論資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟法保障機制
——以財政轉(zhuǎn)移支付制度為視角

張曦文

論資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟法保障機制
——以財政轉(zhuǎn)移支付制度為視角

張曦文

經(jīng)濟法作為國家干預(yù)經(jīng)濟的基本法律形式，對于保障資源優(yōu)化配置具有重要作用。實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，有賴于經(jīng)濟法的支持與保障。本文從資源優(yōu)化配置的基本概念入手，探討了資源優(yōu)化配置的標準，分析了資源優(yōu)化配置需要經(jīng)濟法保障的客觀必然性，并以財政轉(zhuǎn)移支付制度為例作了具體剖析。

資源優(yōu)化配置 財政轉(zhuǎn)移支付 經(jīng)濟法保障機制

1 引言

資源的優(yōu)化配置指自然資源、社會資源等資源在不同階段中物盡其用的狀態(tài)，是一種理想化的狀態(tài)，簡言之就是以最少的資源投入達到最大的產(chǎn)出。就社會整體而言，資源的優(yōu)化配置所具有的內(nèi)涵遠遠超出了傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的界定。其內(nèi)涵朝著淡化經(jīng)濟意識的形式公平，追求實質(zhì)公平意義上的社會公共服務(wù)均等化、個體化發(fā)展的均衡傾斜。這種轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟法的興起也是息息相關(guān)的，隨著經(jīng)濟法的興起，人們關(guān)注的重心從傳統(tǒng)的民商事形式意義上的公平逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟法實質(zhì)意義上的公平。隨著資源優(yōu)化配置含義的改變，對其具體制度的設(shè)定也應(yīng)當(dāng)有所不同，因此，經(jīng)濟法機制的研究和探討越來越有必要。

經(jīng)濟法作為與經(jīng)濟領(lǐng)域聯(lián)系最密切的強行性規(guī)范可在資源優(yōu)化配置中起到重要作用，不僅如此，資源優(yōu)化配置原則是經(jīng)濟法的基本原則，佐證在經(jīng)濟法領(lǐng)域中資源優(yōu)化配置是不可或缺的一部分，進而從另一方面反映出經(jīng)濟法對于資源優(yōu)化配置保障的必要性。而在眾多經(jīng)濟法保障機制中，財政轉(zhuǎn)移支付制度使用較多、效果較明顯，是具代表性的機制之一。以往對資源優(yōu)化配置經(jīng)濟法保障機制和財政轉(zhuǎn)移支付制度的研究大多是分離割裂的，沒有將二者予以有機結(jié)合，難以實現(xiàn)宏觀與微觀、具體與抽象的融合。不僅如此，對二者的研究大多局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)角度，從經(jīng)濟法視角展開的研究較少。因此，本文擬以財政轉(zhuǎn)移支付制度為視角，對資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟法保障機制予以探討，以期豐富資源優(yōu)化配置的理論基礎(chǔ)，并對實踐意義上的資源配置情況提供理論依據(jù)和指導(dǎo)。

眾所周知，市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)是資源優(yōu)化配置的兩種調(diào)節(jié)方式，堅持以市場調(diào)節(jié)為主的代表人物是亞當(dāng)·斯密，堅持以政府調(diào)節(jié)為主的代表人物是凱恩斯。在市場經(jīng)濟逐漸發(fā)達的今天，單純依靠市場調(diào)節(jié)制度本身所蘊藏的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。市場機制的調(diào)控是以自發(fā)調(diào)控為基礎(chǔ)，無政府的狀態(tài)，其平衡的滯后性及調(diào)節(jié)的巨大代價使國家干預(yù)的資源配置顯得極為重要。實踐也證明，完全依靠市場的調(diào)節(jié)方式并不可行，美國崛起過程中關(guān)稅是世界上最高的，英國也是如此，與英國同時期采取亞當(dāng)·斯密理論的法國開始走向衰落，而法國在之前采取政府重商主義理論時是與英國并肩的強國，并且，法國在后來的戴樂高復(fù)興時采用的幾乎是政府重商理論的翻版。因此，本文著重從政府規(guī)制角度尤其是以制度和法律保障為基礎(chǔ)，對資源優(yōu)化配置進行研究。

2 資源優(yōu)化配置概述

2.1 資源優(yōu)化配置的概念

資源的優(yōu)化配置是指“各類生產(chǎn)要素(資源)根據(jù)各個產(chǎn)業(yè)部門、各個地區(qū)的生產(chǎn)需求和爭取最大報酬的原則，經(jīng)過部門間、地區(qū)間的流動調(diào)整，最終被配置到效益較好的部門、地區(qū)中去”[1]。隨著社會發(fā)展，資源的外延呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢，體現(xiàn)出從基礎(chǔ)的自然有形資源到無形資源、社會資源的延伸。盡管如此，在特定領(lǐng)域和時間內(nèi)，資源又始終具有相對稀缺性的特點，這也是現(xiàn)在世界上很多國家人口數(shù)額較大、人均占有量不足的國情所決定的。以上兩個特點決定了資源配置存在的客觀必然性，即資源需要通過資源優(yōu)化配置實現(xiàn)在領(lǐng)域、地域等方面的分配，包括生產(chǎn)要素在內(nèi)的各類資源的分配。但資源配置并不包含合理科學(xué)配置的內(nèi)涵，既有相對科學(xué)的優(yōu)化配置方式，也存在相對不完善的資源配置方式。為了完善研究方向，明確資源配置的目標，仍需要對資源的優(yōu)化配置予以界定。通常，資源優(yōu)化配置的定義中蘊含著結(jié)構(gòu)的有機化、層次的合理化、利用的可循環(huán)化等含義。

2.2 資源優(yōu)化配置的標準

資源優(yōu)化配置的標準體現(xiàn)了其內(nèi)涵的價值取向，即資源配置所追求的效果。“優(yōu)化”或者“最優(yōu)”的定義可因其在不同的領(lǐng)域而有所區(qū)別，如水資源、教育資源、醫(yī)療資源等的優(yōu)化配置必然存在一定的差異，例如各地區(qū)有足夠日常用水、讓各地區(qū)人民能享受九年義務(wù)教育或讓各地人民有能力支付醫(yī)療費用，但貫穿其中的有相對一致的基礎(chǔ)規(guī)則，比如滿足各地區(qū)人們對于水資源的基本需要、對教育資源的基本需要，或者滿足對醫(yī)療資源的基本需要，該基礎(chǔ)規(guī)則的形成有一個逐漸深化并愈發(fā)趨近合理、完善的過程。

資源配置的概念是由古典經(jīng)濟學(xué)派提出的，因為當(dāng)時政府在調(diào)節(jié)方面占主導(dǎo)地位，所以，為了改變現(xiàn)狀，在資源配置概念產(chǎn)生初期強調(diào)市場配置資源的重要性。故此，在這一階段的經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，與資源優(yōu)化配置相關(guān)聯(lián)的主要因素即為效率，并且效率僅指向經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的效率。這種觀念是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域研究的必然追求，體現(xiàn)為最少投入能獲得的最大產(chǎn)出。

隨后，意大利學(xué)者帕累托對資源優(yōu)化配置的含義進行了系統(tǒng)闡述。帕累托提出了一種理想狀態(tài)，即帕累托最優(yōu)理論，后世學(xué)者對于資源配置“最優(yōu)”的界定深受此理論影響。這種價值標準理論是通過各種要素總和的狀態(tài)計算得出的，它是指在固定的人群和資源基礎(chǔ)之上，以沒有人的福利減損為前提，至少有一人的情況變得更好。這種標準是從宏觀角度強調(diào)利益的整體化，規(guī)避了個體考慮的狹隘看法。這種看法在當(dāng)時得到了大多數(shù)人的認可，但不可否認它又不是完全科學(xué)的。

資源優(yōu)化配置與生活中的方方面面相聯(lián)系，涵蓋了我國當(dāng)今生活的各個領(lǐng)域，形成了各種不同復(fù)雜的法律關(guān)系，僅對其單方面進行考量勢必導(dǎo)致結(jié)果的錯誤。當(dāng)然，從所獲得的利潤或者利益這一角度單方考慮的話，效率原則(帕累托最優(yōu)原則)在非常極端的情況下可能出現(xiàn)，在帕累托提出該理論之前亞當(dāng)·斯密認為對每個人在他不違反法律時，可聽其完全自由，讓其采用自己的方法追求自己的利益，現(xiàn)代的數(shù)理經(jīng)濟學(xué)將斯密的信念發(fā)展為一套競爭均衡數(shù)學(xué)模型并證明了福利經(jīng)濟學(xué)的基本定理，即完全競爭的自由市場會導(dǎo)致帕累托最優(yōu)的結(jié)果。“但由于資源的利益導(dǎo)向造成資源在行業(yè)、地區(qū)甚至國家之間分配、使用的不平衡，以及難以避免的、日益擴大的行業(yè)、地區(qū)和國家之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，這種資源又未必是最優(yōu)化的。”[2]這種強調(diào)總體經(jīng)濟的標準無可厚非，但同時它又忽視了個體經(jīng)濟的發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下，人們競相追求更多的利潤，對效率的盲目追求將導(dǎo)致公平程度的下降，經(jīng)濟差距的加大。相當(dāng)部分的財力資源和人力資源都會朝著機會較多、潛力較大的地域和領(lǐng)域流動，其所造成的必然后果將是發(fā)展兩極分化，貧富懸殊。

因此，在經(jīng)濟法領(lǐng)域應(yīng)對資源優(yōu)化配置進行綜合界定，兼顧長遠利益，形成多元混合界定準則，對其界定應(yīng)主要考量以下幾個方面，即人民生活情況、可持續(xù)發(fā)展的維護和公共服務(wù)領(lǐng)域的均等化。首先，考慮人民生活情況是因為公民的基本生活需求與利潤并非是完全對應(yīng)的，如利潤率相對較高的軍火產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)雖然對國家發(fā)展意義重大，但這與基本生活聯(lián)系是微乎其微的。一切對經(jīng)濟領(lǐng)域的追求都應(yīng)以保障公民的基本生活為前提，政府向公共交通領(lǐng)域的財政補貼即可視為對基本生活領(lǐng)域保障的傾斜。其次，可持續(xù)發(fā)展的維護意味著我們要理性長遠地考慮問題，如對有限自然資源的利用不能急于追求經(jīng)濟利益，對于經(jīng)濟的追求不能以犧牲環(huán)境資源為代價，對資源進行優(yōu)化配置時要有可持續(xù)發(fā)展理念的考量。最后，資源優(yōu)化配置應(yīng)保障公共服務(wù)的均等化，克服市場調(diào)節(jié)的弊端，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的公平。綜上，資源優(yōu)化配置標準的界定應(yīng)兼顧社會的公平公正、每個個體的均衡發(fā)展、公共服務(wù)的均等化，甚至將這三個理念著重考慮。

3 資源優(yōu)化配置需要經(jīng)濟法的保障

3.1 資源優(yōu)化配置需要經(jīng)濟法保障的必然性

資源優(yōu)化配置是調(diào)節(jié)基本資源在不同主體、領(lǐng)域和空間，以實現(xiàn)相對完善配置比例的有效手段。資源優(yōu)化配置可以調(diào)整資源原始配置存在的分配不均、資源浪費、發(fā)展不平衡等問題，以實現(xiàn)福利的人人享有、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)與社會并重。為了使資源優(yōu)化配置得到更好的實施，良好的配套保障措施至關(guān)重要。若只追求效率價值，則所需要的保障相對較少，可通過市場自身進行調(diào)節(jié)。當(dāng)資源優(yōu)化配置的標準以實質(zhì)公平的社會公共福利均等化為價值考量時，則需要較為有力的國家干預(yù)——保障措施來預(yù)防市場調(diào)解為主情形下以利潤為本位可能產(chǎn)生的混亂秩序。這種觀念的轉(zhuǎn)變是從傳統(tǒng)的放任自由主義向法律規(guī)制的過渡，強調(diào)政府調(diào)控充分發(fā)揮其能動性。其中，最好的保障措施自然是具有強行效力的法律規(guī)范，具有政府主導(dǎo)性、強制性等特征為制度的實施提供強有力的保障。

在市場調(diào)節(jié)說與國家干預(yù)說相互博弈的過程中，選擇何種部門法作為保障也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的主流觀點強調(diào)以民商法為基礎(chǔ)的私權(quán)保障配置資源，而現(xiàn)在學(xué)者們達成了以經(jīng)濟法的配套法律制度為保障的共識。民商法的法律性質(zhì)和特點是其無法保障資源優(yōu)化配置的主要原因，因為其只追求形式公平，與現(xiàn)今人們追求全社會幸福的理念相悖離。在我國，資源配置的整體不平均是顯而易見的，資源優(yōu)化配置是從宏觀角度對其予以調(diào)節(jié)，而民商事法律是以個人為本位、充分體現(xiàn)私權(quán)和意志的法律規(guī)范，著重從微觀角度進行調(diào)整。因此，民商法對于資源配置領(lǐng)域的不公平、不科學(xué)的方面無從調(diào)整，甚至?xí)哟髠€體享有資源的差距，尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域。正如漆多俊所說：“對于壟斷和限制競爭，依據(jù)民法便難以排除；甚至可以說壟斷和限制競爭正是利用了民法的自由原則，披上了合法外衣而更加泛濫。至于對市場機制作用的局限性、被動性和滯后性，民法更完全無法解決。”[3]

對于行政措施而言，其在資源優(yōu)化配置的保障方面起到的作用極小。行政措施雖強調(diào)政府干預(yù)，但這種通常是以行政行為進行的，如處以行政處罰、吊銷營業(yè)執(zhí)照等。行政措施的調(diào)整在整體上對于企業(yè)等機構(gòu)的影響較大，對于個人在經(jīng)濟領(lǐng)域的行為規(guī)制較少。正因為如此，其對于公民個人的經(jīng)濟法保障效果也不甚理想。行政法律規(guī)范在很大程度上磨滅了自由競爭，排斥了經(jīng)濟領(lǐng)域市場規(guī)則，壓抑了經(jīng)濟主體的創(chuàng)造性。所以，各國在設(shè)立行政法律規(guī)范的時候都會適當(dāng)限制其在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮作用，進而使行政措施鮮少在經(jīng)濟領(lǐng)域有突出的調(diào)控作用，只能在與其他法律部門相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進行調(diào)整。

因此，對資源優(yōu)化配置的主要保障手段是通過經(jīng)濟法法律法規(guī)的設(shè)立得以實現(xiàn)的。經(jīng)濟法不僅突破了傳統(tǒng)民法對自由競爭的無限制、契約自由的排他性，彌補了在市場調(diào)節(jié)情況下資源不平衡配置，經(jīng)濟法還突破了行政法領(lǐng)域調(diào)節(jié)手段的單一性、適用范圍的狹隘性。當(dāng)然經(jīng)濟法應(yīng)是廣義的經(jīng)濟法，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟法外延的擴張，與其他部門法的結(jié)合等，只要是圍繞經(jīng)濟生活，以一定的社會利益為目標的法律法規(guī)均可認為其屬于廣義經(jīng)濟法范疇。

從另一個角度來看，選擇經(jīng)濟法作為資源優(yōu)化配置保障的部門法律也是經(jīng)濟法本身內(nèi)涵的應(yīng)有之義，這從經(jīng)濟法的基本原則中可見一斑。經(jīng)濟法的基本原則是反映經(jīng)濟法本質(zhì)特點和內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)帥整個部門法的指導(dǎo)規(guī)則，亦是該部門法價值目標的彰顯。所以，將資源優(yōu)化配置原則從學(xué)術(shù)上歸結(jié)為經(jīng)濟法基本原則說明了資源優(yōu)化配置需要由法律保障，更需要由經(jīng)濟法這一特定領(lǐng)域調(diào)整保障。

3.2 經(jīng)濟法保障資源優(yōu)化配置的基本形式

經(jīng)濟法對資源優(yōu)化配置保障的基本形式是指經(jīng)濟法在實踐層面如何對資源配置進行法律制度設(shè)計。正如《我知道什么？》百科叢書中提到的：“在資源稀少而又要在各種需要之間進行分配，同時要使集體得到最大限度的滿足的情況下，法律規(guī)則首先要建立使人類活動達到這種目的的適當(dāng)制度。”[4]經(jīng)濟法的保障形式是以經(jīng)濟法律制度為核心，以保障國家行為對資源優(yōu)化配置的干預(yù)為前提和主體。當(dāng)然，在國家調(diào)控為主的情況下市場的調(diào)節(jié)作用仍然不可忽視，所以資源優(yōu)化配置經(jīng)濟法保障的基本形式總體上可從以下兩個方面去探討。

3.2.1 保障市場機制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)法律法規(guī)

保障市場機制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用法律法規(guī)是指對于市場從準入到退出這一系列環(huán)節(jié)中的市場主體、市場運行等方面進行規(guī)制的法律規(guī)范。這些法規(guī)的主要作用在于保障市場自身的基礎(chǔ)功能，同時對其進行約束，防止惡性競爭等帶來的市場運作問題。這種調(diào)節(jié)體現(xiàn)在三大方面：主體、領(lǐng)域、對象。主體即為參加市場活動的主體，對市場主體的規(guī)制，從相應(yīng)的前置審批程序到中間的流通環(huán)節(jié)，再到最后的市場主體退出，無一不貫穿著基礎(chǔ)性法規(guī)的調(diào)節(jié)，市場主體多元化的趨勢需要此類經(jīng)濟法基礎(chǔ)法規(guī)進行調(diào)節(jié)。對強勢市場主體的限制和對弱勢市場主體的保障是從經(jīng)濟行為的始末對二者實質(zhì)公平的保障，以達到良好的資源配置。保障市場機制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)領(lǐng)域較為廣泛，體現(xiàn)在經(jīng)濟運行的各個領(lǐng)域。對于對象而言，從馬克思對于市場的定義而言，無非是生產(chǎn)要素和生產(chǎn)關(guān)系要素的一種關(guān)系，這種配比需要通過市場機制的自身規(guī)律得以平衡。

3.2.2 保障政府調(diào)節(jié)的宏觀性調(diào)控法律法規(guī)

保障政府宏觀調(diào)控作用法律法規(guī)是對國家宏觀政策的強制保障。正如前文所述，資源優(yōu)化配置應(yīng)主要依靠政府宏觀調(diào)控，為了落實這種調(diào)控，必要的法律法規(guī)是不容忽視的。相比前者而言，此類法律法規(guī)更能體現(xiàn)經(jīng)濟法對資源優(yōu)化配置的保障作用，是對國家在不同階段具有針對性政策方針的直接落實。而且，該種對資源優(yōu)化配置的保障涵蓋了各種類型的資源，包括自然資源、財力資源、人力資源等。

對自然資源的配置保障，體現(xiàn)為自然資源的保護與分配。如在《環(huán)境資源法》中確定的環(huán)境責(zé)任原則，即對環(huán)境受益的公民需要對環(huán)境給予一定形式的補償，污染環(huán)境者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任等。在資源的分配方面，為了實現(xiàn)資源優(yōu)化配置中可持續(xù)發(fā)展的目標，國家通過部門法以及單行法的形式對各類資源的使用進行限制，以做到資源發(fā)展的均衡全面可持續(xù)。對于人力資源，這種資源配置在勞動法的相關(guān)規(guī)范中尤為明顯，勞動法對勞動者的傾斜保護著重體現(xiàn)了實質(zhì)公平。而關(guān)于勞動法的配套規(guī)范中保險的有關(guān)規(guī)定則充分詮釋了社會福利均等化這一資源優(yōu)化配置價值理念。相比之下，財力資源則是根本性的調(diào)節(jié)杠桿，其可以最效率地進行資源配置，這種資源的優(yōu)化配置在我國的財稅法、壟斷法中均有明顯體現(xiàn)。

法律規(guī)范是一切調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)，也是最強力的保障。缺乏法律規(guī)范的根基，一切流于形式的制度都變得毫無研究意義；缺乏相應(yīng)的制度，法律法規(guī)也就沒有了發(fā)揮作用的渠道。經(jīng)濟法的基本制度亦是如此，相比于法律規(guī)范而言，基本制度因更完備的法律規(guī)范綜合性、解決問題的針對性而具有更好的效果。以法律制度研究作為前提是制度發(fā)揮功效的關(guān)鍵，只有對其有很好地認知才能明白制度所產(chǎn)生及運行的原理和機制。但反過來說，分析法律制度是對其應(yīng)用的另一種表現(xiàn)，制度就是法律規(guī)范的落實，研究制度本身的時候必然涉及制度的整體運行。在經(jīng)濟法保障資源優(yōu)化配置的若干制度中，財政轉(zhuǎn)移支付制度是一個極具代表性且使用頻繁的制度，下文筆者將著重以財政轉(zhuǎn)移支付制度為視角，以對經(jīng)濟法的保障機制有切實而具體的理解。

4 財政轉(zhuǎn)移支付制度在資源優(yōu)化配置中的作用

財政轉(zhuǎn)移支付制度是對財力這一核心資源的分配與調(diào)整，它的存在有著必然且必要的地位。對其可有廣義及狹義兩種理解。廣義的財政轉(zhuǎn)移支付制度的定義包括不同層級國家政府間的財政流通，以及從政府向社會的單方面資金流出。狹義的理解僅包括前者，本文即以此為角度。

4.1 國際上財政轉(zhuǎn)移支付法的保障模式及其資源配置作用

隨著財政轉(zhuǎn)移支付制度得到更多的重視，該制度的重要性日益突出，對社會資源的調(diào)整作用也日益加大，成為資源優(yōu)化配置的主要手段。西方發(fā)達國家逐步形成相對完善的財政轉(zhuǎn)移支付法律體系，對我國法律體系的研究具有很大的指導(dǎo)和借鑒意義，我國的一些制度與其他國家的相關(guān)制度也有著千絲萬縷的聯(lián)系。國際上對資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟法保障模式可分為以下幾種。

4.1.1 財政均等化模式

財政均等化模式的核心是依公平公正的價值取向產(chǎn)生的，這是政府在進行資源優(yōu)化配置的過程中最核心的追求。財政均等化所強調(diào)的“均等”主要是指社會公共服務(wù)的均等化，對于我國同樣以此為目標的資源配置經(jīng)濟法保障有很大的借鑒意義。在以財政均等化為目標的國家中，代表國家有加拿大和澳大利亞。兩國制度在很大程度上具有相似性，首先體現(xiàn)在二者的均等化目標均通過憲法予以確認。其次，兩國雖然是聯(lián)邦體制國家，但均強調(diào)中央財政的調(diào)控力度，以充足的收入為平等追求目標。最后，在范圍的角度，兩國均有一套完善的社會保障體系，其中涉及了醫(yī)療保險、社會保險等，充分保障個體對社會資源的充分享有與平等配置。從表面上看，該制度是追求形式上的平等，然而在涉及公共服務(wù)均等、個體對社會資源的平等享有之后該制度已然具有了追求實質(zhì)平等的性質(zhì)，所以該制度設(shè)計是符合經(jīng)濟法資源優(yōu)化配置的要求的，同時也佐證經(jīng)濟法資源優(yōu)化配置的形式的特殊性。

4.1.2 以補助金為主的模式

以補助金為主的模式以美國為典型，美國財政轉(zhuǎn)移制度的分配制度體系分為分類補助、專項補助和總額收入分享補助三種。專項補助是指為了實現(xiàn)特定目標所完成的特定項目補助，在接受補助的同時應(yīng)遵循聯(lián)邦政府的意愿。對補助的用途有領(lǐng)域限制的是分類補助，但仍有很大的自主使用權(quán)在地方政府手中。以收入基礎(chǔ)理論為根基的一般性支付方式是總額收入分享補助。“美國聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付法律制度的主要目標是保證各地實際達到一定質(zhì)量和水準的服務(wù)，而不是僅僅保證各地達到一定的財政收入，因為達到了一定財政收入的地方政府未必會將這些收入花在聯(lián)邦政府所希望的項目上。”[5]該制度形式屬于較高水準的經(jīng)濟法資源優(yōu)化配置形式，其不僅追求一種實質(zhì)的平等，更在此基礎(chǔ)上進行分級分層，將合適的資源放到最需要的地方，既高效又合理。

4.1.3 縱橫均衡模式

縱橫均衡模式是指國家在縱向財政轉(zhuǎn)移支付與橫向財政轉(zhuǎn)換支付上并舉的平衡體系，該模式的典型代表國家為德國。縱向財政支付是指聯(lián)邦政府對各邦政府的整體性任務(wù)執(zhí)行行為，體現(xiàn)為為了提升該地區(qū)的人民生活水平和資源享有情況，聯(lián)邦應(yīng)給予相應(yīng)的財力資源支持。同級之間的協(xié)調(diào)，即各邦政府之間所形成的財力資源保障模式即為橫向模式。《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第一百零六條中規(guī)定：“聯(lián)邦及各邦之預(yù)算需要予以協(xié)調(diào)，以達成合理之平衡，避免稅負之過重并確保聯(lián)邦境內(nèi)一致之生活水平。”橫向轉(zhuǎn)移支付制度的核心是同資源配置的總體均衡分不開的，避免資源相對不足地區(qū)的惡化以及給予適當(dāng)?shù)谋Ｕ稀＿@種模式使各級別的政府間達到財政平衡，資源配置更趨于一種形式上的平等。所以反過來看，它對地方的自治積極性和行政創(chuàng)新是非常不利的。

4.1.4 地方交付稅模式

“所謂地方交付稅，是把中央稅的所得稅、法人稅、酒稅、‘消費稅’以及香煙稅的一定比例之和，作為地方交付稅的總額。這總額中的普通交付稅是按地方公共團體的財源不足額交付給地方公共團體的；而總額中的特別交付稅是作為災(zāi)害救濟的金額按照特別財政需要，分配給地方公共團體的。”[6]這種模式的典型國家為日本，日本除地方交付稅形式外，還有國庫補助金和地方讓與稅兩種類型對資源優(yōu)化配置進行保障。該模式的主要用途是克服不同級別政府間的縱向財政不平衡。其核心特點在于規(guī)范化、制度化，運用一定的科學(xué)公式進行計算。這種模式和以補助金為主的模式有相似之處，但這種模式在資源配置過程中并沒有補助金模式高效，因為補助金模式在對所要配置資源進行分類時進行了一個周延分類，將所有資源都涵蓋在內(nèi)，而地方交付稅模式中將所需配置資源分類顯然有所欠缺，因為這種模式對于公共服務(wù)均等和社會個體對社會保障的平等享有兩個方面幾乎沒有關(guān)注。

4.2 我國財政轉(zhuǎn)移支付制度及其資源配置作用

我國的財政體制有著逐漸克服弊端走向開放的過程，最明顯即為克服包干制的局限性，由此產(chǎn)生分稅制，財政轉(zhuǎn)移支付制度正是以分稅制為背景所產(chǎn)生的。根據(jù)財政轉(zhuǎn)移支付之間的各級政府關(guān)系，可以分為縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度和橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)具體的財政轉(zhuǎn)移支付模式，我國的財政轉(zhuǎn)移支付形式種類較多且混亂。具體如下：稅收返還、專項補助、在過渡時期的相關(guān)政策等。

因稅收返還制度使用較多，可對該制度有更深入的輔助理解，故在此單獨介紹。“稅收返還是指以前一年的數(shù)據(jù)為基數(shù)，先征后還以保障地方財政收入和資源利益的方法。它在分稅制改革后確立，是具有中國特色的財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是我國市場經(jīng)濟不發(fā)達，為保持財政體制的連續(xù)性、維護地方利益、減少社會震蕩的產(chǎn)物，這反映了我國財政轉(zhuǎn)移支付方式的獨特性。”[7]隨著財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，可將我國的該項制度歸納為如下兩種模式。

4.2.1 一般財政轉(zhuǎn)移支付

一般財政轉(zhuǎn)移支付是對過渡時期的轉(zhuǎn)移支付方式進行的調(diào)整，財政部根據(jù)國務(wù)院的精神制定了《2002年一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，后又經(jīng)過《2008年一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》對該制度進行了修改完善。縱然財政轉(zhuǎn)移支付制度均強調(diào)無償性，但一般性財政轉(zhuǎn)移支付制度在此被賦予了更大的自由，即沒有強制條件的限制。一般性財政轉(zhuǎn)移支付制度對社會公眾的物品和個體消費均有一定程度的保障。

4.2.2 專項財政轉(zhuǎn)移支付

專項財政轉(zhuǎn)移支付區(qū)別于上者的顯著特點為額外條件的要求，即附條件的轉(zhuǎn)移支付形式。具體要求為專項轉(zhuǎn)移支付“是轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算主體對所撥出的資金規(guī)定了使用方向或具體用途，受援地方必須按規(guī)定用途使用資金，也即專款專用。專項轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于中央政府的特定政策目標，解決區(qū)域性公共產(chǎn)品的外溢問題和促進特定公共事業(yè)的發(fā)展。”[8]專項轉(zhuǎn)移支付的公共物品和服務(wù)屬性更為明顯，針對性極強。這種財力資源的優(yōu)化配置通常出現(xiàn)在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、保險等領(lǐng)域。

所以從總體上來看，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度符合經(jīng)濟法資源優(yōu)化配置的要求，即在形式平等的基礎(chǔ)上追求實質(zhì)平等。雖然我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度不同于其他國家，但我國財政轉(zhuǎn)移支付制度和補助金模式具有很大的相似性，所以二者均為合理高效的制度，因為我國也是將所配置的資源進行了一個周延分類。當(dāng)然，許多法律法規(guī)還存在完善細化的問題，但我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的總體框架是比較完善的，能夠?qū)①Y源放置于其應(yīng)當(dāng)放置的位置，符合經(jīng)濟法資源優(yōu)化配置的宏觀需要。

5 結(jié)語

資源的優(yōu)化配置是經(jīng)濟領(lǐng)域的資源最大化，其核心目標在于公平與效率兼顧的情況下追求社會公共服務(wù)的均等化、平衡地區(qū)差異，以調(diào)節(jié)供需關(guān)系。雖然對其研究主要集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，但資源優(yōu)化配置的根本保障需要借助法律手段，特別是經(jīng)濟法手段。在這之中，財政轉(zhuǎn)移支付制度以法律規(guī)范為基礎(chǔ)，具有鮮明的經(jīng)濟法特性，具有極強的代表性。財政轉(zhuǎn)移支付的來源與性質(zhì)決定了其存在的必要性，對其進行研究可以完善資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟法保障機制理論。研究國外的財政轉(zhuǎn)移支付制度法的模式利弊可以為我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革提供很大的借鑒意義，雖然我國財政轉(zhuǎn)移支付制度有較為完善的總體框架，但在制度的細節(jié)部分仍有很多地方值得去完善。在財政轉(zhuǎn)移支付的視角之下，探索經(jīng)濟法保障資源優(yōu)化配置的最佳途徑，仍然任重而道遠。

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F062.1

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2096-0298(2016)09(c)-145-05