頂層設(shè)計與美國的后發(fā)先至

任劍濤

大國之成為大國，是因為它確立了大國建構(gòu)之道。觀察近500年大國興衰的歷史，在世界范圍內(nèi)崛起的國家，出現(xiàn)明顯的命運分流：有的迅速沉淪，皆因立國之道晦暗不明；有的長久保持強大國力，均因立國之道彰顯于國家進程之中。美國，無疑是一個強大的國家。這種強大，對外的表現(xiàn)不盡如人意，有“世界憲兵”的貶稱。但其對內(nèi)的治理，井然有序。美國建國歷史不長，絕對是一個后起的現(xiàn)代國家。但其克制了后發(fā)的劣勢，并且實現(xiàn)了后發(fā)先至的現(xiàn)代建國目標。究其原因，是因為美國的建國有效確立起了現(xiàn)代立國之道，從而有力地推動了國家的崛起。盡管其對外的擴張，道德上需要責(zé)備，不過美國對于國家軟硬實力的巧妙運用，值得人們探幽索微。

美國何以能夠迅速將國家做大做強呢？講清楚這個故事，需要從歷史、文化與傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟與社會諸方面著手。不過，這樣的講法常常過于專業(yè)，聽者也許會喪失傾聽的興致。一書在手，便可了然于心，準確了解美國迅速崛起的緣由。這恐怕是任何有興趣傾聽美國崛起故事的人都樂意去做的事情。近期，中國國家主席習(xí)近平訪美，就著重指出“中國人民一向欽佩美國人民的進取精神和創(chuàng)造精神”，這樣的欽佩心情，促使國人閱讀美國。而習(xí)近平主席開出的閱讀美國書單，第一本就是《聯(lián)邦黨人文集》（程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版），可見此書價值非同小可。衡諸美國歷史，這本書堪稱象征美國立國精神、預(yù)示美國后發(fā)先至的現(xiàn)代建國驕人成就的經(jīng)典名作。

《聯(lián)邦黨人文集》何以能夠發(fā)揮如此巨大的作用，足以讓人將之視為理解美國的經(jīng)典作品之不二之選？習(xí)近平主席的推薦，在引發(fā)國人熱讀此書的同時，也促人求解，這本書在美國建國史上如此重要的深沉理由。在具體分析之前，一言以蔽之：此書向人們展現(xiàn)了美國的立國之道。

《聯(lián)邦黨人文集》是一部解釋美國憲法的著作。該書由美國三位重要政治家漢密爾頓、麥迪遜和杰伊，寫于《美利堅合眾國憲法》剛剛制定出來的時候。這本書的重要性由此得到保證。一者，三位作者并非普通的憲法學(xué)者對憲法進行的學(xué)究式闡釋，而是直接參與制定憲法的重量級政治家對憲法的解釋。這就使這本書的憲法闡釋具有了相當(dāng)?shù)恼畏至亢驼紊疃取Ｍ瑫r由于三人對現(xiàn)代建國中憲法內(nèi)涵的深刻把握，因此足以根據(jù)美國建國的憲法需要，對憲法精神進行深刻而周到的揭示。對一部高度濃縮的國家基本法來說，確實需要既深知其對立國所具有的絕對重要性，又完全明白實行這部法律對立國成敗所包含的重大政治意義的超然卓絕之士，對之進行深入闡釋。這是避免憲法僅僅成為一部法律文獻，而無法通向現(xiàn)實政治的必要工作。

二者，這部文集寫于美國憲法制定之初，全書貫穿著幾個重要的著述意圖：一是闡釋美國必須的政體選擇，何以落在共和國上；二是針對反聯(lián)邦黨人強烈主張的直接民主理念，有破有立地申述共和建國的憲法精神；三是切中依憲執(zhí)政、依憲治國必須遵循的基本方略，對國家結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系、行政方式和預(yù)期效果，進行簡明扼要的解釋。使美國人民明確剛剛制定出來的憲法，究竟對國家建構(gòu)能夠發(fā)揮怎樣的作用，更加發(fā)揮出推動各州批準這部憲法的積極作用。一部憲法的制定與實施，是在需要包含立國所涉及的重大問題。一旦憲法條規(guī)對立國要義有所遺漏，這部憲法的實際命運就令人擔(dān)憂。而現(xiàn)代憲法之作為體現(xiàn)政治共同體全體成員至上意志的基本法，需要將之交給人民審度。向人民負責(zé)地進行闡釋憲法，也就成為人民對制定法之憲法是否贊同，也就是是否批準其實施的首要事務(wù)。可見，《聯(lián)邦黨人文集》的作者們之撰寫該書，切中了制定憲法與批準憲法、制定基本法與闡釋基本法、制定者與審批者的雙關(guān)性要旨，從而為現(xiàn)代國家立國之初以成文憲法作為有力工具提供了典范。

閱讀此書可知，作者們撰寫這本書的宗旨非常明確：他們以自己對美國憲法的曉暢解釋，讓美國社會、尤其是美國精英階層，理解憲法精神，辨析建國難題，形成憲法共識，認同聯(lián)邦理念，從而在邦聯(lián)與聯(lián)邦、民主與共和之間，提供給有識之士以政體選擇的理性參考，有力地捍衛(wèi)了美國建國必須確立的聯(lián)邦制度。借此，避免美國革命后建立的邦聯(lián)制度讓國家陷入分崩離析境地的危險。并進一步指出了讓國家維持繁榮的政體基礎(chǔ)。

由于《聯(lián)邦黨人文集》不僅需要反駁反聯(lián)邦黨人主張的邦聯(lián)制這種近乎直接民主政治的政體，而且還要向準備審批聯(lián)邦憲法的各州議會議員提供更為可行的聯(lián)邦替代方案，以此保證新制定出來的聯(lián)邦憲法為美國公民所接受，這就注定了這部文集是一部既具有挑戰(zhàn)性、更具有說服性與聚合性的著作。其挑戰(zhàn)性體現(xiàn)在，國家運行在既定的邦聯(lián)制度軌道上，已經(jīng)呈現(xiàn)出令人極度憂慮的低效率、離心力。國家的有效治理，已經(jīng)無法依賴邦聯(lián)制度了。美國面臨一個國家發(fā)展的重大考驗：國家必須應(yīng)對政體決斷問題，當(dāng)機立斷重新尋求立國之道。

但恰當(dāng)此時，主張維持小規(guī)模共同體直接民主的反聯(lián)邦黨人，卻堅決拒斥將美國引上聯(lián)邦制度的軌道。雙方對美國應(yīng)當(dāng)建成一個什么樣的國家，都有自圓其說的理由：聯(lián)邦黨人當(dāng)然認定，唯有建構(gòu)強有力中央政權(quán)的聯(lián)邦制，美國才有望解決已經(jīng)暴露無遺的治國弊端。這些弊端，恰恰就是邦聯(lián)制度造成的：邦聯(lián)是一個松散聯(lián)盟，沒有統(tǒng)一而強大的中央政府機構(gòu)。邦聯(lián)大會沒有獨立的行政和司法機關(guān)。因此在政治、經(jīng)濟、外交、軍事上都顯得軟弱無能，沒有中央征稅機制、沒有統(tǒng)一武裝力量、沒有專門執(zhí)行機構(gòu)、無權(quán)調(diào)節(jié)貿(mào)易爭端。邦聯(lián)與各州的權(quán)力有效性都得不到保證。對內(nèi)已經(jīng)呈現(xiàn)這些弱點，對外也就難以抵御強大外敵的侵擾。但邦聯(lián)是美國革命后確立起來的制度體制，不僅人們習(xí)以為常，而且還有像反聯(lián)邦黨人那樣的人士對之進行政治理論的論證。這種論證，不僅基于小規(guī)模共同體最有利于維持民主政體，而且深深扎根在美國人不信任國家權(quán)力的政治心理沃土中。

《聯(lián)邦黨人文集》的三位作者，借助自己說服力極強的筆觸，為新通過的聯(lián)邦憲法辯護：現(xiàn)代大國必須建立共和政體，并以此突破民主的規(guī)模限制，開辟西方政治史上的嶄新政體形式。這樣的政體形式，在國家權(quán)力來源上承接傳統(tǒng)的民主制，確認人民主權(quán)原則；在國家行政權(quán)的安排上，突出了國家行政首腦的重要地位與作用，引入了一種近乎君主制的要素；在國家治理的依托對象上，強調(diào)了精英群體的重要作用，保留一種接近貴族制的因素。這是一種巧妙的混合政體建構(gòu)。它把國家的規(guī)模、授權(quán)的機制、權(quán)力的結(jié)構(gòu)、權(quán)力的運用加以綜合考慮，得到適宜的安頓。從而有助于解決現(xiàn)代國家建構(gòu)中遭遇的權(quán)力腐敗、人民墮落、國家癱瘓等難題。這是一種典型的混合政體。這種混合政體，在政治精神上秉承了西方源遠流長的政體思維與主流設(shè)計，并不追求反聯(lián)邦黨人推崇邦聯(lián)所潛含的那種較為純粹的民主政體。這樣的選擇，意味著聯(lián)邦黨人意識到現(xiàn)代民主政體，不再可能建立在小規(guī)模的共同體基礎(chǔ)上，因此必須回應(yīng)大型國家的政體創(chuàng)新挑戰(zhàn)，建構(gòu)符合國家發(fā)展需要的聯(lián)邦政體形式。大國的政體選擇問題，大國適于聯(lián)邦制度的主張，首次極為清晰地展示給人們。

歷史證明，《聯(lián)邦黨人文集》在應(yīng)對這些挑戰(zhàn)上，是非常成功的。它在各種建國意見的沖擊下，以一種高度綜合、巧妙協(xié)調(diào)的方式，將不同的建國主張有效整合起來，使美國承受住了處在十字路口的嚴峻建國考驗。如果說美國立國之初確立的邦聯(lián)制，乃是脫離英國殖民統(tǒng)治的十三州適宜的政體決斷，那么，在聯(lián)邦黨人的筆下，美國已經(jīng)游走到了與立國緊迫需求內(nèi)在嵌合的政體選擇關(guān)頭。應(yīng)對這一挑戰(zhàn)所展現(xiàn)出來的使命感與責(zé)任心，便成為他們足以幫助國家克服立國困境的主觀條件。

僅僅是通過論戰(zhàn)性的憲法理論闡釋，還不足以達到確立憲法共識、維護國家根基的目的。《聯(lián)邦黨人文集》最值得肯定的價值，還在于它的說服力和聚合性。說這部書明顯有助于美國人接受新憲法的建國原則，正是基于它的強大說服力。之所以它明顯有助于美國人接受新憲法原則，是因為三位作者采取的曉之以理、動之以情的憲法闡釋方式，足以打動人心。尤其是足以打動那些對憲法是否被廣為接受發(fā)揮著關(guān)鍵作用的社會中堅階層的人心。

這不僅是一種有效的論述策略，也是一種將成文憲法激活，使之成為人們心中的國家根本大法的論述歸宿。無疑，闡釋憲法，如果脫離了憲法實施的目的性要求，它就一定會變成憲法條文的智性疏解活動，甚至陷入書呆子氣的知識堆積。這就完全與推進憲法實施的釋憲目的背道而馳了。這不是聯(lián)邦黨人撰寫這部著作的指向。三位作者對此是有自覺意識的：從全書的謀篇布局來看，作者從維持聯(lián)邦繁榮的目的性入手，漸次將國家有效拒斥外敵，在國家范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)更為有利的治理方式開誠布公地告知讀者。接著闡述聯(lián)邦在商業(yè)、海軍、征稅、薪資、國家維續(xù)、拒斥專制、防止無政府狀態(tài)等方面顯示出的優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢在邦聯(lián)那里是不明顯的。然后對共和政體相比于民主政體所具有的優(yōu)勢，即維持大國規(guī)模、有效促進國民認同、發(fā)現(xiàn)大國善治模式進行了比較論述。這讓人們在一種說理性的憲法闡釋中，樂于接受新的憲法規(guī)則。事后看，他們對央地關(guān)系的憲法解釋、對議會兩院制的說明、對行政權(quán)機制的梳理、對司法部門的分析等，都發(fā)揮出極為重要的引導(dǎo)作用，對促成美國的憲法認同，其實也就是國家共識有著顯著的推進作用。

作為一部國家基本法，新制定的聯(lián)邦憲法，因為缺乏推行后成效的支持，人們對之將信將疑，也在情理之中。試圖使人們、尤其是各州負責(zé)審批憲法的人們信從新法，一種比較化的憲法闡釋，就是一種說服人們接受這部法律的必須進路。三位作者對新憲法的闡釋，處處都是在邦聯(lián)制與聯(lián)邦制的對比中進行的。盡管兩種制度的表述常常是在共用federal這個詞匯的時候得到呈現(xiàn)的，因此給人們留下一個兩種制度的理論邊界模糊的印象。其實，三位作者在兩種政體的辨認上，是非常清楚的：此消彼長的立國績效，正是他們促使人們認同新憲法確立的聯(lián)邦制度，拒斥維護國家繁榮成效明顯衰變的邦聯(lián)制度的政體選擇界限所在。

闡釋憲法的政治策略是重要的，而闡釋憲法的論述策略選擇也相當(dāng)關(guān)鍵。據(jù)說漢密爾頓在撰寫《聯(lián)邦黨人文集》之前，已經(jīng)以筆名發(fā)表過釋憲的文章，但美國社會反應(yīng)甚是冷淡。在撰寫此書時，作者不僅以羅馬著名執(zhí)政官普布利烏斯為筆名，以引起讀者關(guān)注，而且對文章的篇幅、用語、表述都相當(dāng)講究。人們熟知，《聯(lián)邦黨人文集》是一系列解釋憲法的短文匯編，每一篇短文，可以針對一個具體的問題，讓人們在深入淺出的憲法闡釋、也就是普及憲法的啟蒙中，知曉憲法的精神，領(lǐng)會憲法所蘊含的權(quán)利宗旨與權(quán)力目的，了解國家的結(jié)構(gòu)與功能。從而形成人民參與國家事務(wù)的理性觀念，介入國家事務(wù)的理性能力。進而深刻理解，依憲執(zhí)政、依憲治國的現(xiàn)代國家，乃是建立在憲法法條的基礎(chǔ)上，有條不紊地運轉(zhuǎn)的制度化體系。因此，每一篇短小的解釋文本，一旦匯編成一個文本，也就足以體現(xiàn)出憲法之作為根本法的豐富含義。加之三位作者有著審慎對待依憲建國諸問題的相當(dāng)明確的政治意識，它能夠綜合聯(lián)邦制與單一制優(yōu)勢、協(xié)調(diào)中央與地方權(quán)限、規(guī)范三種主要權(quán)力形式、激發(fā)公民理性參與積極性的傳播優(yōu)勢，就完全在情理之中。這樣的闡釋，不是排斥性的，而是聚合性的。一國人民面對憲法，“人人均需根據(jù)本人的良知與理解做出回答，并根據(jù)本人真實、清醒的判斷行事，此乃每人責(zé)無旁貸的義務(wù)。凡我公民均被召喚，不，均受社會義務(wù)的約束，以嚴肅和誠實態(tài)度履行之”。“權(quán)為民所賦”，民得有如何賦權(quán)的責(zé)任心；“權(quán)為民所用”，當(dāng)政者得有審慎用權(quán)的制度規(guī)范。如此，國家幸甚：向美國革命后散漫連接起來的邦聯(lián)式國家，才能強化認同，以促成國家發(fā)展的憲法共識，真正成為緊密聯(lián)系起來、并具有內(nèi)聚力的中央權(quán)力機制有力維系的美利堅合眾國。

《聯(lián)邦黨人文集》諸篇的撰述目的，就是試圖促成憲法共識。憲法共識是國家層面的共識，是保證國家穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的決定性法制條件。一個缺乏強有力憲法共識的國家，很難成為穩(wěn)定、有序和持續(xù)發(fā)展的國家。因為國家運轉(zhuǎn)中缺乏長效的內(nèi)聚力量，缺乏兜住國家分離的機制，缺乏各個階層和集團認可的底線規(guī)則，缺乏限制權(quán)力和保護權(quán)利的準則，這個國家的發(fā)展是絕對說不上了，而且其國家的維持也一定會成為懸疑的問題。

為了更多的人士接受新憲法，必須將憲法闡釋做成有利于法律程序的判準，更做成有利于公眾認同與樂于維護的政治動員。這里“更多的人士”，無論是針對美國政治精英，還是針對美國普通民眾，都有一個數(shù)量上明顯增加的意涵；這里的“政治動員”，意味著它不是一項知識普及工作，盡管文集篇篇文章有效發(fā)揮了普及新憲法的功能，但更為重要的是動員其各州的政治勢力、進而動員了全國公眾對憲法的政治認知，不僅有利于憲法的程序批準，更有力奠立了美國走向聯(lián)邦政體的政治基礎(chǔ)。基于此，《聯(lián)邦黨人文集》的作者還必定選擇一種調(diào)和性的論述策略。對這樣的論述的策略，一些不明白憲法闡釋應(yīng)有取向的人士，將之引入一種列奧·施特勞斯所說的顯白教誨與隱微言說的解釋框架中，認為文集作者使用的明白曉暢的修辭方式，其實著意在誘引公眾不去深究憲法條文的隱微內(nèi)涵，而滿足于表面條款的規(guī)定。因此不僅有可能無法理解憲法深層含義，而且失去政治上爭取自己權(quán)利的契機。這樣的分析，也許在分析者那里只是其依據(jù)價值趣味做出的詮釋。但顯然體現(xiàn)出故弄玄虛的政治神秘主義傾向，而且忽略了憲法闡釋的聚集性必要。這種旨在讓各方拒斥憲法的離心解釋，顯然忽視了向心闡釋憲法的政治意義。如果不采取抓大放小的原則性闡釋策略，不采取多方能夠認同的共識性表述，不采取放下分歧的合作性解釋而取挑唆性解釋的進路，一個大國，試圖達成一部有利于維護國家統(tǒng)一、有力運轉(zhuǎn)的憲法，那簡直就是癡人說夢。在這里，憲法的純粹學(xué)理性解釋與憲法的政治聚合性闡釋之間的差異，需要人們高度重視。換言之，旨在實施一部規(guī)范國家的憲法的政治聚合性解釋，不能不以它的政治動員、國家整合為闡釋目的。至于學(xué)理上對憲法的玩味，那只是一種知識人的書齋趣味表現(xiàn)而已。后者秉持的反政治以理解政治的憲法理解進路，是不可能有效推進國家規(guī)范進程的。

回觀美國200余年的治國歷史，可以發(fā)現(xiàn)，依憲執(zhí)政、依憲治國，果然強有力地推動美國成為世界公認的強大國家。固然，美國的強大，不能簡單歸之于一部憲法，更不能粗率歸功于《聯(lián)邦黨人文集》對憲法的闡釋。一個國家，建立起現(xiàn)代化國家治理體系、具備現(xiàn)代化國家治理能力，自然需要聚集方方面面資源，并加以精巧有效的配置，而且主動抓住各種歷史機運。但不能不看到的是，讓所有成員形成強有力的憲法認同，促成一個國家的共識，是一個國家長治久安的前提條件之一。制定一部好的憲法、向公眾有效解釋清楚這部憲法，是形成憲法認同、促成國家共識的重要動力。美國的經(jīng)驗驗證了這一點。《聯(lián)邦黨人文集》在其中發(fā)揮了功不可沒的推進作用。在制定聯(lián)邦憲法的時候，政治家們一起為新生的美利堅合眾國進行頂層設(shè)計，考慮了建國的諸重要原則，為國立憲的目的達到了；在闡釋憲法，并將之作為批準與實施憲法的重要步驟的時候，政治家兼思想家的文集作者，幫助人們理解建國處境、大國政體選擇的比較進路，厘定相關(guān)憲法條規(guī)的緣由，從而有力推動頂層設(shè)計成為國家層面的運行規(guī)則。這就是美國足以在比較現(xiàn)代化進程中取得后發(fā)先至偉大成就的兩種重要動力。

中國正處在國家發(fā)展的關(guān)鍵時期。依憲執(zhí)政、依憲治國，已經(jīng)成為國家共識。一般而言，人們同意1982年公布實施的《中華人民共和國憲法》是一部好的憲法。但如何深入理解這部憲法，讓憲法真正成為治國的總綱，成為國家的共識，還是一個需要花大力氣解決的政治要務(wù)。誠如現(xiàn)任中國國家主席習(xí)近平指出的，“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動”。可見，闡釋憲法，使憲法深入人心，讓國家形成強大共識，有力推動中國的未來發(fā)展，具有極為重要的政治意義。這正是習(xí)主席訪美時提及《聯(lián)邦黨人文集》，在幫助人們熟知美國發(fā)達史的依憲執(zhí)政動能之外，對中國公眾所具有的獨具功效的啟發(fā)。