農產品質量安全長效管理機制研究
——以北京市大興區為例

朱建國，鄧金香，裴 昕，李 巖，楊為民 (.北京市大興區農村工作委員會，北京 02600；2.北京農學院，北京 02206)

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農產品質量安全長效管理機制研究
——以北京市大興區為例

朱建國1，鄧金香1，裴 昕1，李 巖1，楊為民2*(1.北京市大興區農村工作委員會，北京 102600；2.北京農學院，北京 102206)

針對農產品供應鏈較長、在確保農產品質量安全中存在諸多問題的現狀，在對北京市大興區進行實地調研的基礎上，系統分析了大興區在農產品質量安全管理方面取得的成就，以及存在的主要問題，針對性地提出建立農產品“優質優價”市場機制等完善農產品質量安全長效管理機制的對策建議，以期為相關研究提供借鑒。

農產品；質量安全；長效管理；機制

農產品質量安全是一個長期的、復雜的、艱巨的系統管理工程，農產品質量安全長效管理機制是依托供應鏈縱向一體化管理理論，由政府、企業、農戶、消費者和非政府組織共同參與的一個完整的管理體系，其目的是形成良好的農產品質量安全自適應管理機制。其中，政府的主要職責是制定法律、法規和強制性標準，并依法執法，執行監督管理；企業主要是通過簽訂符合農產品質量安全標準的合同，建立質量可追溯體系等企業治理機制來提高農產品質量安全，承擔企業應盡的社會責任；消費者主要是通過價格機制來引導企業和農戶生產安全的農產品，形成“優質優價”的市場機制；非政府組織則通過第三方治理來促進農產品質量安全，形成社會監督力量。

隨著人們生活水平的不斷提高，農產品消費已經從數量型向質量型、從滿足果腹需求向食品安全需求的層次發展。農產品安全包括兩個方面：一是農產品數量安全，即保證及時供給；二是農產品質量安全，即確保食品安全。由于農產品質量安全涉及生產、加工、流通、銷售乃至消費等環節，受制于產地環境、農產品生產投入品、農產品加工技術等諸多因素，其質量問題主要表現為農藥殘留、重金屬殘留等諸多方面，影響著社會公眾的根本利益。農產品質量安全已經成為社會安全穩定的重要內容，成為關乎國計民生的大事。因此，筆者在對北京市大興區實地調研的基礎上，系統分析了大興區在農產品質量安全管理方面所取得的成就，以及存在的問題，提出完善農產品質量安全長效管理機制的對策建議，以期為相關研究提供借鑒。

1 大興區農產品質量安全管理的現狀

目前，大興農產品質量安全管理由區農委(農業局)負責農產品安全的綜合組織協調，重點監管內容包括農藥、種子、肥料、獸藥、飼料及飼料添加劑等，監管對象涉及生產基地(園區)、專業合作組織以及村集體企業，主要采取日常檢查和專項整治相結合、日常巡查與督查相結合的工作機制。根據區農委每年制定下發的《農產品質量安全工作意見》確定的工作目標及重點工作，各部門、各鎮政府開展農產品質量安全的日常監督檢查工作，同時開展重點產品、重點環節、重大節慶活動的專項整治，形成了縱向職能明確、橫向聯動的農產品質量安全監管網絡體系，實現了管理的無縫鏈接。

大興區農產品質量安全形成了區、鎮、村三級管理體系，包括：區級農產品質量安全工作領導小組及農口單位農產品質量安全管理機構、鎮級農產品質量安全管理站及監管員和村級全科農技員隊伍。檢測隊伍涉及區、鎮兩級，包括區農產品質量檢測中心、區疫控中心、區漁政站、區土肥站以及作為區級檢測補充和延伸的鎮級檢測站(室)的檢測人員。以農藥管理站、土肥站、種子站、監督所及環監站在內的監管單位為依托，對農藥、獸藥、肥料、飼料及種養殖基地進行監管。

1.1 強化基地常態化管理大興區十分重視農業標準化基地建設“三品一標”認證工作，區農委每年出臺《農業標準化基地和“三品”基地建設實施意見》，圍繞凸顯都市型現代農業特色和相關的技術標準，幫助基地開展標準化建設、進行產地環境監測和產品質量認證，加大了對基地的支持力度，規范和強化了基地的常態化管理，有力推動了基地可持續發展。

1.2 實施全過程有效監管農產品質量安全管控到位是農產品品質的重要保障，大興區針對產業發展布局，建立監管與控制“三結合”的工作制度，即日常檢查與專項整治相結合、部門檢查與聯合督查相結合、領導包鎮與干部包村相結合。對農業標準化基地、“三品”基地、規模園區、養殖場和投入品生產經營單位進行日常巡查及行政執法；而對于散戶和尚未認證的生產主體則采取巡查與宣傳、引導相結合。通過制定統一的檢查標準，進一步規范檢查流程，提高監管實效。此外，還開創性地建成了“大興區農產品質量安全監管系統”，推進監管工作的信息化、全過程管理，逐步實現產品可追溯、責任可追究。

1.3 檢測體系日益完善大興區逐漸完善農產品檢測體系，形成區鎮兩級管理。區農委合理布局、統一計劃，持續加大區農產品質量檢測中心建設，針對基地實行定量檢測；作為區級檢測補充和延伸，鎮級檢測室主要實行速測，重點針對散戶。區鎮合理配置資源，各司其職，使農產品檢測有序進行。2014年，區檢測中心抽檢產品2 000余個，檢測項目48項；鎮級速測達5萬個，認證基地抽檢覆蓋率100%，做到應檢盡檢。

大興區扎實有效的工作取得了較好成績。截止目前，全區已建設農業標準化基地201個，其中82個標準化基地被評為“北京市優級農業標準化基地”，“三品一標”認證基地140個。區標準化、“三品”基地已覆蓋全區85%以上的規模園區和養殖場；建設了6個國家級標準化示范區，農產品質量安全水平穩步提升，2013年榮獲“北京市農產品質量安全監管示范區縣”稱號，7個鎮先后被評為“北京市農產品質量安全監管示范鄉鎮”。

2 大興區農產品質量安全管理存在的主要問題

對區、鎮有關單位的實地調研表明，盡管大興區農產品質量安全管理工作整體頗有成效，但在一些具體工作中仍存在困惑和不足，主要表現在以下幾個方面。

2.1 農業投入品監管難以到位農產品質量安全生產的關鍵環節之一在于農業投入品的安全可靠，由于農業生產季節性特點，農藥等農業投入品經營單位的數量也呈現出波動性，特別是經銷商具有小而散的特點，使農產品投入品的監管存在很大難度，尤其是一些游商隨時可能向農戶兜售農藥等農資產品，更加大了監管的難度，加之監管隊伍力量薄弱，使得農業投入品在客觀上存在監管真空。農業投入品的不安全成為危害農產品質量安全的重要源頭。

2.2 農產品質量安全執法體系有待健全農產品質量安全監管是一個龐大的系統工程，要求具有嚴密的組織體系，目前，大興農產品質量安全執法體系存在兩個較為突出的問題：一是區級層面執法體系不順，二是鎮級執法體系缺位。從區級層面講，以種植業農產品安全管理為例，大興區種植中心作為行業管理的事業單位，不是行政執法主體，沒有執法權，而農產品、農藥、肥料等涉及農產品安全的行政執法主體是區農業局，區種植中心及所屬的農藥管理站、土肥站則由區農委(農業局)組織協調下開展具體的農產品質量安全監督檢查工作，這就產生了“主體資格與權力行使”矛盾關系，這種體制上的不順造成了具體工作中監管執法力度薄弱。從鎮級層面講，各鎮具有對農產品生產日常管理和監測檢測的職責，以及對農藥、獸藥、飼料、肥料等農業投入品生產(經營)企業進行管理的職責，而不具備執法權。但事實上，鎮級管理又是基層農產品質量安全管理的關鍵環節，由于執法權的缺位，客觀上使得“最接地氣”的監管層喪失監管力度，造成監管“空白”，使農產品質量安全監管沒法落地。

2.3 農產品質量監管聯動機制有待完善調查發現，目前農產品質量安全仍存在“多頭管理”的局面，農業部門主要負責農產品產前和產中環節的監管，食藥部門負責監管農產品進入市場環節，環保部門和水務部門負責大氣環境和地表水監管等。涉及農產品質量安全產前、產中、產后各環節的監管職能分布在農業、食藥、工商、環保等多個部門，實行農產品供應鏈“分段式”管理，由于在行政級別方面，各職能部門在行政級別上是“平級”的，不存在“隸屬”關系，管理職能難免存在“條塊分割”，沒有形成縱向及橫向一體化管理機制，使農產品質量安全的管理效率和效果有待提高[1]。

2.4 農產品質量安全追溯體系亟待強化農產品質量安全存在外源性風險，安全信息的真實性、外埠生產基地的安全管理等一系列問題，集中反映在兩方面：一是分散的農產品生產監管難度較大；二是進入農產品批發市場的農產品幾乎沒有可追溯體系。農產品進入市場后，不僅市場對追溯管理準入要求不統一，消費者對追溯管理的認知度和參與度也不高，生產主體在銷售過程中難以得到追溯管理經濟效益，還可能出現“劣幣驅逐良幣”問題。在一定程度上影響了追溯體系參與主體的積極性，不利于追溯體系建設后的持續運行。因此，建立統一的農產品質量安全可追溯體系成為解決農產品質量安全隱患、強化農產品質量安全責任的重要措施。

2.5 市場準入及淘汰機制有待完善當前，社會消費水平已經從溫飽型向小康型過渡，而農產品質量安全現狀與小康生活具有相當的差距，不能夠滿足小康建設的客觀要求。農產品質量安全問題的爆發點在市場。因此，健全農產品市場準入與淘汰機制具有現實意義。目前，由于農產品質量安全監管體系尚不完善，農產品市場準入標準低，缺乏強有力的市場淘汰機制已成為制約農產品質量安全監管的瓶頸。而作為進入市場的主要“通行證”之一農產品質量保證的安全認證，同樣由于農產品質量安全認證體系仍處于起步階段，認證技術及相關設備較落后。農產品生產者、銷售商家對認證體系的認識不足，安全認證的可持續發展與管理已成為亟待解決的重點問題。

2.6 “三品一標”工作的可持續性亟待加強“三品一標”是確保農產品品質和具有地方特色農產品的重要工作，目前，該項工作的開展主要靠政府的資金支持，由于政府資金具有局限性，存在一定的不可持續，更為嚴重的是，有的基地在有政府“輸血”時就按照生產標準要求做，一旦出現政府資金投入不足，就出現懈怠，造成農產品質量安全隱患，導致該項主要依托政府推動的工作缺乏可持續發展的有效機制。

2.7 誠信管理體系亟待建立部分農產品生產經營單位由于受到農產品特性、組織架構、人員構成等多因素影響，企業自律能力較差，對政府依賴性強，一定程度上加大了農業企業對于農產品質量安全標準嚴格執行的難度。由于社會誠信體系尚不完備，誠信缺失成本偏低，使得誠信危機成為農產品質量安全的普遍性困擾。

3 構建農產品質量安全長效管理機制的建議

農產品質量安全管理是一項長期而艱巨的工作，需要分階段、分步驟實施，要構建確保農產品質量安全的農產品質量鏈，形成農產品質量安全自適應系統。

3.1 構建鎮級農產品安全監管執法體系鑒于目前農產品質量安全監管執法體系中鎮級缺位，建立“區農委—鎮級農產品質量安全監管執法站—農產品生產經營主體”的“縱向一體化”監管體系已經迫在眉睫。“鎮級農產品質量安全監管執法站”是區級農產品質量安全監管的重要載體，是落實區級農產品質量安全監管工作的重要抓手，重點是對產地環境、農業投入品、生產過程與產品質量等四方面的監管，其主要職能應包括：宣傳指導、全方位監測、監督執法。

3.2 推進“三品”認證和農業標準化基地的規范化管理“三品”認證和標準化基地建設工作目前要解決兩大問題：一是進入門檻低，二是缺乏退出機制。政府要通過建立“鼓勵—引導—激勵”的機制強化“三品”基地和標準化基地建設，由于政府補貼往往具有短期性，所以要將有限資金進行重點建設，可以進行“少而精”的重點性扶持，比如“一地(基地)一品”“一地兩品”的嘗試，這樣有利于基地管理和農產品新技術的推廣應用。要建立合理的、具有可持續性激勵機制，在補貼投入、技術指導、安全檢驗及市場準入等諸多方面予以傾向性引導，使之成為“優質優價”產品的載體。

3.3 對農業投入品實行“專管”體系農業投入品管理是目前農產品質量安全的瓶頸，是安全問題源頭管理的重要切入點。由于農藥等農資產品涉及人身安全，且具有農產品安全的社會公共產品屬性，應該實施“專管”體系。一是農資專項管理涉及專營資質管理、專業倉儲管理、專營經營者管理，對于農藥等農資經營要建立職業經營資格證制度，通過專業化培訓，取得執業資格許可證，持此證方可申請農資經營許可證(營業執照)，農資經營要有專門的倉儲管理，特別是對農藥要進行嚴格地藥劑管理。二是針對農資市場中經營者規模小和分散經營的詬病，政府應該扶持專門的農資服務組織——區農資服務中心，進行專業化服務，信息化、標準化管理，通過建立農資管理信息系統，實施“一卡制”式的農資補貼，可以在各鎮延伸一個分支機構——“鎮農資服務中心”，負責監督和疏導農資使用。

3.4 建立農產品質量安全管理風險預警機制風險預警的關鍵在于及時發現高于預期的農產品安全風險，通過提供警示信息來幫助農產品生產經營者提前采取預防的應對策略，主要涉及土壤、水、投入品等。應當設立以相關專家組成的第三方機構——區級農產品質量安全風險預警組織，其主要工作職能包括：信息采集、風險評估、信息發布等[2]。

3.5 建立以傳播媒介為載體的農產品安全社會宣傳監督網絡農產品質量安全要想形成全社會齊抓共管的態勢，必須強化相關的公眾教育，包括兩個主要方面：一是普適性教育，主要面向社會公眾；二是專業性教育，主要面向農產品生產經營者。在大數據時代背景下，相關部門要充分發揮現代信息技術和公共媒體手段，加強農產品質量安全法律法規、農產品質量安全科學知識的宣傳，廣泛開展生產引導、消費指導和公眾咨詢服務、普及科學知識，提高公眾農產品質量安全法律意識。

3.6 完善農產品質量安全的可追溯體系逐步形成并推廣農產品質量安全信息可追蹤系統，保障為農產品質量安全提供源源不斷的信息流。將農產品經營企業、農業專業合作社、農產品生產基地等多個主體分別納入監管信息系統，使農產品質量信息走向網絡智能化、傳輸實時化、反應及時化。可以建立生產單位識別代碼制度，“農產品質量安全條形碼”體系建設是確立農產品質量安全可追溯體系的唯一“標志”，以此實現其全社會網絡化管理，并建立和健全責任追溯機制，落實責任到人，從根本上杜絕有毒有害物質污染，保障農產品質量安全，涉及農產品生產經營管理的全過程責任制[3]。

3.7 建立“優質優價”的農產品質量安全市場機制“優質優價”的農產品市場機制是農產品質量安全最終的引導力量，通過嚴格的市場準入制度、優勝劣汰的競爭體系、強制退出的質量把控，實現優質優價的良性市場自運行。

3.8 構建農產品質量安全信用體系借助于“大興區農產品質量安全監管系統”信息平臺，建立農產品質量安全信用評價系統，將涉及農產品生產基地、農資生產經營單位的主體信息、產品檢測信息、產品溯源信息以及對其進行監管執法的記錄等情況整合分析，開展信用等級評價，通過建立“黑名單”制度、信用公示制度等對其信用信息實施動態管理和披露。同時，生產經營主體的質量安全信用情況將與其享受農業政策的資格掛鉤，實行質量安全一票否決制，由外到內推動企業誠信建設，樹立消費者信心，提升大興農產品品牌形象。

總之，農產品質量安全管理長效機制要借助于經濟手段和非經濟手段，實行全社會齊抓共管，建立良好的社會信用體系、法律保障體系、市場引導機制，才能使農產品質量安全保障成為農產品生產經營者的自覺行為。建立和完善農產品質量安全管理長效機制是一個復雜的系統工程，需要政府、企業和民眾都拿出足夠的勇氣和智慧，保障百姓“食的安全，食的放心”。

[1] 薛建良，李培武.我國鄉鎮農產品質量安全監管機構建設研究[J].現代農業科技，2015(9)：303-304.

[2] 魏海剛.農產品質量安全一體化治理對策探析：以山東省萊蕪市為例[J].農產品質量與安全，2013(2)：69-72.

[3] 章力建，胡育驕.關于農產品質量安全的若干思考[J].農業經濟問題，2011(5)：60-63.

Long-effect Management Mechanism of Safety Control for Agricultural Products —— A Case of Daxing District in Beijing City

ZHU Jian-guo1, DENG Jin-xiang1, PEI Xin1, YANG Wei-min2*et al (1. Rural Work Committee of Daxing District in Beijing, Daxing 102600; 2. Beijing University of Agriculture, Beijing 102206)

Due to the long supply chain of agricultural product, there were many problems in ensuring the quality safety of agricultural products. Based on the filed investigation on Daxing District of Beijing City, we systematically analyzed the achievements and existing problems in quality safety management of agricultural products in Daxing District. Suggestions were put forward to improve the long-effect management mechanism of safety control for agricultural products, aiming at providing references for the relevant researches.

Agricultural products; Quality safety; Long-effect management; Mechanism

北京大興區農委課題《北京大興區農產品質量安全長效管理機制研究》；北京農學院科研水平提高經費支持項目(KCT2014032)；北京農學院促進人才培養綜合改革專項計劃(BNRC&CC201405 )。

朱建國(1969- )，男，北京大興人，高級工程師，從事農產品質量安全研究。*通訊作者，教授，博士，從事農業經濟管理研究。

2016-08-12

TS 201.6

A

0517-6611(2016)30-0217-03