我國城鎮拆遷補償中的利益沖突與化解機制

錢能

我國城鎮拆遷補償中的利益沖突與化解機制

錢能

隨著我國城鎮化進程加快，拆遷問題日益成為人民關心的話題。拆遷過程中出現了諸多沖突與矛盾，“釘子戶”、暴力拆遷、以命抗拆等現象層出不窮。其中很大一部分原因是拆遷雙方就拆遷補償安置協議無法達成一致，各自利益訴求難以協調統一，導致矛盾激化。為促進和諧社會發展，保障社會公共利益，針對該問題的分析與探究顯得尤為重要。

城鎮拆遷；拆遷補償；拆遷沖突；公共利益

拆遷作為我國城鎮化建設中必不可少的一環，將人民的私人利益與公共利益相掛鉤，實施過程中極易產生利益沖突。從社會心理學上來看，每個人、每個集體在不同階段都會有不同的利益訴求，當得不到及時回應時，便會產生積怨，并在民眾之間傳播，形成“民怨”。若該問題得不到有效解決，民眾對政府公權力的信任度將下降，甚至引發重大群體性事件。只有充分剖析拆遷補償中的各方利益沖突，尋求出化解機制，才能為我國城鎮化建設提供切實保障，促進其健康穩步發展。

一、我國拆遷補償現狀

1.拆遷補償的性質

對于拆遷補償的性質，學者間存在不同看法。有學者認為，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，雙方的合法權益都應受法律保護，不存在一方必須服從另一方的情況，國家公權力不應介入其中，因為國家強制力將改變雙方的平等性。筆者則認為，拆遷補償實質上是行政補償，即國家行政機關及其工作人員在管理國家和社會公共事務過程中，因采取的合法行政行為給公民、法人或其他組織的合法權益造成相應損失，由國家依法予以補償的制度。

首先，城鎮拆遷與公共工程緊密相連，公權力不可能做到置身事外。拆遷主體包括拆遷人與被拆遷人，拆遷人是房屋拆遷主管行政機關及法規授權的組織，即行政主體。行政主體為城鎮建設的需要而實施拆遷工程，擁有拆遷權，它是國家公權力的一種，可以管理、命令、強制、處罰被拆遷人。行政主體依法進行拆遷行為，同時擁有了權利與義務，其有權利進行拆遷，同時也無法放棄拆遷，不能隨意改變拆遷范圍以及拆遷補償標準。

其次，城鎮拆遷是以公共利益為目的，而這正是政府行使公權力的唯一合法基礎。我國城鎮拆遷大致分為市政建設拆遷和非市政建設拆遷。前者是政府為了城市道路、綠化環境、消防管理等基礎設施建設而進行的拆遷，其目的是社會公共的利益，被拆遷人為全局考慮也會適當做出讓步。后者大多是房地產開發商的工程，這種拆遷包含了增加盈利、減少成本等對自身利益的考量，但同樣必須將公共利益考慮在內，如城市規劃、道路建設等。房地產開發商需要與當地房屋拆遷主管部門共同合作行使拆遷權，不能僅憑私人利益主導拆遷行為。

2.拆遷補償存在的問題

根據我國現行的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）以及拆遷實踐來看，拆遷補償存在著以下問題：

(1)拆遷補償范圍過小。《條例》中規定：作出房屋征收決定的市、縣級政府對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業損失的補償。該補償范圍并不能真正保障被拆遷人的合法權益，其忽視了公民可能受損的其他利益，如公民的購房款包含了房屋所占土地的國有土地使用權出讓金，然而拆遷補償范圍中卻并不包括這一項；被拆遷人可能由原本交通便利、周邊服務設施相對完善的區域被安置到交通不便的地方，期間損失的來往交通費用、社交不便等均無法得到補償；公民購房不僅是為了滿足居住與生活的需求，還將其作為一種可升值資產，然而拆遷補償以當時市價為標準，沒有將此考慮在內。

（2）拆遷補償不及時。該問題在我國十分普遍，拆遷人在補償行為還無法進行時就展開拆遷工作，安置資金下發程序復雜，安置房建設耗時過長，導致被拆遷人在拆遷過程中無法及時得到補償，只能自行解決期間的安置問題，而這一部分的損失也沒有得到應有的關注與補償。

（3）拆遷安置質量低。拆遷安置房是大多數被拆遷人選擇的補償形式，但其質量普遍偏低，如被拆遷人原本的房屋面積較大，而安置房面積較小，對日常生活所需有所影響；安置房的房屋質量不佳，房屋整體構造有問題，甚至存在“豆腐渣”工程，對被拆遷人日后的生活造成隱患；安置房的地理位置不佳，不利于被拆遷人工作、學習、娛樂等活動的出行。

二、拆遷補償中的利益沖突

現在不僅存在著為了城市建設、道路規劃、舊城改造等公共利益而進行的拆遷，還存在著許多以追求政績、純商業開發為目的的拆遷，在這些拆遷活動進行中，爆發出了諸多的矛盾與沖突。

1.公權力與私權利的沖突

政府擁有的房屋拆遷權的核心在于其強制性，即不需要通過被拆遷人的同意就可以產生法律效力。但是當涉及私人財產的保護時，政府只有具備一定的干預基礎才能行使公權力，而這個干預基礎就是公共利益或者法律授權。我國的市政建設拆遷與非市政建設拆遷都具有公共利益的考量，因此從理論上說，政府運用公權力介入拆遷是合理合法的。但是在具體實踐過程中，“公共利益”并沒有明確的標準，政府只需套上“公共利益”的名號就可以行使公權力，加上法律法規的缺失進一步導致政府行政權膨脹，打破了公權力與私權利的制衡狀態。

市場有著不可控的自發性、滯后性等缺陷，放任其發展會導致市場紊亂與失靈，這時就需要政府這只“有形的手”加以宏觀調控。值得注意的是，政府的宏觀調控是有限度的，絕不可直接取代市場特有功能。同樣的問題也發生在拆遷上，我國政府公權力與市場的職責分配界限模糊，政府行為與市場行為混為一談，政府對民事行為干預過多，缺少對公權力的制約。

《條例》第十四條規定：“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。”可見拆遷人與被拆遷人產生分歧時，只有通過行政手段來解決，即使在以商業目的為導向的拆遷活動中，政府公權力同樣可以介入其中，有悖于其以服務為主的工作宗旨。在拆遷過程中，政府以拆遷行政許可的形式賦予開發商拆遷權，事實上是將自己的公權力作為開發商的后盾，剝奪了被拆遷人的房屋所有權，擴大了公權力的輻射范圍，擾亂了市場秩序，使得開發商“有恃無恐”，濫用了政府的強制拆遷權。

2.階層利益沖突

據一份研究報告顯示，當代中國社會被劃分為“十大社會階層”，包括國家和社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務人員階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城鄉無業、失業、半失業者階層。該劃分以經濟實力與資源分配為標準，不同階層群體都會基于自身立場對當下社會制度與政策表達自己的意愿與態度，這也表明不同階層群體的利益訴求各不相同。

在拆遷活動中，拆遷人與被拆遷人作為平等的民事主體自然會追求各自的利益訴求。開發商出于追求利益與節約成本的目的進行拆遷，他們會考慮一部分公共利益，但在實踐中，仍會以自己階層利益為主導。被拆遷人作為利益受損方，會盡力爭取到滿意的拆遷補償以彌補拆遷導致的損失，一般情況下，他們基于自身利益訴求，與拆遷人進行協商，決定出令雙方都能接受的補償。但是隨著頂層設計提出“和諧社會”的發展目標，政府使用強制拆遷權將更加慎重，而被拆遷人則占著這點，提出的補償要求越發不合理起來，雙方的矛盾仍然難以化解。

另外，雖然政府以“公共利益”為出發點進行拆遷，法律政策也保障了公共利益的重要性，但政府終究是社會階層中的一極，無法擺脫個人利益的束縛，運用自身行政權力實現“權力自肥”。政府會依靠社會力量來達到權力利益，推動經濟發展，豐富執政業績，因此政府與開發商的利益訴求會趨向一致，與被拆遷人的利益訴求則漸行漸遠，沖突在所難免。

三、拆遷補償中利益沖突的化解機制

在當今市民社會中，矛盾與沖突出現在各個方面，想要緩和、解決，不能單單強調沖突方之間的差異、制造對立，而應當協調各方，促進相互之間的聯系與互動，達成相對平衡。從經濟學的角度看，群體間的利益差異是利益交換的基礎和前提。換言之，個人、群體不會為了沖突而沖突，而是為了滿足自身的利益訴求與對方接觸、抗衡、觸底、協調，最終達成一致，獲得多贏的局面。因此，如何保證利益交換的公平公正，保障其有序平穩地進行就是化解拆遷利益沖突的關鍵性問題。

1.以公民權利為先

“有恒產者有恒心”，《孟子》早在兩千多年前就意識到了公民私人財產的重要性，只有保障了人民的私產，人民才能信任國家、擁護國家，否則“君舟民水”，國家難以長治久安。在當今的法治國家中，更應當重視保障公民的私人財產所有權，從而提升政府公信力。

但在現實環境下，我國城市化內在動力仍以政府為主導，雖有“公共利益”的名號，卻存在政府官員追求私利的情況。另外政府官員的政績考核機制、對上負責而不對下負責等制度架構使得官員為了獎勵、升遷、“面子工程”不得不追求行政績效，從而將人民利益放到一邊。這樣的官場競爭淘汰掉的未必是沒能力的人，勝出的也未必是一心系民的人，最終留下的官員還能否堅持做到全心全意為人民服務呢？行政效率固然重要，但切不可將其置于公民權利之上，因為保護公民權利不受侵害才是政府合法性的來源所在。

2.建立科學完善的市場機制

市場機制是商品交易的產物，具有自發性，能夠在一定范圍內實現商品經濟供需平衡，使資源得到合理配置。然而近幾年地方政府為實現土地利益最大化，利用地權的壟斷，使人民產生地權稀缺的預期幻想，抬升地價，房價高居不下，這就是政府公權力強行介入的結果。政府的單一中心治理已難以適應新時期的發展，應當建立起政府、市場、社會三維框架下的多中心治理體系，重視市場的作用。

3.完善相關法律體系

首先在立法上，應當明確“公共利益”的范疇，廣泛征詢各方意見，避免政府將公共利益與私人利益相混淆，提升公民對政府的信任。其次在司法層面上同樣需要加以完善，政府公權力作用的減弱并不意味著司法程序的退讓，當沖突雙方難以協調一致時，司法機關必須以第三方的立場在法律框架內解決問題，保護雙方法律認可的權利，不偏袒任何一方。

[1]張千帆.“公共利益”是什么？——兼論我國土地立法的完善[J].政法論壇，2005(1).

[2]馮一健.我國城鎮房屋拆遷制度研究[M].北京：法律出版社，2013：146-169.

[3]樊成瑋.拆遷沖突化解機制[M].北京：中國民主法制出版社，2012：105-134.

[4]涂四益.從拆遷到征收——當下中國拆遷面臨的問題、出路及難點[J].法學評論，2010(3)：49-61.

[5]劉金英.城市房屋拆遷行政補償問題研究[J].當代生態農業,2012(3).

[6]廖靜茹.房屋被拆遷人利益的保護——以行政補償為視角[J].長沙大學學報，2013(4).

[7]謝昕欣.論我國城市房屋拆遷補償的制度缺陷[J].湖北經濟學院學報，2011(8).

（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.030