非均衡政治對農民工市民化的影響與對策

李樂軍

非均衡政治對農民工市民化的影響與對策

李樂軍

政治系統內部不均衡及政治系統與社會系統、經濟系統不協調，這些非均衡政治發展特征既使農民工政治參與不足，應有權力落空而被邊緣化，又使農民工在非均衡政治格局中博弈失利，利益流失變成弱勢群體，從而延滯了農民工市民化的發展。為此，應采取積極措施構建能保障和提升農民工合法權益的均衡政治形態,以促進農民工市民化：一是增強中央和地方政府的協調性，使農民工市民化成為各級政府的共同目標；二是要與時俱進地修訂相關法律法規，完善農民工政治參與渠道；三是以社會公正為價值取向，保障農民工合法權益。

政治；非均衡；農民工；市民化

根據國家統計局公布的調查數據，雖然2011年以來我國農民工總量增速持續回落，但農民工總量仍然是每年持續增加的，2015年農民工總量高達27747萬人，比上年增加352萬人。[1]這表明在城市中務工的農民工能成為市民的極少，絕大多數還是農民工，近幾年的農民工市民化工作進展緩慢。影響著農民工市民化的因素無疑有很多，非均衡政治的影響就是其中的一個重要方面。目前，關于非均衡政治對農民工市民化進程影響的討論不多，在此謹希望通過對這一問題的研究，能有助于加快推進農民工市民化步伐。

一、影響農民工市民化發展的非均衡政治表現

農民工市民化是指在人口城市化進程中，農民逐漸轉化為市民的一種過程和狀態。農民工市民化不僅僅表現為地域（農村→城市）、職業（農業→非農業）和身份（農民身份→市民身份）的轉變，更意味著權（農民權力→市民權力）及利（農民權利→市民權利）的轉變。目前，農民工的地域、職業轉變基本上比較順利了，關鍵是權與利的轉變遭遇梗阻，從而導致農民工身份難以轉變。長期以來，正是因為政治不均衡的存在，延滯了農民工市民化的發展。當前，影響農民工市民化發展的非均衡政治主要體現在以下三個層面：

1.政治系統內部不均衡

這主要表現為中央政府和地方城市政府不協調。從一定意義上說，我國農民工所要獲取的市民權益并非依據其公民資格，而是依據政府發展戰略，是基于國家權力賦予和承認的“行政賦權”。但在現階段，中央政府和地方城市政府對這種“賦權”的認識與實施是不一致的。中央政府對于農民工市民化戰略目標非常看重，因為農民工市民化可以擴大內需，實現區域協調發展和城鄉一體化等戰略目標，促進社會和諧。為此，繼黨的十八大報告提出“有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”的方針之后，《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》的“新型城鎮化主要指標”明確提出，我國城鎮化水平到2020年時常住人口城鎮化率為60%左右，戶籍人口城鎮化率為45%左右。這就意味著，按照新型城鎮化正常發展態勢,從現在到2020年，全國每年大約有2000萬農民工及家庭成員轉變為市民。[2]而城市政府并不這么積極，他們雖然也看好農民工市民化的諸多好處，可他們最關心的是農民工市民化進程中基本公共服務的成本支付問題，城市政府缺乏穩定的能隨人口增加而增長的財政資金籌集渠道，面臨巨大的財政壓力時，就會在農民工市民化政策執行過程中“不作為”或消極應付，如今許多農民工密集的大城市堅持設定甚至不斷拔高的落戶“門檻”就是最好的印證。

2.政治系統與社會系統不協調

改革開放以來，伴隨著工業化、城鎮化進程加速，城鎮吸納了大量農村勞動力轉移就業。1978—2015年，我國的城鎮常住人口從1.7億人增加到7.7億人，城鎮化率從17.9%提升到56.1%[3]，人口的城鄉結構發生了巨大變化。當前城市農民工加上家屬已經達到1.7億人，在城市人口總量中占比超過22%。許多農民工與原居住地政治系統的關系已經減弱，與其所在務工城市政治系統的相關性增強。但事實上，因為農村戶籍的緣故，農民工在城市中的政治權力和權利難以正常實現，喪失了憲法和法律賦予國民的基本參與權和話語權。現行的城市人大制度缺乏農民工的必要代表數和有機聯系農民工的機制，城市政府在制定、執行與農民切身利益息息相關政策的過程中，往往把農民工排除在外。在政協的34個界別組織中全部都是工商業和知識分子精英，農民工是被忽略的對象。城市中的工會、婦聯、黨團組織基本上是按照傳統的城市管理模式進行，市民特性很強，農民工只是時而被組織關懷的一部分。這些現象，表明城市政治系統仍然是按照舊有管理機制運行，并沒有及時進行調整以適應社會發展的要求，致使絕大多數農民工都淪為城市的邊緣人，成為城市的弱勢群體。

3.政治系統與經濟系統不協調

馬克思、恩格斯認為,“工業無產階級正是由于現代生產的作用,在大城市中圍繞著巨大的生產力聚集起來。”[4]農民非農化與工業化相伴,具有其歷史必然性。我國從20世紀80年代以來，大規模外出尋找就業機會的農民工形成了蔚為壯觀的“民工潮”，隨著時間的推移，加入到這支大軍中的人越來越多。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中指出：“農民工是我國改革開放和工業化、城市化進程中涌現出的一支新型勞動大軍。……有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。”然而，這種經濟系統的發展變化并沒有得到政治系統的全面回應。在特殊的城鄉二元社會結構以及其他因素的制約下，政府仍然人為地把全體國民區分為農業戶口和非農業戶口，即使有些地方宣布取消農業戶口，但久已形成的農民和市民社會地位完全不同的制度體系還是難以改變。我國農民工在市民化的社會變遷過程中，并未像西方國家那樣經歷從農民向市民的職業、地域和身份權利同步的徹底轉變，而是經歷了由農民到農民工、再由農民工到市民的“中國路徑”。我國特有的城鄉間流動的“農民工”現象，一定程度上反映了農民工市民化過程中城市政治系統的許多弊端，農民工轉移不徹底加大了社會管理的成本，導致不能從根本上最終實現工業化進程，也阻滯了社會發展和城市化推進。

二、非均衡政治對農民工市民化的消極影響

雖然由于我國社會、經濟等方面都處于轉型之中，在政治發展中非均衡會是一種常態，但是，在農民工市民化的進程中這種非均衡政治的消極影響十分突出，直接阻滯著農民工在城市身份、地位和權利的轉變與實現。

1.非均衡政治情勢下農民工政治參與不足，應有權力落空而被邊緣化

長期以來我國法律和政府文件一直沒有給農民工恰當的身份，城市職工、居民甚至政府缺乏對農民工政治地位、政治身份的重視。農民工跟城市居民相比，不平等的政治身份使他們在參與城市政治活動時面臨著諸多困境。首先是農民工缺乏政治參與的必要組織與制度保障。一是很多農民工根本無具體單位可言，而農民工比較集中的私營企業極少建立工會和職工代表大會，即使有，其中的農民工也幾乎沒有參與職工代表大會、工會等政治活動。二是多數的農民工黨團員缺乏正常的獲取政治信息和進行組織聯系的渠道，外出就業后便失去了與原黨團組織的聯系，更沒有在異地回歸到黨團組織參與體系之中，農民工黨團員正常的組織生活無法開展。三是城市社區制度性地視農民工為外來人，沒有尊重農民工作為獨立權利主體的事實，只談“關愛”不談社區管理的參與。四是農民工雖然人數眾多，但由于流動性較強又較散，難以組建自己的行業組織，從而無法形成團體的力量。五是農民工在城市人大代表總數中占比太少，農民工不能享有與城市居民同樣的“國民待遇”，不能行使人民當家作主的權利。其次是農民工缺乏政治參與的公共財政支持。許多農民工不僅覺得沒有空余時間參加投票、選舉、會議、組織等政治活動，而且認為參加這些活動會妨礙自己工作導致收入減少，得不償失，所以不予關心。

農民工作為中國公民的重要組成部分，形式上享有廣泛的政治參與權利，而在現實的政治生活中，上述的重重困境致使農民工在城市無法進行正常的政治參與。由于缺少基礎性的政治參與組織保障、規范的制度保障以及政府財政的保障，憲法與法律賦予他們的投票選舉、政治結社、政治表達、政治接觸等權利都被大打折扣甚至是落空，農民工成為被嚴重邊緣化的“過客”而非市民。

2.農民工在非均衡政治格局中博弈失利，利益流失變成弱勢群體

在非均衡政治格局中，農民工的地位是底層化的。農民工市民化訴求涉及務工城市政府、原居民、企業和社區等方面利益關系的整合與重構，而在農民工市民化被認為會影響到城市發展高度、企業利潤最大化、原居民福利保障水平和社區穩定發展的時候，農民工的合法權益就被旁置和忽視。在與城市中的這些強勢群體進行利益博弈時，農民工諸多利益流失，處境十分不利。一是國家把解決就業問題的重點放在城鎮居民方面，各地政府普遍存在針對農民工的就業歧視政策，農民工的平等就業和自由擇業權受到侵害，不能與原居民同工同酬，缺少技能培訓，農民工干的基本上是城里人不愿做的臟、累、苦、險的活兒。二是勞動合同不規范，履約率低，農民工工資水平低，增長緩慢，并且拖欠現象突出。三是勞動安全衛生條件差，超時加班現象嚴重。四是工傷保險、養老保險、醫療保險、失業保險等基本社會保險以及保障性住房、入城農民工子女接受義務教育等社會保障權利缺失，社會保障水平低。

外出農民工為城市的繁榮發展做出了巨大貢獻，但是農民工權益沒有得到應有的保護，成為城市中新增的一個弱勢群體。農民工沒有被城市真正認可和尊重，這個問題已經成為社會關注的熱點。

三、構建推動農民工市民化的均衡政治

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[5]如今的城市政治系統處于非均衡發展態勢，向強勢群體的利益傾斜更多，顯然沒有體現政治和諧所包容的民主、法治、自由、平等等價值理念，這既不利于實現農民工期望享有的市民權力與權利，也不利于和諧社會的構建。當前，我們亟須構建一個能夠協調各方利益，特別是能保障和提升農民工合法權益的均衡政治形態。

1.增強中央和地方政府的協調性，使農民工市民化成為各級政府的共同目標

在中央層面，不僅要在新型城鎮化建設過程中堅定不移地貫徹農民工市民化決策，而且需要中央政府做好三個方面的工作：一是加快戶籍制度改革，以降低戶籍歧視給農民工所帶來的社會負效應，打破戶籍制度產生的壁壘；二是合理分擔農民工市民化需求的資金成本，減小城市政府的財政負擔；三是積極協調農民工輸出地與輸入城市的關系，及時把國家支持農民發展的基金按農民工轉移數量及比例配置和劃撥給農民工輸入城市，增強城市吸納農民工市民化的能力。同時，在地方城市政府層面應做好兩個方面的工作：一是積極剝離附加在戶籍上的住房、子女教育、醫療、養老、就業等公共服務和社會福利，切實按照國家要求推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城市；二是采取積極措施切實保障和提高農民工收入水平，改善農民工工資待遇，為農民工市民化提供堅實的物質基礎。

2.與時俱進地修訂相關法律法規，完善農民工政治參與渠道

國務院頒布的《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》明確提出：“提高各級黨代會代表、人大代表、政協委員中農民工的比例，積極引導農民工參加黨組織、工會和社團組織，引導農業轉移人口有序參政議政和參加社會管理。加強宣傳教育，提高農民工科學文化和文明素質，營造農業轉移人口參與社區公共活動、建設和管理的氛圍。”這個規劃為農民工政治參與提供了頂層支持，為此，需要進一步完善我國的《選舉法》《工會法》《社會團體登記管理條例》等相關法律法規，按照國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》要求，真正建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，努力創新與構建一套科學的農民工利益表達與利益協調機制，給予農民工更多的制度化參與機會、權利與自由。

3.以社會公正為價值取向，保障農民工合法權益

要調整失衡的利益格局，實現農民工的市民化，就必須堅持社會公正的價值觀。城市管理者、企業主和原居民都需要改變那種僅把農民工當做城市“苦力工”的陳舊而且錯誤的看法，正視與維護農民工的合法權益與要求。在這方面，城市政府要發揮主導作用，建立和完善以保障社會公平正義、增進社會福利的資源分配機制，采取切實可行的措施，適時、適當地提高農民工的收入水平，深化社會保障體制改革，完善收入分配政策和住房公積金管理辦法，努力實現城市基本公共服務常住人口全覆蓋，使農民工在城市工作與收入上有信心，在住房、子女教育、保險等方面能舒心，在城市生活得安心。

在我國，農民工市民化形成的是一種新型的社會關系，政治均衡是這種新型社會關系在政治上的體現，它以民主化、平等化、公正化和多元化的特點展示在人們面前，必然為農民工在城市的自由而全面的發展創造條件，也必然會促進城市的和諧發展，我們應努力實現這種政治均衡。

[1]國家統計局.2015年農民工監測調查報告[EB/OL].(2016-09-27）.http://www.stats.gov. cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.ht?ml.

[2]李樂軍.促進新生代農民工市民化的公共物品供給與服務研究[M].長春：吉林人民出版社,2015:1.

[3]國家統計局.2015年中國城鎮化率為56.1% [EB/OL].(2016-09-27).http://finance.sina. com.cn/roll/2016-01-19/doc-ifxn?qrkc6642982.shtml.

[4]馬克思恩格斯全集:第11卷[M].北京:人民出版社,1995:662-663.

[5]馬克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社1956:82.

（作者單位：廣西科技師范學院經濟與管理學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.029

廣西哲學社會科學規劃研究課題（編號：2013FZZ001）；廣西高校“黨的十八屆三中全會精神研究”專項重點課題（編號：DSBD14ZD05）]