對地方政府融資平臺轉型發展的思考

長沙麓谷實業投資有限公司 唐愛清

對地方政府融資平臺轉型發展的思考

長沙麓谷實業投資有限公司 唐愛清

近年來，隨著地方政府融資平臺的快速發展，債務風險逐漸加大，國家風險監管措施不斷出臺，要求地方政府融資平臺逐步退出融資領域，迫使平臺公司對現有的經營模式和發展方向進行反思和變革。本文基于平臺公司的現狀和轉型的必要性，結合國資國企改革的要求，深入闡述了融資平臺公司的轉型發展之路。

融資平臺 轉型 發展

1 地方政府融資平臺的現狀

地方政府融資平臺，是指由各級地方政府出資設立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，擁有獨立法人資格的經濟實體。主要以政府土地出讓收入、公共設施收費和其他財政性資金作為還款來源。

隨著我國城鎮化建設進程的不斷加快，地方政府對城市基礎設施建設需求日益增大，政府投資項目所需資金與地方當期財力明顯存在期限錯配。為了彌補這一巨大的資金缺口，政府融資平臺便應運而生。融資平臺公司作為地方政府融資渠道的重要補充，在中國城鎮化發展進程中發揮了重要作用。特別是2008年國際金融危機爆發后，在國際金融危機和國內經濟下行雙重壓力下，國務院出臺了一系列擴大內需促進經濟增長的舉措，提出4萬億元投資的刺激計劃。為了實施4萬億元投資計劃，需要地方政府配套投入資金，并在中央政策的支持和推動下，地方政府融資平臺開始迅猛增長，融資平臺的數量和負債規模直線上升。2008年年初，全國各級地方政府融資平臺負債僅1萬億元左右。根據中國人民銀行數據，截至2009年5月底，全國地方政府融資平臺達到3800家左右，總負債規模5.26萬 億元。根據國家審計署公布的全國政府性債務審計結果，截至2013年6月，7170個政府融資平臺作為舉債主體的負債中，政府負有償還責任的債務達到4.08萬 億元，政府負有擔保責任的債務0.88萬 億元，政府可能承擔一定救助責任的債務2.01億 元，僅此三項合計達到6.97萬 億元。隨著融資平臺舉債規模的迅速膨脹，債務風險也日益凸顯。政府融資平臺公司目前大致有以下幾種類型。

第一類：政府所屬全資企業，沒有獨立的盈利模式，主要是承擔政府交辦的年度建設任務或臨時建設任務，是政府投資項目的建設主體，所承擔的任務主要為純公益性、無收益的項目；資產的表現形式主要是政府劃撥的儲備土地或其他公益性資產，收入來源主要依靠政府補貼。

第二類：政府絕對控股企業，公司在發展中探索新的功能定位和盈利模式。公司主營業務除公益性項目外，還有少量經營性項目，如園區土地一二級聯動開發等項目。通過國有資產注入，整合了部分社會資源。

第三類：股權多元化，政府處于相對控股地位，在城市建設、運營領域形成了一定的運營優勢；業務板塊多元化，業務范圍擴張至產業投資和金融投資等其他專業領域，逐漸形成集團母子公司架構，對公益性項目、經營性項目和準經營性項目開始建立區分機制，實行多元化經營、專業化運作，按業務類型設立子公司；集團總部主要負責戰略投資、資源整合、風險控制、人才培育與服務支持。此類平臺公司雖然已開始按集團公方式運營，但與真正的市場化主體仍存在一定差距：一是對政府信用的依賴度較高，還沒有形成自身的市場信用；二是集團母公司仍然承擔關公益性項目的融資和建設任務；三是公司治理上行政色彩較濃，母公司對子公司的管控機制行政化。

2 地方政府融資平臺轉型的必要性

2.1 平臺轉型是控制和化解地方政府性債務風險的必然選擇

平臺公司在城市化建設進程中發揮了積極作用，但與此同時，也出現了許多問題。一是融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大。二是過度依賴地方土地出讓收入，一旦土地出讓市場出現波動，極易引發債務風險。三是部分行業金融機構風險意識薄弱，完全依賴政府信用，對融資平臺公司信貸管理缺失，容易引發金融系統風險。

自2010年以來，國家相關部委高度重視平臺公司的發展問題，相繼出臺國發〔2010〕19號、國土資發〔2012〕162號和財預〔2012〕463號等文件，要求地方各級政府規范平臺公司的融資行為，幫助地方政府逐漸擺脫對土地財政的依賴。2014年9月21日，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，對地方政府融資平臺后續的舉債融資進行了急剎車。根據43號文件精神，要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，企業債務不得推給政府償還，這對傳統的償債模式提出了很大的挑戰。至此，地方融資平臺公司轉型已勢在必行。

2.2 平臺轉型是國資國企改革的要求

十八屆三中全會以來，全面改革不斷深化，混合所有制經濟逐步推進。政府融資平臺要符合國家改革方向，實現七個轉變：一是功能上將政府融資平臺轉變為“投資平臺”或“做市商”(PPP合作平臺)；二是信用基礎上以政府信用為基礎轉變為以市場信用為基礎；三是投資標準上以承接政府公益性項目為主轉變為承接市場經營性項目為主；四是管理模式上從行政模式轉變為現代企業制度；五是企業性質從國有獨資企業轉變為混合所有制的股份制企業；六是目標任務上由“完成政府交辦任務”轉變為“完成交辦任務”和資本回報率相結合；七是政府對融資平臺的控制從直接管資產轉變為管資本。

2.3 平臺轉型是企業自身長遠發展的戰略之計

風險監管措施令融資平臺公司現有經營模式難以為繼，平臺公司必須對現有的經營模式和發展方向進行反思和變革。在國家大力提倡以PPP和政購買服務模式來進行城市基礎設施建設的趨勢下，推進投融資平臺轉型，加強政府與社會資本合作，不僅是順應當前形勢變化的應急之策，更是適應長遠發展的戰略之計。

3 融資平臺轉型的主要方式

目前，地方政府融資平臺公司正在進行市場化改制探索，逐步建立現代企業制度，實現市場化運營。政府融資平臺轉型的總體方向是轉變為混合所有制的市場化主體，主要方式闡述如下。

3.1 打造新的城市資產運營公司

資產運營公司定位為以企業市場信用為主要依托的市場化投資運營主體，是承載城市發展、支撐地方新型城鎮化建設的專業化企業。由政府清理歸集原平臺公司和城市其他優質經營性資產與社會資本共同出資組建。主要運營自身財務可平衡的經營性項目的投資和建設；對收入不足以覆蓋成本的公益性或半公益性項目，以PPP方式參與，由政府配置資源或進行財政補貼。政府對資產運營公司以資本回報率作為最主要的考核指標，以投資收益的形式上繳利潤。

3.2 對原政府融資平臺進行股份制改造

地方政府融資平臺基本是以政府信用為基礎舉債運行，按照改革的要求，首先要實現政府信用向企業市場信用的轉變。

第一步：根據財預[2014]351號文的要求對融資平臺舉借的存量政府性債務進行甄別清理，分為一般債務、專項債務和企業債務。對一般債務通過發行政府債券予以展期，還款來源主要依托預算統籌，用財政性資金償還；對政府專項債務通過政府性基金收入或國有資本經營收入償還。

第二步：按照國企改革方向，整合經營性業務，將具有較好經營性資產和業務的平臺加以整合，集中資源，并有序引入民間資本，構建股權結構多元化的投資控股集團。

第三步：推動建立現代企業制度。完善以董事會為核心的法人治理結構，給予公司充分的決策自主權，逐步實現去行政化，實行職業經理人制度。打造符合現代企業治理、有核心競爭力和創新能力的企業集團。逐步建立適合公司發展的集團管控模式，使集團公司最終成為擁有獨立經營能力的城市綜合運營商。

4 融資平臺公司轉型案例

4.1 公司(以下稱A公司)概況

A公司系某高新區管委會下屬融資平臺公司，主要職責是替代政府為高新區建設建籌集資金并完成區域內的市政基礎、配套設施建設任務。自4萬億元投資計劃實施以來，A公司也得到了快速發展，2009年到2014年間，資產總額從77億元增長到270億元，凈資產從57億元增長到165億元，有息債務總額從10億元增長到82億元。自國務院出臺“43號”文以后，要求剝離融資平臺公司政府融資職能，A公司現有經營模式難以為繼，A公司經營模式及整個高新區建設投融資模式必須變革。自此，A公司開始籌劃轉型。

4.2 轉型的具體措施

4.2.1 戰略定位

A公司提出在戰略定位上要實現兩個轉變：企業性質的轉變和發展模式的轉變。

(1)企業性質的轉變。從地方政府投融資平臺轉變為真正的市場主體。把集團及下屬企業塑造成真正的市場主體，適應“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度要求，實現理順產權關系、建立規范的法人治理結構，實行權責分明、管理科學、激勵和約束相結合的內部管理體制。

(2)發展模式的轉變。主業從市政基礎、配套設施建設和地產開發建設逐漸轉向“開發與運營并重”。

(3)戰略目標。集團整體上打造“一流的產業和城市投資發展商”和市屬大型功能類國企“航母”。對公司現有各項業務分類整合，構建“1(集團總公司)+2(兩家龍頭企業)+N(N家三級控股成員企業)”的集團運營架構。由過去以替代政府融資為主要經營目的“一元主業”的平臺公司，逐步發展為具有多元經營基礎的現代企業。

4.2.2 主要業務板塊發展方向

A公司下屬龍頭企業之一B公司定位為城市基礎設施投資建設運營商，主要承接功能性、公益類項目，包含一級土地開發、市政基礎、配套設施投資建設及綜合運營、保障性安居工程、財政投資房建項目、市政垃圾、污水處理等。通過政府付費購買或租賃其生產的公共產品來獲得盈利。

A公司下屬龍頭企業之二B公司定位為園區綜合發展商。主要業務為園區開發、園區運營服務和產業金融投資服務。三大板塊業務跨界運營、融合發展。

4.2.3 政府的資源支持

(1)存量債務風險化解：以A公司現有資產為標的物來設計政府購買服務項目，將存量政府性債務對應的資產梳理打包成標的物，由政府在未來較長期限內逐年回購。A公司憑購買服務合同權益一次性獲得長期信貸或權益資金，歸還集中到期的存量債務，使存量債務期限與園區建設投入回收的周期匹配，化解存量債務違約風險。

(2)后續資源支持：政府更加注重園區內產城一體、片區開發等項目的規劃和策劃的先行性，推動A公司及下屬子公司參與政府發布的PPP或政府購買服務項目；加快推進國企戰略重組工作，以A公司現有公司為母體，整合區內所屬企業，實現資源優化配置，使A公司規模做大、實力做強、資產結構做優，打造市屬國企優質平臺。

5 結語

地方政府投融資平臺的產生與發展，受我國財政體制和投融資體制改革的影響，在風險監管措施和國資國企改革的要求下，平臺公司應抓住機遇，順勢而為轉型應對機會和挑戰，結合企業自身的特點來重塑可持續發展的經營模式。

[1] 魏加寧.地方政府債務——風險化解與新型城市化融資[M].北京:機械工業出版社,2014.

[2] 李東興.地方政府融資平臺債務風險管理研究[M].北京:中國社會科學出版社,2014.

[3] 楊曄,楊大楷,汪若君.2015中國投資發展報告——中國地方政府債務風險的治理[M].上海:上海財經大學出版社,2015.

F812.5

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2096-0298(2016)09(c)-078-02