美麗鄉村建設愿景下的鎮域土地整治規劃
——以浙江省湖州市南潯區練市鎮為例

胡 正， 邵子豪， 鄭力， 徐 倩

(1.浙江浙大萬維科技有限公司，浙江杭州 310001；2.溫州市國土資源局，浙江溫州 325027；3.杭州市國土資源局，浙江杭州 310001)

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美麗鄉村建設愿景下的鎮域土地整治規劃
——以浙江省湖州市南潯區練市鎮為例

胡 正1， 邵子豪2， 鄭力3， 徐 倩1

(1.浙江浙大萬維科技有限公司，浙江杭州 310001；2.溫州市國土資源局，浙江溫州 325027；3.杭州市國土資源局，浙江杭州 310001)

以浙江省湖州市南潯區練市鎮土地整治為例，通過調查村莊整治、生態整治、低效用地整治、基礎設施整治和農用地整理的需求與潛力，提出土地綜合整治的基本方針和戰略目標，優化重建鎮村體系，通過加大政策扶持力度、制度創新和信息化建設，將練市鎮打造成生產、生活、生態和諧共生的美麗新鎮。

土地整治；美麗鄉村建設；政策扶持；制度創新

近年來，各地大力推進建設用地復墾和農村土地綜合整治工作，在加快城鄉區域統籌發展等方面取得了一定的成效。但總體上土地綜合整治項目點多面廣，缺乏全域規劃、全域設計、全域整治的理念，部分地區土地指標收益使用方向不明確，導致耕地后備資源未能得到充分挖掘，土地綜合整治效果不理想，土地綜合整治助推城鄉統籌發展平臺建設的作用發揮不明顯。筆者以浙江省湖州市南潯區練市鎮土地整治規劃為例，研究鎮域土地整治規劃方案編制的方法和內容，為推進鎮域土地整治提供技術思路。

1 背景分析

1.1 區域概況浙江省湖州市南潯區練市鎮地處杭嘉湖平原腹地，東靠上海，南臨杭州，周邊毗鄰蘇州、無錫等開放城市，是湖州市接滬臨杭、對外開放的重要窗口和前沿陣地。“水橋門徑垂楊柳，老圃家風蔬菜香”，在歷代勤勞的練市人的努力下，練市已逐漸被打造成一座現代農業特色明顯、工業基礎雄厚的現代化生態型濱河工業小城市。

1.2 政策導向

1.2.1國家新政策要求。2012年11月，中共十八大順利召開，會議在正確面對現階段資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢的基礎上，提出了“五位一體”的總體戰略布局，將生態文明建設提升至與經濟、政治、文化、社會建設同等高度。報告從優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大環境保護力度、加強生態文明制度建設等角度出發，以努力建設美麗中國為目標，為我國全面建成小康社會、尋求適應社會主義發展的道路指明了方向。

為深化生態文明建設，需從國土空間優化角度出發，堅持節約資源和保護環境的基本國策，在國土空間格局優化與城鄉區域協調發展上花大力氣，通過開展鎮域土地整治工作，因地制宜整理低效利用土地資源，實現土地利用空間結構的有機聚合，形成良好的生產、生活、生態和諧共生的環境。

1.2.2浙江省新政策要求。中共十八大以來，浙江省堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，在發展中積極落實“四個全面”戰略布局，不斷強化創新、協調、綠色、開放、共享5大發展理念的引導。為構建“綜合實力更強、城鄉區域更協調、生態環境更優美、人民生活更幸福、治理體系更完善”的小康社會，浙江省需從鎮域整治角度出發，通過分析土地整治的潛力與分布，為區域產業轉型升級、走新型城鎮化奠定良好的用地基礎。

1.2.3湖州市試點探索需求。2016年浙江省下發了關于開展土地整治規劃編制的通知，根據通知要求，各縣市區需細化安排“十三五”期間農用地整理、旱地改造水田、耕地質量提升、建設用地整理、宜耕后備資源開發等相關土地整治重點工作。為細化落實浙江省國土資源廳關于土地整治工作的要求，湖州市以鎮域土地整治為試點，圍繞生態文明建設、綠色生態農業發展、農村土地制度改革、新型城鎮化建設、美麗鄉村發展和產業集聚集群6項目標，積極探索土地整治的任務分解、資金籌措、體制建設與信息化管理等工作，力求通過試點開展，為湖州市“十三五”土地整治項目的實施打造樣板。

1.2.4練市鎮發展實際需求。近些年，南潯區不斷推出強農惠農富農政策，農業基礎地位顯著加強，農村社會事業明顯改善。在充分顯示政府管理績效的同時，長期以來條塊割裂、多頭管理、基礎設施重復投資、涉農資金多頭下達等問題依然存在，亟需建立一個“一攬子”解決問題的紐帶中心。以鎮域土地綜合整治為契機，全鎮上下協調合作，集合資金、人力和物力，統籌鎮村建設，整治山河田園，盤活存量土地，適時補充耕地和提升土地產能，促進土地節約集約利用水平，推進美麗鄉村建設。

2 規劃思路與任務

2.1 規劃思路貫徹落實“四個全面”，以“五化同步”(新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、信息化、基礎設施現代化)的路徑設計，深入實施南潯區“生態立區、工業強區、城市興區、旅游活區”4大戰略，基于練市鎮現有經濟社會條件，在深入調查經濟社會及資源要素保障力度的基礎上，深入了解產業轉型升級、城鄉統籌發展、生態環境改善、公共服務均等化等基本訴求，提出鎮域土地綜合整治的戰略目標，編制并實施鎮域土地綜合整治規劃。

鎮域土地綜合整治要切實體現“生態優先、耕地保護、綠色農業、節約集約、美麗鄉村、全面小康”的主題。以鎮域土地綜合整治為抓手，圍繞生態文明建設，整治山河田園，煥發生態系統活力；圍繞綠色生態農業，全面提升田、水、路、渠等農業基礎設施，大力建設高標準基本農田，推進農業兩區建設，發展一批現代農業示范區和精品園；圍繞農村改革創新，實施土地流轉，發展多種農業經營主體，強大農業市場網絡；圍繞新型城鎮化，盤活存量建設用地，節約集約用地，建設產業特色和文化特色小鎮；圍繞美麗鄉村建設，重構農居點用地布局，整治歷史文化名村，退建還林復墾；圍繞資金籌措，整合涉農資金，爭取市政府支持，確保項目實施。

通過鎮域土地綜合整治，力求實現山水林田湖生命共同體的協調發展，發揮經濟、社會和生態的最大效益。

2.2 規劃任務鎮域土地綜合整治工作的主要任務分為以下兩部分。

2.2.1全面調查土地整治需求與潛力。全面調查村莊整治、生態整治、低效用地整治、基礎設施整治和農用地整理的需求與潛力。

2.2.2編制鎮域土地綜合整治規劃方案。在土地整治需求與潛力調查的基礎上，提出規劃初步方案，與相關規劃相銜接，研究存在的問題與解決方案，研究規劃實施的可行性，制定規劃實施的計劃，最終確定規劃方案。

3 規劃重點內容

3.1 鎮域土地整治需求與潛力調查

3.1.1農用地整理調查。

調查對象：耕地及周邊零星的園地、林地、其他農用地等。

調查內容：通過整理可補充耕地的潛力。

調查方法：從變更調查數據中提取耕地及其周邊零星的園地、林地、其他農用地等圖斑，與坡度圖、建設用地管制區等疊加分析，形成調查底圖，進行外業調查，分析補充耕地的潛力。需要與耕地質量提升、“旱改水”提升等潛力進行充分銜接[1]。

3.1.2村莊整治調查。

調查對象：村莊建新與拆舊、古村落保護、基礎設施現狀、公共服務設施等。

調查內容：城鎮、村莊建設用地增減掛鉤。

調查方法：根據村莊的整治類型，落實村莊規劃，安排整治規模、范圍、時序和項目，落實村莊整治空間的騰挪，細化落實到地塊。

3.1.3城鎮低效用地再開發調查。

調查對象：城中村改造、舊城鎮、舊廠房等。

調查內容：城鎮低效用地內部挖潛。

調查方法：摸清鎮域城鎮低效用地的現狀和開發潛力，確定再開發區塊，對列入再開發地塊的，進一步調查、上圖入庫，為編制專項規劃、制定年度實施方案等奠定基礎。

3.1.4生態整治調查。

調查對象：自然保護區、風景名勝保護區、水源保護區等。

調查內容：生態脆弱治理、五水共治。

調查方法：通過摸清鎮域生態用地保護現狀，調查生態整治重點區塊和重點流域，制定生態林地、水域、大氣、環境等各項生態環境整治方案。

3.1.5基礎設施整治調查。

調查對象：水利、交通、能源基礎設施工程等。

調查內容：現狀基礎設施整治需求調查。

調查方法：對鎮域內主干道的道路、橋梁、人行天橋、排水、地下通道、路燈照明等市政基礎設施進行全面摸底調查，對鎮域內已建成未移交的市政道路、橋梁、地下通道等市政設施進行摸底。

3.2 鎮域土地綜合整治規劃方案編制主要內容包括以下9個方面。

(1)在現狀調查與分析的基礎上，提出土地綜合整治的基本方針和戰略目標。

(2)優化重建鎮村體系，構筑土地綜合利用的空間框架，確定生態保護、農業生產、城鄉建設的主要區域，劃定生態保護紅線、基本農田保護紅線和城鄉開發邊界[2]。

(3)根據鎮域村莊整治潛力的調查成果，確定村莊的布點規劃，確定村莊的整治類型，安排整治規模、范圍和時序，測算整治實現的騰挪空間。

(4)根據產業重組重構潛力調查，確定產業用地布點及用地規劃。

(5)根據農用地整治潛力調查成果，合理確定整治的對象，測算新增耕地的數量，確定整治的類型、目標、規模和布局，制定農用地整治方案。

(6)根據低效用地調查結果，結合現有的經濟技術條件，測算低效用地整治總潛力和規劃期內可實施挖掘的潛力，制定分類型整治方案。

(7)根據生態整治調查成果，確定生態整治重點區塊和重點流域，制定生態林地、水域、大氣、環境等各項生態環境整治的具體內容。

(8)根據現狀基礎設施整治需求調查成果，梳理出鎮域范圍內待整治基礎設施的問題和分布情況，測算基礎設施整治所需的新增建設用地量，制定相應的整治方案。

(9)統籌各類整治工作，設置綜合整治重點區域，有序安排整治重點工程與重點項目，明確項目清單，確保下一步工作順利開展。

4 鎮域土地整治規劃優勢與創新

4.1 政策扶持力度近幾年，中共中央、國務院以科學發展觀統領經濟社會發展全局，按照統籌城鄉發展的要求，采取了一系列支農惠農的重大政策。國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業和農村的投入。湖州市對鎮域土地整治規劃也給予資金上的大力支持，在整治啟動伊始，預先墊付啟動資金，保障項目穩步推進。通過整治新增耕地指標，市政府按市價全部回購，將資金保障落到實處[3]。

4.2 制度創新有法有據，先行先試，整合優化、集成創新

全省各地改革試點，強化創新驅動，激發社會活力，充分調動大眾創新創業的積極性。先行落實中央和浙江省已經明確的改革舉措，及時跟進其他地區已經試點的，依法率先突破其他地方沒有試點的，創新制度建設，建立項目的立項、實施、監督、資金等管理辦法，促進項目的有序推進[4]。

4.3 信息化建設按需建立鎮域綜合整治工作的信息系統，全面整合各部門基礎數據，推進國土資源“一張圖”建設；強化土地利用、綜合整治等業務監管、項目審批模塊；構建基于數據中心，能統一管理，能與部門間進行信息共享的綜合服務平臺，實現與規劃建設、發展改革、農業、林業、交通、環境保護等部門的資源共享。

[1] 宋均梅，陳利根．農村居民點用地整理與土地集約利用：江蘇省農村居民點整理現狀及思考[J]．農村經濟，2006(3)：26-29．

[2] 田黨生.農村土地集約利用的新制度經濟學分析[J].西北工業大學學報(社會科學版),2010,30(2):29-32,74.

[3] 陸躍進.統籌城鄉發展視角下的農村土地整治思考[J].農村經濟與科技,2012,23(2):9-11.

[4] 尹德志,萬遠英.城鄉統籌發展的不足及其對策研究[J].安徽農業科學,2012,40(4):2418-2420,2423.

Town Land Consolidation Planning under the Vision of Beautiful Countryside Construction—A Case Study of Lianshi Town,Nanxun District,Huzhou City,Zhejiang Province

HU Zheng1, SHAO Zi-hao2, ZHENG Li3et al (1. Zhejiang Zheda Wanwei Scientific Co. Ltd., Hangzhou, Zhejiang 310001; 2. Wenzhou Bureau of Land and Resources, Wenzhou, Zhejiang 325027; 3. Hangzhou Bureau of Land and Resurces, Hangzhou, Zhejiang 310001)

With land consolidation in Lianshi Town, Nanxun District, Huzhou City, Zhejiang Province as an example, through investigation on demand and potential of village renovation, ecological improvement, low efficiency land use, infrastructure improvement and agricultural land consolidation, the basic principles and strategic objectives of land comprehensive consolidation were proposed. By policy support strengthening, system innovation and information construction, the aim was to built a happy and beautiful town with harmonious coexistence of production, life and ecology.

Land consolidation; Beautiful countryside construction; Policy support; System innovation

胡正(1983- )，男，江西萍鄉人，工程師，從事土地利用規劃研究。

2016-08-22

F 301.2

A

0517-6611(2016)30-0183-02