔的角色和所應起到的作用。當本地區與外圍行政區利益發生沖突時，地方政府會不自覺地參與其中，并運用自身的行政權力干預市場經濟，以行政區劃為界限畫地為牢，實行經濟封鎖和地方保護，進而阻礙資源流動。[2]出于這一強烈動機，地方政府必然會想方設法加速本地區發展，而對自身所處區域的共同利益有所忽視。在沒有有效約束與協調機制存在的情況下，各地政府都同時擁有可利用行政權力來為本地謀利的機會，如果放棄使用這種權力，往往會將自身置于相對被動。雖然政府間有效的合作會產生多贏效果，參與者均能從中獲益，但有時卻不能明顯突出單方政績。而有時候地方領導卻更希望通過突出自身的政績以得到上級政府的認可，所以對于政績的盲目追求往往會導致對于合作的忽略甚至有意識的不合作。在競爭觀念勝于合作觀念，局部利益優于全局利益的情形下，政府間合作不可避免地陷入困境。

2.有效合作組織體系的缺乏

目前寧鎮揚三地政府的合作往往是通過一些會議達成共識，或者簽訂具體的合作協議達到區域間政府合作的目的，但這些共識和協議一般不具備法律效力，穩定性不高。另外缺乏相對固定和正式的談判機制，在一些實質性的利益問題上一旦發生較大分歧，往往很難達成共識。而且三地政府的合作主要依靠行政力量來推動，達成的共識或形成的協議往往體現了地方政府主要領導的意愿，在此情形下，政府間合作的效果主要由政府領導的權威來維系，如果主要領導調離或換屆，合作的既定目的能否如愿實現也是一個未知數。盡管政府間合作的共識或協議已經建立，但由于缺乏跨區域的行政權威，即使達成協議，實施也難以保證，另外缺乏統一的、長遠的合作戰略設計，重復建設和資源浪費現象嚴重，沒有一定的組織和資金支持，缺乏權威性。因此，高效且有權威的政府間合作組織體系亟待建立。

3.有效利益協調機制的缺乏

南京、鎮江、揚州三地發展水平不均衡，各地的發展優勢不同，客觀上促成了三地政府間合作的必要性。但是，各地不可能都獲得同等收益，為實現區域整體利益最大化，一些地方政府可能必須讓渡自己的某些利益，導致地區利益從劣勢方向優勢方流動。相對落后地區在合作中可能提出較多援助和補償的要求，這意味著相對發達的地區可能要承擔更多的合作成本，而并不一定能獲得令自身滿意的收益，由此形成府際合作的動力不足。另外政府間合作過程中會產生談判成本、合同成本、履行成本等費用。而地方政府往往追求以最少投入獲得最大產出，這樣在經費分擔上就不可避免地存在爭議。在政策實施的過程中，地方政府就一些組織和合作項目也需要財政支撐，亦需要相應的成本協調與承擔機制。綜合而言，三地政府之間是否會選擇合作取決于三方利益的博弈結果，現有的利益協調機制僅僅停留在對話協商、領導許諾或沒有權威性的協議方面，缺乏跨行政區的約束力。

4.相關法律制度保障的缺乏

目前我國法律只明確規定了各級政府對其所轄區域的事務管理以及上級機關跨轄區的事務管理，并未涉及區域政府間合作問題。這使得區域政府間的合作缺乏法治保障。目前，寧鎮揚三方政府間合作大多處于政府政策層面，比如高層論壇、市長峰會等。達成的協議主要靠各方自覺履行，一旦一方失約，另一方毫無辦法，沒有法律制度支持的政策協議缺乏穩定性和強制性。因此，十分有必要在法律層面上為府際合作機制的建立、地方政府責任分擔等問題進行明確和提供保障。

三、寧鎮揚同城化發展中政府間合作的路徑選擇

明晰寧鎮揚同城化發展中政府間合作的諸多阻力之后，筆者認為可從以下路徑加以推進：

1.改革完善政績考核標準

地方政府間競爭是把雙刃劍，良性競爭可促進地區經濟社會發展，惡性競爭則會帶來全社會福利損失。要想實現良性競爭，首先要改革地方官員的政績考核制度。另外要將同城化發展中政府間合作任務的分解指標納入考評指標體系，對政府部門及其公務員在同城化發展中，比如城市規劃建設、生產要素流動、生態環境治理等共同開發方面的行為應給予表彰和獎勵，以激勵其更加努力做好合作治理工作。還要消除地方政府及其公務員謀求政績時的不規范行為，對地方保護主義、封鎖市場以及污染環境等行為實施懲罰。

2.建立健全政府間合作組織體系

建立寧鎮揚同城化政府間合作管理機構。建議省政府主要領導同志任負責人，各城市主要負責人和省直、市直有關部門負責人為成員，負責領導、組織和協調工作。管理機構下設辦公室，負責日常的具體組織和協調工作，對同城化中具體的合作項目進行管理，協調各地之間的利益關系，具體落實同城化發展規劃，及時反饋發展信息，營造良好的合作氛圍。該管理機構要具備組織、協調、實施跨行政區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生產要素流動、生態環境治理等問題的能力，要下設具有管理、協調職能的各種專業委員會。管理機構就同城化發展中的重大戰略問題做出的決策對各政府須均具有約束力。另外要鼓勵建立各類跨地區的民間組織。以政府間合作來推動同城化發展，并不是指一味以政府的力量去替代市場或者社會，而是試圖通過政府間協調一致的共同行動，為市場和社會力量的充分發育提供一個良好的制度平臺，從而更好地實現資源的優化配置。三地政府應積極組建跨地區的民間組織，打破阻礙民間組織發展的體制機制障礙，為民間組織發展創造寬松的良好的制度環境，以民間的力量自下而上地推進政府間合作，進而促進同城化更好地發展。

3.建立利益共享與補償機制

在推進同城化發展進程中，應盡快建立利益共享與補償機制。即各地政府在平等、互利的前提下，通過規范的制度建設來實現地方與地方之間的利益轉移，從而來實現各種利益在地區間的合理分配。一是設立同城化發展補償基金，補償同城化進程中的利益受損者，比如補償那些為保護生態環境做出犧牲的地區和民眾。二是明確三地政府在同城化發展中的責任與任務，以減少和杜絕地方政府爭奪利益、推諉責任現象的發生，大力降低政府間合作的交易成本。三是提倡相對發達地區對落后地區進行一定的利益讓渡。中心城市不宜過分關注較暫時的經濟利益或損失，在不損害本地發展的情況下，應讓渡出部分利益給其他地區以協同發展，從而實現政府間較好的合作效果。

4.構建政府間合作的法律保障機制

在邁向法治化建設的今天，法律制度的不完善也將成為同城化發展中政府間合作不可逾越的“硬傷”，因此建立和完善相關法律法規勢在必行。三地政府應該相互協商，在平等互利的基礎上，在省委省政府的領導下，共同制定政府間合作規章，以實現同城化發展中政府間合作的規范化和法制化。

5.強化政府間合作的監督力度

英國著名思想家霍布斯曾說：“約定若是沒有刀劍在后支持，只是說說而已。”[3]我國目前很多政府間協議之所以沒有得到很好的實施，重要原因在于監督力度不夠。因此，應設立專門的同城化發展政府間合作監督機構，其成員由省和三地政府審計部門、紀檢部門相關人員以及政策研究人員共同組成。隨時監督考察政府間合作進展情況，保障并維系地方府際合作順暢進行，從而更好地推進同城化發展。

[1]高建華.區域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個分析框架[J].中國行政管理，2010(11).

[2]馬潤凡.吳松霖.區域經濟發展中地方政府合作的制約因素及其化解[J].領導科學，2014（16).

[3]霍布斯·利維坦[M].北京:北京出版社，2008: 71．

（作者單位：中共南京市委黨校公共管理教研部）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.013

本文系中共南京市委黨校2016年度調研課題“寧鎮揚同城化發展中的政府間合作研究”階段性成果]