直視城鄉差異 共建美麗家園

章友德

今天發展中國的最大使命就是如何將城市和農村建成我們共同生活的美麗家園。

2016年春節期間的一系列“返鄉筆記”和見聞引發了全社會對中國真實國情的關注。越來越多的人們開始認識到，即使中國已經有了一批可與紐約、東京、倫敦和巴黎等世界一流城市相媲美的一流城市，但中國仍然是世界上最大的發展中國家，這一基本國情沒有根本變化。

直視城鄉差異

農民在田間辛苦勞作。

如何認識一個真實的中國，不是一個不言自明的問題。上海、北京、深圳自然是當代中國，但貴州、江西、廣西、山西農村同樣是當代中國。在中國的中西部農村走走，你既可以看到自然的美景，也能真實感受到生活的貧困。可以說，貧困問題已經成為困擾中國未來發展的最嚴峻挑戰之一。

世界銀行對貧困的概念給出一個描述性的解釋： “貧困就是這樣一種人們想逃避的生存狀態，貧困就意味著饑餓，意味著沒有棲身之地;貧困就是缺衣少藥，沒有機會上學也不知道怎樣獲得知識;貧困就是失業，害怕面對未來，生命時刻受到威脅;貧困就是因為缺少清潔的飲用水而導致兒童生病甚至死亡;貧困就是權利和自由的喪失。”在發達國家和發展中國家，貧困又可以分成絕對和相對貧困。不同的國家政黨和政府都必須面對貧困問題，并努力給以政策上和制度上的解決。但如何解決貧困問題又構成了對一個國家執政黨和政府的最大挑戰。

作為最大的發展中國家，中國同樣面臨著嚴峻的貧困問題挑戰。改革開放前的中國，貧困是這個國家共同的特征。改革開放以來，中國以自己的努力，在脫貧和減貧事業中取得了巨大的進步。目前，我國的貧困人口已經大大減少。如果按照中國自己確定的貧困標準，中國的貧困人口仍然超過7000萬，超過英國、法國整個國家人口，幾乎達到了德國人口的總和。如果按照世界銀行的每天1.25美元貧困線標準，中國還有近2億貧困人口。從這個意義上說，盡管中國經濟總量已經達到世界第二，但中國仍是一個真正的發展中國家。按《2011-2020中國農村扶貧開發綱要》提出的“到2020年穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房”的目標要求，我國制定了現行農村貧困標準，即“2010年價格水平每人每年2300元”。國家統計局每年根據農村低收入居民生活消費價格指數，對此標準進行更新。至2014年，現行農村貧困標準為當年價每人每年2800元。截至2013年底，按照我國的扶貧標準，中國農村貧困人口仍有8249萬。2014年國家統計局的統計監測公報稱，我國還有7017萬現行標準下的貧困人口，約占農村居民的7.2%。即使中國有上海等繁華的現代化都市，但仍然無法掩蓋數千萬貧困人口的事實存在。

按照國際權威統計，2010年中國已經超過日本成為世界第二大經濟體。但按人均GDP比較，我們仍然排在世界第80位以后。只有對這樣的國情抱有基本認識，才能對在中國發生的一系列社會現象有真正的理解和準確的解讀。2014年10月，世界銀行發布預測，2015年全世界貧困人口占全球總人口的比例有望降低到10%以下，指出經過長達四分之一世紀堅持不懈的減貧努力，世界更加接近2030年終結貧困的歷史性目標。我國的貧困人口也降到了7.2%。這是我國對世界減貧事業所做出的巨大貢獻。這充分說明，改革開放以來，我國政府主導的大規模開發式扶貧戰略成效顯著。中國走出了一條廣受世界贊譽的“中國式扶貧”道路。從1978年到2014年，中國累計減貧逾7億人。隨著2020年全面建成小康社會的時間節點不斷迫近，“中國式扶貧”又面臨著前所未有的一場嚴峻的歷史大考。從當前貧困形勢看，“多、廣、深”的貧困現狀依然不容樂觀。

中國在30多年大規模扶貧開發實踐中，讓數億人口擺脫了貧困，以至全球貧困人口數量減少的成就大部分來自中國。但今后的扶貧不得不去啃那些最硬的“骨頭”。目前中國最貧困的地區，也正是我國發展底子最薄弱、條件最惡劣的地區，也將是我國扶貧工程最艱巨的任務。貧困問題在像江西這樣的革命老區遠未像廬山、三清山那樣令上海人向往。未來幾年，我國要面對超過7000萬的絕對貧困人口，每年要減貧的人口達到1170萬，平均每個月要減貧100萬，時間非常緊迫、任務非常繁重艱巨。2015年6月18日，習近平總書記在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會，要求各級黨委和政府把握時間節點，努力補齊短板，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，向全國、全世界立下了扶貧攻堅決戰決勝的軍令狀。

10月17日是國際消除貧困日。從2014年開始，我國將每年的10月17日設為“扶貧日”。“1017”諧音為“邀您一起”，意在最廣泛地動員全社會力量投入扶貧濟困工作。為了解決中國最后的絕對貧困問題，中國開始了從政府單獨扶貧到社會共同扶貧的新階段。只有這樣，才能真正刪除掉類似于“上海孔雀女”與“江西鳳凰男”身上所貼的身份標簽，也才能減少因為現實的城鄉二元結構所引發的，由于婚姻與家境關系等現實議題而營造的，為全社會共同關注的戲劇性沖突。

戶籍制約

2015年10月12日，航拍上海金融城地標，由中國第一高樓上海中心、上海環球金融中心、金茂大廈、東方明珠等為代表的上海陸家嘴金融城。

今天，中國城鄉發展差距的形成原因是多方面的。既有歷史的原因也有現實的因素影響。新政權建立以前，雖然有上海這樣的少數城市的發展和畸形繁榮，但中國整體呈現不發展的態勢，形成了所謂的工農差別、城鄉差別、腦力勞動和體力勞動差別的“三大差別”。

新政權建立后，努力縮小城鄉之間的發展差異，消滅三大差別成為使命也成為國家確定的趕超目標，然而我們卻不知道用什么方法才能走通這條道。一邊倒的國家意識形態使中國采取了特殊的工業化發展戰略。戶籍制度等的創設使中國民眾的自由流動受到控制，體制和機制影響到社會活力的生成。其中，優先發展工業化又是通過對農民有限財富實現強制性轉移支付實現的。這使農村失去了應有的造血功能。在此期間，雖然政府為縮小“三大差別”做了一定的努力，在農村推行了包括合作醫療等一系列的發展政策，但城鄉之間的發展差距并沒有因此逐步縮小。

在計劃經濟時代，上海雖然也失去了曾經的發展動能，但它仍然成為幾代中國人的圖騰。無論是上海的產品還是上海人，都成為中國的傳奇和傳說。一輛上海鳳凰自行車也是國人身份的標志，更何況在上海這個特殊的城市中成長的女人。她們總是通過回望歷史來保持對生活的品質追求。家中的經過那個時代熏陶的老人優雅的生活方式成為她們成長的最直接示范。

在日益定型化的城鄉二元體制下，我國國民的戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉被人為地割裂開來，城市和農村都成為封閉性的空間，生產要素的流動受到十分嚴格的限制。在新體制下，市民和農民所享有的權利是不平等的，權利的不平等導致了發展機會的不平等。30多年前的改革盡管是從農村家庭承包制的推行開始，但它只是否定了城鄉二元體制極端形式的人民公社制度。事實上，不僅城鄉二元體制仍然存在，而且還在社會流動的背景下形成了新二元社會經濟、社會結構。

從1985年中國改革重點轉移到城市以后，城市和農村的發展差距就進一步拉大。2004年，我國的城鄉差距已經達到3.21：1。如果還考慮到城市居民享受到的公共福利和消費品，城鄉之間發展的實際差距則超過6：1。1978年，我國城鄉人口分別是1.7億和7.9億，城鄉人均年收入分別是343.4元和133.6元，城鄉人均收入差距是209.8元;1995年，城鄉人口數量同步增長，城鄉人均年收入分別是4283.0元和1577.7元，城鄉人均收入差距是2705.3元;2007年，在城市生活的人口達到6億，而農村人口減少到7億，但城鄉人均年收入分別為13785.8元和4140.4元，相差9645.4元。

進入新世紀以來，我國城鄉差距問題依然嚴重。截至2014年末，全國大陸總人口為136782萬人，比2013年末增加 710萬人，其中城鎮常住人口為 74916萬人，占總人口比重為54.77% 。流動人口為2.53億人。全國城鎮居民人均可支配收入達28844元，其中，上海、北京、浙江2014年城鎮居民人均收入超4萬元，最高的上海達47710元。而同期農村居民人均純收入為9892元，城鄉人均收入差距達到18982元，更何況與上海的差距。城鄉差距不僅表現在收入差距方面，還表現在消費支出差距以及醫療、養老金等社會保障制度上的差距。這些都是有形的差距，像生活方式、思維方式等方面的差異更是無形的，多方面的。在社會流動背景下，孔雀女和鳳凰男之間的差異，更是呈現出城鄉、身份、價值觀、消費方式、交往方式等各方面的全面差異。

分析中國貧困問題長期存在而沒有得到根本解決的原因，不能不說戶籍制度是一個重要的制度約束。1958年實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，及其后出臺的相關政策、法規使中國形成了嚴重身份歧視的身份制度，它使我國城鄉居民不能享受到均等的公共福利，導致了我國城鄉之間發展的嚴重失衡。被嚴重區隔的城鄉各自形成了自己的思維方式、消費方式。城鄉居民之間由于不了解導致的不包容的沖突案例比比皆是。作為既得利益者的城市，在國家事務管理中具有強勢話語權，而農民作為弱勢群體，即使遷徙到城市，也不能享有市民的同等待遇。這使得中國的實際城市化水平大大低于名義城市化水平。現在我國所謂超過50%的城鎮化率，只是統計意義上的城鎮化，絕大部分被統計為城市人口的農民工仍然沒有在城市實現永久定居，并享有改革開放的應有成果。如果按戶籍來算，我國的人口城鎮化率只有35%左右，遠低于世界52%的平均水平。而現行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉之間的主要制度壁壘。

如何城鎮化

2015年，我國城鎮常住人口達到了7.7億，城鎮化率達到56.1%。雖然我國城市化水平不斷提升，但三農問題仍然是我們前進路上必須解決的問題。彌補城鄉差距、消除城鄉隔閡仍然是我國各項工作中的重中之重。

目前我國的城鄉差距突出體現在分配領域。主要是城鄉區域發展差距和居民收入分配差距依然較大。根據國家統計局數據，2013年全國居民收入基尼系數為0.473，雖然連續5年來呈現下降趨勢，但居民收入的絕對差距仍在擴大。從1999年，湖北基層官員李昌平喊出那句“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的時候，三農問題開始為全民共同關注以來，我國已經采取了多項措施遏制城鄉差距的進一步擴大。

今天，我國已站在新的發展起點上，但發展不平衡仍然是我國的最大的基本國情。4億多城市戶籍居民與近9億農民的城鄉差距、東部與中西部的區域差距，仍然是中國面臨的最嚴峻挑戰。同時城市還有上億人住在棚戶區和危舊房里。目前，我國被納入城鎮常住人口統計的2.53億農民工及其家屬，在就業、教育、醫療衛生、保障性住房等方面與城鎮戶籍居民還相差甚遠。截至2012年，農民工參加城鎮職工養老、工傷、醫療、失業和生育等五項基本社會保險的比例僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，參保率仍較低。農民工基本不能享受廉租房和經濟適用房，也沒有住房公積金制度。這種歧視性的發展政策如何盡快調整，如何統籌推進我國城鄉發展，必須用新理念指導中國的發展實踐，必須積極穩妥推進我國的新型城鎮化戰略。

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，關鍵在提高城鎮化質量。只有通過推進我國的新型城鎮化戰略，使我國走出生態、節能、集約的城鎮化新路，才能破解長期存在的城鄉二元結構和新二元結構，實現中國全面建成小康社會的第一個百年目標。這就需要我國堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策的原則來根本解決中國的貧困問題。

如何提高未來城鎮化建設的質量，除了不要將資源集中于上海、北京這樣的特大型城市以外，還需要合理配置大中小城市發展資源，實現國家在資金配置、財稅政策、金融信貸、基礎設施建設等方面向中小城市、城鎮傾斜，提高中小城市、城鎮人口就業能力和聚集能力，才能真正有序推進農業轉移人口市民化。

中國要把城鎮化這一“最大潛力”變為經濟、社會可持續發展的最大動力，就必須全面深化包括戶籍制度、土地制度的制度改革。當前，城鄉二元結構導致的城鄉差別在某些方面不僅沒有縮小，反而繼續擴大。十七大提出要“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。十八大更是要求工業化、信息化、城鎮化、農業現代化良性互動、同步發展。在2015年10月29日公布的十八屆五中全會公報中，提出要實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。

2016年2月25日，中國北京，北京街頭一乞丐睡在自動電梯旁，行李袋放在一邊。

迎接挑戰

改革開放后，中國農民雖然獲得了一系列新的權利，農村人口流動加快，到2014年中國從農村向城市流動的人口超過2.5億。但以戶籍屬地為先決條件的城鄉二元結構不但沒有消失，局部的差距甚至制度化了。如社會保障，城市市民大多數可以享有，但流動人口中大多數人不享有。上海是我國外來人口集中導入地區之一，“新二元結構”引發的社會問題較為突出。2014年，上海的外來常住人口接近1000萬。由于現實的制度和體制，巨量的從農村向城市遷移的流動人口，在城市中并沒有享有到同等的社會福利。外來人口面臨著如何融入城市的種種問題。

如何著力破解城鄉和城市內部二元結構難題，還面臨著許多不確定因素的挑戰。我國城鄉“二元結構”和“新二元結構”是我國城市化進程中出現的一種社會現象，它是在我國戶籍制度基礎上，城市流動人口因體制和自身因素的交織作用，導致其在經濟、社會、文化等福利獲取方面與城市居民之間存在較大差距而形成的社會群體分隔的社會現象。

特別是城市的新“二元結構”已經成為制約城市發展的瓶頸。這種“新二元結構”既是城鄉二元結構在城市的蔓延，同時對城市帶來了嚴重的影響。城市“新二元結構”給流動人口的身心及家庭造成了巨大傷害，損害了社會公平正義，阻礙了社會和諧局面的形成，制約了經濟社會的可持續發展，并影響了我國現代化與城市化的進程，對政府社會管理創新提出了新的挑戰。即使是流動人口中通過高考實現流動的人群，特別是男性青年，如果要在上海這樣的都市中融入，同樣面臨著一系列困難的挑戰。

新二元結構是過去城鄉二元結構在城市空間內部的演繹，這種現象的存在在一定程度上將過去城鄉之間的空間對立轉化為城市空間范圍內的人群對立，進一步激化了城市內部矛盾。從制度根源來看，城市新二元結構是由于不公平的戶籍制度所導致的。這種戶籍制度導致了不同社會階層身份的差異。流動人口來到城市就業，卻仍然保留著農村居民的身份，他們在城市通過暫住證或者居住證獲得城市的暫時認可。這種新的身份標志仍然是具有歧視性的身份制度。而且，基于這種戶籍差異，外來人口在政治、經濟和社會生活權利以及基本公共服務等方面，難以與城市居民一樣得到同等待遇，他們往往在城中村等地聚集。尤其是他們還不能享受與戶籍人口一樣的福利待遇，在就醫、子女就學等方面均處在弱勢地位。

新二元結構形成意味著流動人口在城市社會融入的失敗。正常的社會融合是要確保流動人口有更多的參與生活和獲得基本權利的機會，并與城市居民一樣享受應有的社會福利，甚至通過與城市市民的婚姻實現各方面的融合。但事實上，流動人口進城并沒有與城市居民形成相互認同，也沒有出現城市居民與流動人口的一體化趨勢，反而形成了一種新的社會隔離。雖然他們生活在同一個城市空間，但是由于居住條件、生活狀況、收入水平、社會保障、生活習慣等方面的差異，相對于城市市民而言，流動人口往往處在城市底層，面臨著諸多的生活困境。城市大量的社會資源與公共服務對流動人口開放不足，形成一種新的社會排斥。

此外，流動人口的地緣人際網絡難以建立，他們與本地居民互動很少，而且由于不同的生活境遇，他們之間更難形成鄰里關系與互助關系，而且兩個人群之間難以建立信任與支持關系。

中國城鄉二元和新二元結構問題所形成的社會風險，完全有可能引發社會失序和社會混亂。不確定性和損失性是社會風險的根本特征。社會風險具有較強的累積性。社會風險主要是由經濟、政治、制度、文化等沖突所引發的危及社會穩定、導致社會失序的可能性。在上海的外來人口面臨著融入城市過程中的種種風險。

美國政治學家米格代爾曾指出：“農民沒有完全進入主流社會制度，主要是由于他們受到許多條件的限制。”具體而言，外來人口市民化的風險主要有經濟融入風險、社會保障體制融入風險、心理融入風險等。特別是城鄉不同社會階層和相同社會階層在相互認同等方面存在的心理融入風險。

心理融入是外來人口市民化社會融入的精神層面，它既取決于他們對融入城市是否有強烈的意愿，又取決于城市對于他們除了做好經濟、保障等物質接納外，還要給予外來人口更多的寬容、接納和信任。但這一層面的融入過程同樣存在著風險。如果不能解決好這些問題，就會受到各種社會排斥。

經濟層面的社會排斥是指人們在獲取勞動生活資料的過程中所遭遇到的不公正對待，經濟層面社會排斥的一個最直接后果就是造成貧困。政治層面的社會排斥是指人們參與政治時權利的不足或被剝奪。文化層面的社會排斥體現在以自己的文化為標準來衡量其他人群，不同文化觀念的群體排斥異于自己的群體。城鄉二元與新二元結構問題，同樣涉及到了經濟、政治和文化領域的社會排斥現象。上海以戶籍制度為依托的城市人口管理制度，以及一系列與戶籍掛鉤的社會福利制度，限制了外來人口從“體制外”進入“體制內”的路徑。已經形成的超大型城市人口規模與有限資源和環境承載力的沖突使外來人口融入上海更加艱難。

轉型時期社會結構、社會制度以及社會關系向更加復雜、偶然和分裂狀態的轉變。美國經濟學家赫希曼（A.O Hirschman）指出：在快速經濟發展的早期階段，當不同的階層、部門及地區之間的收入分配不平等急劇擴大時，社會對這種不平等的忍耐性可能很大……但這種忍耐就像一張信用卡一樣，它只能支付到某一天，社會希望實質的不平等會再度變小。如果這沒有發生，就必然會出現麻煩，或許是災難。

中國城鄉二元與新二元結構的形成，使中國面臨嚴峻結構問題的考驗。英國著名的社會學家達仁道夫認為，社會沖突是由于權力分配引起的，而不是由于經濟因素引起的，因此，最好的方法是各利益集團各司其事，這樣雖時常會有一些小沖突，但卻限制了沖突的集中爆發。許多社會沖突表面上是經濟因素所導致的，但它們有著更深刻的社會原因，達仁道夫的社會沖突論給我們以認識、解決二元結構問題以巨大啟發。

2015年11月27日至28日，“史上最高規格”扶貧會議“中央扶貧開發工作會議”在北京召開。這意味著中國將用新理念引領開啟統籌城鄉一體化發展的新紀元。統籌城鄉發展將是改變我國的二元和新二元結構，構建新型工農、城鄉關系的一場深刻社會變革，將是指導我國全面建成小康社會的大思路、大戰略。

扶貧并非城市對農村的單向的援助和幫扶，而是基于城鄉之間存在必然客觀差異的互補共贏。2016年春節期間一系列的返鄉筆記和見聞中展示的城鄉發展差異和沖突，讓我們認識到一個行進中的、真實中國的存在。

今天發展中國的最大使命就是如何將城市和農村建成我們共同生活的美麗家園。城市和農村發展之間的差距，既是歷史發展的必然，也是歷史發展階段性的表現。城鄉之間有差異，但更應有互動與和諧。未來，無論我們生活在上海這樣的現代都市，或者是生活在陶淵明筆下的桃花源鄉村，都是我們為實現自己夢想的自由選擇。這樣的社會值得我們努力和追求。